Texto da decisão
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I
Relatório
1. Nos presentes autos, emergentes de um processo de inquérito que corre termos no Tribunal Judicial da Comarca de Loures (3.º Juízo Criminal), foi, em 13 de Dezembro de 2006, proferido acórdão pelo Tribunal da Relação de Lisboa, que negou provimento ao recurso interposto por A. do despacho, de 20 de Maio de 2005, que indeferira o pedido por si deduzido de reconhecimento da formação de acto tácito relativamente à sua pretensão de concessão de protecção jurídica formulada junto da Segurança Social.
Para tal, o tribunal recorrido desenvolveu a seguinte argumentação:
Com o presente recurso o recorrente pretende ver apreciada a decisão judicial que indeferiu um seu requerimento para que fosse considerada tacitamente aprovada a concessão de protecção jurídica, formulada à Segurança Social.
Estriba a sua discordância com aquela decisão judicial na circunstância de considerar que a decisão administrativa da Segurança Social, relativa ao seu pedido de protecção jurídica, foi proferida após o prazo de 30 dias indicado no art. 25° n° 1 da Lei n° 34/2004 de 29 de Julho, e como tal um deferimento tácito da sua pretensão.
Compulsados os Autos verifica-se que o recorrente formulou aquele pedido à Segurança Social em 23.03.2005 – cfr. fls. 129 – e que os competentes serviços daquela entidade proferiram decisão final em 03.05.2005 – cfr. fls. 138.
Todavia, daquela análise resulta também que aquele prazo não decorreu ininterruptamente, mas antes foi suspenso em duas ocasiões — de 12 a 14 de Abril de 2005 e de 23 a 28 de Abril de 2005 – pelo que, nos termos do art. 1° n° 3 da Portaria n° 1085-A/2004 de 31 de Agosto, ao aludido prazo de 30 dias, se teria necessariamente que aditar os 9 dias de suspensão.
Pelo que, a decisão proferida no dia 03.05.2005 ocorreu antes da formação do acto tácito de deferimento.
Nesta conformidade, improcede o alegado pelo recorrente, no tocante à contagem dos prazos em apreço nestes Autos, pois que esta se mostra correctamente efectuada, tendo em conta o disposto nos artigos 38° e 25° da Lei n° 34/2004 de 29 de Julho e 1° n° 3 da Portaria n° 1085‑A/2004 de 31 de Agosto.
Como se refere no Despacho recorrido, no caso do recorrente a Segurança Social deveria ter procedido à diligência de audição prévia do requerente “por imposição do referido dispositivo legal (art° 23° da Lei 34/2004) e de acordo com o n° 3 do art° 100º do C.P.A.”. Porém, não o tendo feito, não compete a esta jurisdição a apreciação de tal circunstância, mas tão só a apreciação de decisões judiciais, como a ora sub-judice.
De qualquer forma sempre se referirá que a realização daquela diligência suspende a contagem dos prazos em todos os procedimentos administrativos, pelo que, por maioria de razão, se conclui pelo não decurso da totalidade do prazo de formação do acto tácito de deferimento.
Do mesmo modo improcedem a invocada violação do disposto dos artigos 20°, 32° e 13° da Constituição da República.
Pois que, a propósito desta mesma questão, suscitada pelo mesmo recorrente no processo n° 822/02 desta Secção e Tribunal, em que a ora Relatora interveio como Adjunta, se esclareceu no Acórdão aí proferido que: “(...) Em conformidade com o princípio constitucional consagrado no art. 20°, n° 1, da CRP, segundo o qual, “A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”, a lei ordinária consagra no art. 1°, da Lei a° 34/2004, de 29JUL, o princípio de que todo o cidadão tem acesso ao direito e aos tribunais, destinando-se a promover que a ninguém seja dificultado ou impedido, em razão da sua condição social ou cultural, ou por insuficiência de meios económicos de fazer valer ou defender os seus direitos.
De acordo com este princípio, a lei consagra o direito à protecção jurídica, que reveste as modalidades de consulta jurídica e de apoio judiciário, (art. 6°, do da citada Lei n° 34/2 004, de 29JUL), às pessoas singulares que demonstrem não dispor de meios económicos bastantes para suportar os honorários profissionais forenses, devidos por efeito da prestação dos seus serviços, e para custear, total ou parcialmente os encargos normais de uma causa judicial (art. 8°, da mesma Lei).
(...)
O direito de acesso aos tribunais implica o direito ao processo entendendo‑se que este postula um direito a uma decisão final incidente sobre o fundo da causa sempre que se hajam cumprido e observado os requisitos processuais da acção ou recurso. Por outras palavras: no direito de acesso aos tribunais inclui‑se o direito de obter uma decisão fundada no direito, embora dependente da observância de certos requisitos ou pressupostos processuais legalmente consagrados. Por isso, a efectivação de um direito ao processo não equivale necessariamente a uma decisão favorável; basta uma decisão fundada no direito quer seja favorável quer seja desfavorável às pretensões deduzidas em juízo.
(…)
Também não foram violadas as garantias de defesa consagradas no art. 32°, n°s 1 e 2, da CRP, porque são próprias do arguido, nem o princípio da igualdade consagrado no art. 13°, da CRP, atenta a diferença processual do estatuto do arguido e do assistente.
Também o direito de acesso aos tribunais (20º, n°1) não é violado porque se houver insuficiência económica ao recorrente será concedido apoio judiciário e nomeado patrono pelas entidades competentes, não dependendo isso da sua condição de assistente. Por outro lado, também não se mostra violado o art. 32°, n° 7, da CRP, porque o recorrente, enquanto ofendido, continua com o direito de intervir no processo nos termos do CPP e da Lei de Protecção Jurídica.»
Desta forma se conclui pela improcedência das alegadas inconstitucionalidades.
Nas alegações de recurso, o recorrente suscitara a inconstitucionalidade da interpretação dada pelo Tribunal Judicial da Comarca de Loures (3.º Juízo Criminal) aos “normativos dos Artºs 23º, 25º e 38º da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, o Artº 1.º, n.º 3, da Portaria n.º 1085-A/2004, de 31 de Agosto, dos Artºs 254º, n.º 2 e 255º, n.º 1, do Código de Processo Civil”, por violação “maxime (d)os imperativos dos n.ºs 1, 4 e 5, do Artº 20.º da Constituição da República Portuguesa”.
Notificado daquele aresto, A. veio arguir a nulidade do mesmo, requerendo “a sanação da arguida nulidade, contabilizando-se o período de suspensão do prazo para a decisão administrativa, pelo mínimo, desde a remessa postal da notificação para a prática de acto processual, ou, em bom rigor, da sua recepção, efectiva ou presumida, com as consequências daí advindas para a Veneranda decisão, qual seja o reconhecimento inequívoco da formação de acto tácito e a inevitável concessão do Instituto ao Recorrente nas modalidades peticionadas.”
Por acórdão de 28 de Fevereiro de 2007, o Tribunal da Relação de Lisboa indeferiu a arguição de nulidade de omissão de pronúncia, concluindo na sua fundamentação que “ainda que de forma não concordante com a posição do recorrente, este Tribunal se pronunciou clara e explicitamente sobre o alegado pelo recorrente.”
2. Inconformado, A. veio interpor o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), “(P)para apreciação da inconstitucionalidade interpretativa das normas contidas conjugada e concomitantemente nos artigos 23.º, 25.º e 32.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, e no artigo 1.º, n.º 3, da Portaria n.º 1085-A/2004, de 31 de Agosto, e dos artigos 254.º, n.º 2, e 255.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, na interpretação dada nos venerandos arestos, no sentido de que o prazo peremptório concedido na lei de protecção jurídica para a respectiva decisão administrativa se suspende durante o período de entrega de documentos solicitados pela administração, contada essa suspensão desde o dia seguinte à data de emissão das correspondentes notificações até à entrega das respostas do interessado nos serviços da autoridade administrativa.” No seu entender, “(U)uma tal interpretação dessas conjugadas normas legais viola os imperativos dos n.ºs 1, 4 e 5, do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.”
Admitido o recurso, foi determinada a produção de alegações, que o recorrente concluiu da seguinte forma:
1. Ao contrário do que vem interpretado no texto do aresto superior aqui sindicado por interpretação inconstitucional, de forma implícita, ali com alusão expressa apenas em relação a uma das regras legais infra, confirmando o plasmado em sede judicial anterior, configura-se uma constitucionalmente errada interpretação das normas dos art.°s 23.° e 25.° da Lei n.° 34/2004, de 29 de Julho, do art.° 1.°, n.° 3, da Portaria n.° 1085/2004, de 31 de Agosto, e dos art.°s 254.°, n.° 2, e 255.°, n.° 1, do Código de Processo Civil, no que tange ao início e termo da suspensão do prazo para a formação de acto tácito, em sede de protecção jurídica.
2. Pois que essa contabilidade temporal tem que se submeter às regras dos art°s 254.°, n.° 2, e 255.°, n.° 1, da aludida lei adjectiva civil e sempre com a necessária conjugação com os seus dispositivos dos art.°s 144.°, n.° 1, e 284.°, n° 1, alínea d), todos eles aplicáveis, em matéria de prazos, por força do art.° 38.° da já citada Lei n.° 34/2004.
3. Estas normas legais, conjugadas entre si, dão cumprimento total ao imperativo emergente dos n°s 1, 4 e 5 do artigo 20.° da Constituição da República Portuguesa, sendo a sua posterga grave violação desses preceitos fundamentais impedindo, cerceando e restringindo o rápido acesso ao direito e aos tribunais para defesa em tempo útil e oportuno dos interesses legítimos do cidadão, abstracto ele, legalmente protegidos e com tutela efectiva contra ameaças e violações.
4. Para além do que, complementar e concomitantemente, vem expresso peremptoriamente quanto a esta particular matéria de notificações em sede do art.° 268.°, que complementa a acima aludida norma constitucional em que se funda a directa e essencial violação arguida.
5. Pois que a única interpretação consonante com esses imperativos constitucionais, – e das próprias notificações efectuadas pela autoridade administrativa – é a de que o início da contagem da suspensão do prazo previsto no n.° 1 do art° 25.° da Lei n.° 34/2004 se dá com a recepção, efectiva ou presumida, conforme a efectiva possibilidade de apuramento factual, da notificação para cumprir as exigências da autoridade administrativas, qual sejam as previstas no art.° 23.° da lei de protecção jurídica ou a da Portaria n.° 1085/2004, de 31 de Agosto, que a complementa e regula especificadamente no particular do acervo probatório, terminando com a efectiva resposta do cidadão interessado.
O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional contra-alegou, concluindo:
1. Do bloco normativo, que é objecto do recurso, relativo à suspensão do prazo para apreciação do pedido de protecção jurídica não resulta que tenha ocorrido qualquer interpretação violadora das normas constitucionais.
2. Termos em que não deverá proceder o presente recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
II
Fundamentos
3. A questão que se discute no presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade é a da conformidade constitucional da interpretação normativa dos artigos 23.º, 25.º e 38.º [e não 32.º, como, certamente por lapso, invoca o recorrente] da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, do artigo 1.º, n.º 3, da Portaria n.º 1085-A/2004, de 31 de Agosto, e dos artigos 254.º, n.º 2, e 255.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, “no sentido de que o prazo peremptório concedido na lei de protecção jurídica para a respectiva decisão administrativa se suspende durante o período de entrega de documentos solicitados pela administração e de audição prévia, contada essa suspensão desde o dia seguinte à data de emissão das correspondentes notificações até à entrega das respostas do interessado nos serviços da autoridade administrativa.”
Ora, sobre questão muito semelhante à ora em apreço, já se pronunciou o Tribunal Constitucional. Com efeito, pelo recente Acórdão n.º 618/2007, tirado em 19 de Dezembro de 2007, no processo n.º 261/07, desta 3.ª Secção, também da iniciativa do ora recorrente, este Tribunal decidiu no sentido da inexistência de inconstitucionalidade do n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1085-B/2004, de 31 de Agosto, na interpretação de que a falta de entrega, conjuntamente com o requerimento de protecção jurídica, dos documentos referidos na alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º e no artigo 14.º da mesma Portaria, suspende ope legis o decurso do prazo de produção do deferimento tácito do pedido, independentemente da prolação de despacho ou de notificação do requerente para suprir a falta.
Esse Acórdão n.º 618/2007 teve, na parte que ora interessa, os seguintes fundamentos:
5. O artigo 25.º, n.º1, da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho (serão deste diploma legal todas as disposições legais doravante citadas sem outra referência), fixa o prazo de 30 dias para conclusão e decisão do procedimento administrativo respeitante ao pedido de protecção jurídica, pretensão esta cuja apreciação, mesmo na modalidade de apoio judiciário, passou competir aos serviços de segurança social desde a desjudicialização que neste domínio foi operada pela Lei n.º 30-E/2000, de 20 de Dezembro. Decorrido esse prazo, considera-se deferido o pedido de pretensão de protecção jurídica formulado (artigo 25.º, n.º 2).
O legislador enveredou, neste domínio, pelo regime de deferimento tácito, isto é, por atribuir um efeito jurídico positivo (de assentimento) ao silêncio administrativo, concedendo ao requerente o benefício correspondente à sua pretensão, verificado que seja o decurso do lapso temporal legalmente fixado sem que o órgão com dever legal de decidir se tenha pronunciado expressamente. Além disso, estabeleceu um prazo consideravelmente mais curto do que o prazo geral de produção de deferimento tácito, que é de 90 dias a contar da formulação do pedido ou da apresentação do processo para esse efeito (cfr. n.º 2 do artigo 108.º do Código do Procedimento Administrativo). Quer a valoração positiva do silêncio administrativo, quer o encurtamento do prazo, são soluções ordenadas a assegurar, no plano procedimental, maior celeridade e mais intensa protecção à garantia de que o acesso à justiça não seja denegado por insuficência de meios económicos.
Ora, um dos problemas que tem sentido colocar, no âmbito do regime geral dos requisitos de formação do deferimento tácito é o de saber se esse efeito é afastado pela falta de qualquer elemento essencial para apreciação do pedido e se nessa categoria cabe a falta de um documento cuja junção constitua ónus do requerente e que seja exigido por lei para a instrução do requerimento. Independentemente da resposta que em geral se dê a este problema (cfr. joão tiago silveira, O Deferimento Tácito, pág. 168), quanto ao procedimento relativo ao pedido de protecção jurídica a questão é objecto de regime especial, estando expressamente resolvida pelo n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1085‑A/84, de 31 de Agosto, editada ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 8.º da Lei n.º 34/2004.
Efectivamente, o artigo 1.º da Portaria 1085-A/2004 estabelece o seguinte (itálico aditado quanto à norma impugnada):
“Apresentação de documentos
1 - Com o requerimento de protecção jurídica devem ser juntos os documentos referidos nos artigos 3.º a 5.º e 14.º e 15.º da presente portaria.
2 - O requerente deve juntar ainda, com o requerimento de protecção jurídica, outros documentos comprovativos das declarações prestadas, incluindo documentos de identificação pessoal do requerente e do respectivo agregado familiar, no caso de se tratar de pessoa singular, ou, tratando-se de pessoa colectiva ou equiparada, cópia do pacto social actualizado, no caso das sociedades, e outros documentos de identificação do requerente e respectivos representantes legais, se existirem.
3 - Sem prejuízo do pedido de apresentação de provas a que haja lugar nos termos da lei, a falta de entrega dos documentos referidos nos números anteriores suspende o prazo de produção do deferimento tácito do pedido de protecção jurídica.”
Na interpretação que lhe é dada pela decisão recorrida – e, é bom repeti-lo, esse é o sentido normativo cuja inconstitucionalidade cumpre apreciar –, resulta desta disposição que, não cumprindo o requerente o ónus que o n.º 1 do mesmo preceito lhe impõe, de acompanhar o requerimento de protecção jurídica com os elementos de prova da insuficiência económica que a lei (rectius o regulamento) taxativamente exige, o prazo de deferimento tácito fica automática e imediatamente suspenso. Independentemente de qualquer acto da Administração a advertir ou convidar o requerente do apoio judiciário para suprir a falta, o prazo para a decisão final não corre – nem sequer se inicia – enquanto os documentos não forem juntos ou a Administração declare deles prescindir.
[Assinale-se que este regime sofreu alterações com a Lei 47/2007, de 28 de Agosto, que entrarão em vigor em 1 de Janeiro de 2008, sendo aditado à Lei 24/2004 um artigo 8.º-B, que passará a dispor que, se não forem entregues com o requerimento de protecção jurídica os elementos de instrução legalmente exigidos, os serviços da segurança social notificam o interessado para que este os apresente no prazo de 10 dias, suspendendo-se o prazo para a formação de acto tácito. No termo desse prazo, se o interessado não tiver procedido à apresentação de todos os elementos de prova necessários, o requerimento é indeferido. Passará a estar expressamente estabelecida, com efeitos cominatórios, uma notificação para completar a instrução nestas circunstâncias].
6. Segundo o recorrente, na aludida interpretação, a norma do n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1085-A/2004 violaria o disposto nos n.ºs 1, 4 e 5 do artigo 20.º da Constituição.
Trata-se de questão de constitucionalidade com fortes semelhanças com aquela que foi apreciada pelo Tribunal no acórdão n.º 364/2004,publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Junho de 2004.
Nesse acórdão, em recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade também protagonizado pelo ora recorrente, o Tribunal concluiu que não violava os n.ºs 1, 4 e 5 do artigo 20.º da Constituição a norma então constante do n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 30-E/2000, de 20 de Dezembro, na interpretação segundo a qual a «o prazo peremptório ali previsto, suspenso após a notificação prevista no artigo 24.º da referida Lei e até à sua resposta ou preclusão do prazo para a mesma, só pode ser contado após a disponibilização à entidade administrativa de todos os elementos necessários e suficientes à sua apreciação, considerados [n]estes os que tenham sido carreados em função do aludido artigo 24.º, não se produzindo assim o deferimento tácito».
As considerações que justificaram essa decisão são em larga parte transponíveis para o confronto da norma agora em causa com os mesmos preceitos constitucionais, pelo que se retomam, nos seus traços essenciais.
7. A proibição de denegação de justiça por insuficiência de meios económicos, que acompanha expressamente a garantia de acesso ao direito e aos tribunais (n.º1 do artigo 20.º da Constituição), assegurando que esta se não quede por uma garantia meramente formal, impõe ao Estado um dever de prestação a favor daqueles cuja situação económica lhes não permita custear as despesas inerentes ao exercício do direito de acesso à via judiciária. Tratando-se de uma prestação positiva que apenas deve ser realizada a favor de quem precise dela, dado nada impor que a justiça seja gratuita (cfr. j.j. gomes canotilho e vital moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4ª edição, Vol. I, pag. 411), não pode a respectiva previsão constitucional deixar de ser lida no sentido de que a sua concessão seja necessariamente precedida de um acto de avaliação daquela insuficiência económica para suportar as despesas da lide.
Como já se deixou dito, a competência para essa avaliação está hoje atribuída à Administração (artigo 20.º da Lei 34/2004), que decide em conclusão de um procedimento administrativo especial em que ao interessado – que pode requerer por si ou através de advogado, advogado estagiário ou solicitador e, ainda, socorrer-se de representação pelo Ministério Público (cfr. artigo 19.º da Lei 34/2004) – incumbe instruir o requerimento com os documentos relativos aos rendimentos e activos (próprios ou de elementos do respectivo agregado familiar) que a Portaria 1085‑B/2004, de 31 de Agosto, alterada pela Portaria n.º 288/2005, de 21 de Março, especifica.
A Administração aprecia a ocorrência da situação de insuficiência económica alegada, em face dos elementos probatórios que o requerente junte e dos esclarecimentos complementares que oficiosamente solicite ou obtenha e extrai daí as consequências inerentes quanto à concessão, modalidade e extensão do benefício de apoio judiciário pretendido. Apreciação a que, salvo situações excepcionais (cfr. n.º 2 do artigo 20.º da Lei 34/2004), os serviços da Segurança Social procedem por aplicação de critérios tarificados no Anexo à Lei 34/2004 e quantificados nos artigos 6.º a 13.º da Portaria n.º 1085-B/2004, tendentes a eliminar a subjectividade da apreciação administrativa.
Esta decisão tem a Administração de tomá-la no prazo de 30 dias subsequentes à formulação do pedido, sob pena de ocorrer o deferimento tácito a que alude o n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 34/2004. Mas, de acordo com a norma questionada, com o sentido cuja verificação de conformidade à Constituição é deferida ao Tribunal em recurso de fiscalização concreta, este efeito não se verifica se o pedido não estiver devidamente instruído com os elementos cuja junção com o requerimento inicial o regulamento expressamente impõe. E, de acordo com a mesma interpretação – e isto é o que diferencia a presente situação daquela que foi apreciada no acórdão n.º 364/2004 –, independentemente de despacho a advertir o interessado para a necessidade de juntar os elementos em falta. O acórdão recorrido reconhece a existência de um dever de a Administração notificar o requerente para suprir a falta, mas afirma que não é dessa notificação que resulta a suspensão do prazo de produção do deferimento tácito e que o incumprimento pontual de tal dever de colaboração com o particular não interfere com tal suspensão.
8. A norma assim interpretada não colide com qualquer das normas ou princípios constitucionais que o recorrente invoca.
8.1. Em primeiro lugar, este regime de suspensão do prazo de formação do deferimento tácito no âmbito do procedimento de apreciação do pedido de protecção jurídica não viola a proibição de denegação de justiça por insuficiência de meios económicos, consagrada no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição.
É certo que não basta para cumprir este imperativo constitucional a mera existência do instituto do apoio judiciário no nosso ordenamento; impõe-se que a sua modelação seja adequada, tanto nos pressupostos de atribuição e nas prestações em que se analisa, como no procedimento a permitir o acesso aos tribunais por parte daqueles que carecem dos meios económicos suficientes para suportar os encargos que são inerentes à instauração e desenvolvimento de um processo judicial, designadamente custas e honorários forenses (assistência judiciária e patrocínio judiciário). Todavia, nem a imposição legal ou regulamentar de que o pedido de protecção jurídica seja instruído com determinados elementos destinados a provar a insuficiência económica colide com esse direito, nem a consequência que a norma em causa, na interpretação adoptada, comina para o seu incumprimento (não correr o prazo para o deferimento tácito) se apresenta como inadequada ou excessiva.
Tratando-se de uma pretensão a uma prestação positiva do Estado (o pagamento das despesas de patrocínio) e à exoneração ou modificação de encargos (as custas e demais encargos processuais) a que os utentes da justiça estão geralmente sujeitos, nada tem de desrazoável que o interessado seja onerado com a prova dos respectivos pressupostos, aliás de acordo com o princípio geral de que àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos respectivos factos constitutivos (cfr. artigo 342.º do Código Civil).
O efeito cominado pela norma em causa consiste, apenas, em não se considerar o pedido tacitamente deferido enquanto o interessado não tiver criado as condições para que a Administração possa apreciar a justeza da sua pretensão, não o de denegar-lhe o benefício se ocorrer uma situação de demonstrada insuficiência económica.
Aliás, apesar de se aceitar que a opção pelo regime do deferimento tácito para o pedido de protecção jurídica não decidido no prazo legal cumpre o objectivo de conferir melhor protecção constitucional ao acesso ao direito e aos tribunais, eliminando entraves que pudessem advir da inércia administrativa, não pode considerar-se essa opção legislativa como constitucionalmente imposta (a única solução legítima) para garantir que a justiça não seja denegada por insuficiência de meios económicos, seja pelos princípios fundamentais da actividade administrativa (artigo 266.º e n.º 4 do artigo 267.º da CRP), seja em decorrência do complexo de direitos consagrados no artigo 20.º da CRP.
O legislador optou pela cominação do deferimento tácito como meio de compelir a Administração a decidir dentro do prazo e por reputar essa via mais capaz de oferecer protecção à posição do particular sem necessidade de intermediação do juiz. Porém, a especial exigência de celeridade procedimental não é incompatível com valoração diversa do silêncio administrativo, desde que ao interessado sejam facultados meios contenciosos que permitam fazer apreciar jurisdicionalmente a sua pretensão, com alcance e com efeitos que não comprometam a efectividade prática do direito de acesso aos tribunais, pelo que a opção por um ou outro sistema cabe na discricionariedade legislativa.
8.2. Também não procede a argumentação com que o recorrente tenta convencer de que a norma em causa é susceptível de violar os n.ºs 4 e 5 do artigo 20.º da Constituição.
Estas normas constitucionais contemplam, no seu dispositivo imediato, procedimentos judiciais e não procedimentos administrativos. Admite-se, todavia, que a protecção concedida por tais normas constitucionais se estenda aos procedimentos administrativos que, pela sua directa relação com os processos judiciais, possam comprometer o direito à decisão da causa em prazo razoável e o direito ao processo equitativo (n.º 4 do artigo 20.º da CRP) ou a efectividade da tutela judicial na defesa dos direitos liberdades e garantias pessoais (n.º 5 do artigo 20.º da CRP). Nesta perspectiva, o procedimento relativo ao apoio judiciário integra-se nesta categoria de procedimentos administrativos cuja organização e estrutura podem contender com tais direitos relativos ao processo judicial, dos quais é instrumental.
Todavia, nem com esta extensão pode imputar-se à solução normativa em análise a violação de qualquer destas normas constitucionais, porque delas decorre a obrigação de o legislador adoptar soluções processuais e organizatórias que permitam realizar os referidos direitos, mas não que o interessado deva ser protegido contra as consequências das próprias opções, quando estas se traduzam no incumprimento de ónus procedimentais racionalmente fundados. Ora, o retardamento da decisão do procedimento e, reflexamente, da decisão judicial no processo em que se pretende beneficiar de apoio judiciário, é aqui consequência da actuação do requerente ao não facultar à Administração os elementos necessários à apreciação da pretensão de apoio judiciário directamente estabelecidos pela lei (Recorda-se que, face à delimitação do objecto do recurso, não está em consideração a conformidade constitucional das normas que fixam os documentos a apresentar).
8.3. E não é exacto que a interpretação normativa questionada, ao não subordinar a suspensão do prazo de formação de deferimento tácito a prévio convite ou advertência ao requerente do apoio judiciário para completar a instrução do requerimento, o deixe ad aeternum em situação de incerteza ou na dependência irremediável da inércia da Administração, o que poderia conduzir a um juízo de violação do princípio do procedimento equitativo.
Com efeito, o acórdão recorrido reconheceu que os serviços da Segurança Social tem o dever de notificar o interessado para a falta de determinados elementos, estabelecendo até esse prazo em 8 dias. Perante isso, o requerente poderá completar a instrução do pedido, se acatar as razões da Administração, ou impugnar a decisão subsequente de indeferimento, se discordar da exigência. Foi, aliás, o que no caso sucedeu, pelo que este argumento do recorrente não corresponde à dimensão normativa efectivamente aplicada pela decisão recorrida na solução da questão controvertida.
É certo que o acórdão refere que o incumprimento do prazo, seja qual for a sua expressão não tem quaisquer consequências neste domínio ("…se, por hipótese, a Segurança Social não o fizer em 8 dias mas em 8 meses, o prazo de produção do deferimento tácito do pedido de protecção jurídica continua suspenso desde lá atrás, enquanto o requerente não juntar os documentos"). Porém, esta afirmação é meramente conjectural, não correspondendo à dimensão normativa efectivamente aplicada. Na verdade, segundo a matéria de facto que o acórdão recorrido deu como provada, os serviços da Segurança Social advertiram o requerente para a insuficiência da instrução, não no prazo de 8 dias, mas seguramente antes de decorrido o prazo de 30 dias, já que o pedido de apoio judiciário foi formulado em 19 de Janeiro de 2005 e a notificação ao recorrente para completar a instrução consta de ofício de 7 de Fevereiro de 2005, vindo o pedido a ser indeferido em 1 de Março de 2005. No total, com notificação para completar a instrução e audição prévia do requerente, menos de um mês e meio até à decisão final. Foi esta a situação que o acórdão apreciou, pelo que aquela afirmação não integra a dimensão normativa que constitui a sua ratio decidendi na solução da questão controvertida, retirando objecto à alegação do recorrente de que a interpretação normativa acolhida implica a suspensão intolerável do prazo para decisão administrativa.
Estas considerações devem ser reiteradas, até por maioria de razão, no presente caso, em que está em causa igualmente a norma do n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1085-B/2004, de 31 de Agosto, interpretada no sentido de que o prazo peremptório concedido na lei de protecção jurídica para a respectiva decisão administrativa se suspende durante o período de entrega de documentos solicitados pela administração e de audição prévia, contada essa suspensão desde o dia seguinte à data de emissão das correspondentes notificações até à entrega das respostas do interessado nos serviços da autoridade administrativa.
Pelos fundamentos transcritos, há, pois, que, negar provimento ao recurso.
III
Decisão
Com estes fundamentos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Não julgar inconstitucional a interpretação normativa dos artigos 23.º, 25.º e 38.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, artigo 1.º, n.º 3, da Portaria n.º 1085-A/2004, de 31 de Agosto, e artigos 254.º, n.º 2, e 255.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, no sentido de que o prazo peremptório concedido na lei de protecção jurídica para a respectiva decisão administrativa se suspende durante o período de entrega de documentos solicitados pela administração, contada essa suspensão desde o dia seguinte à data de emissão das correspondentes notificações até à entrega das respostas do interessado nos serviços da autoridade administrativa.
b) Consequentemente, negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que à questão de constitucionalidade respeita;
c) Condenar o recorrente em custas, fixando a taxa de justiça em 25 UC’s.
Lisboa, 20 de Fevereiro de 2008
Maria Lúcia Amaral
Vítor Gomes
Ana Maria Guerra Martins
Carlos Fernandes Cadilha
Gil Galvão