Texto da decisão
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - RELATÓRIO:
1. - A. veio interpor recurso contencioso de anulação do acórdão do Conselho de Oficiais de Justiça (adiante, COJ) de 29 de Março de 1992, proferido nos autos de Inspecção Ordinária ao Tribunal Judicial de -------------- e no qual lhe foi atribuída a classificação de suficiente, alegando carecer o referido acórdão de fundamentação, enfermando de vício de forma, para além de estar afectado de violação de lei, o que acarretava a respectiva nulidade.
A entidade recorrida veio responder ao recurso negando a verificação dos vícios invocados e pedindo a improcedência do recurso.
Ambas as partes mantiveram nas respectivas alegações as posições definidas nos articulados.
No parecer subscrito pelo Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra (adiante, TACC), depois de se ter referido que "a mais recente jurisprudência dos tribunais administrativos (...) vem entendendo que o Regulamento de Inspecções do Conselho de Oficiais de Justiça (adiante, RICOJ), publicado no DR, 2ª Série de 12/2/90 é inconstitucional, por violação do disposto no artigo 115º, nº 7 da Constituição, uma vez que não indica expressamente a lei que visa regulamentar", analisa-se o caso dos autos para depois concluir que "tendo o acto recorrido feito aplicação dos artºs 2º, 10º, nºs 2 e 3, 11º, nº1 e 16º, nº 7 do RICOJ, e sendo este diploma inconstitucional por violação do artº 115º nº 7 da Constituição, sou de parecer que deve ser anulado por ilegal, recusando-se a aplicação destas normas, vício que venho arguir nos termos do artigo 27º al. d) da L.P.T.A.".
O Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, por sentença de 15 de Dezembro de 1993, considerou o acto impugnado como inválido, uma vez que o mesmo foi praticado ao abrigo do Regulamento das Inspecções do COJ e, tendo concluído pela inconstitucionalidade formal deste Regulamento, por violação do nº 7 do artigo 115º da Constituição, na medida em que tal regulamento não indica qual a respectiva lei habilitante. Ora, refere, sendo inválido o regulamento, são também inválidos os actos praticados em sua aplicação e que nele se fundamentam juridicamente, pelo que concedeu provimento ao recurso e anulou o acórdão do COJ recorrido.
2. - Deste decisão interpôs recurso de constitucionalidade o Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, "para apreciação da inconstitucionalidade do Regulamento de Inspecções do Conselho de Oficiais de Justiça, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Fevereiro de 1990".
Neste Tribunal, o Procurador-Geral adjunto concluiu as suas alegações pela forma seguinte:
" 1º - As normas de conteúdo inovatório e dotadas de eficácia externa, constantes do Regulamento de Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, aprovado em reunião extraordinária de 19 de Dezembro de 1989 e publicado no Diário da República, II Série, nº 36. de 12 de Fevereiro de 1990, são formalmente inconstitucionais, por violação doa artigo 115º, nº 7, da Constituição, pois o Regulamento em que se inserem não indica a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão.
2. - Nenhum desses preceitos dotados de tais características foi, porém, aplicado na sustentação do acto impugnado e, consequentemente, na decisão recorrida, pelo que não releva a inconstitucionalidade formal referenciada na conclusão anterior."
A entidade recorrida também apresentou alegações, nas quais concluiu no mesmo sentido das alegações produzidas pelo Ministério Público, a cujas conclusões adere, oferecendo quanto ao mais, o merecimento dos autos.
Corridos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
II - FUNDAMENTOS:
3. - Importa, antes de mais, delimitar o objecto do recurso.
Com efeito, a decisão recorrida, que conclui por "decretar a anulação do Acórdão do COJ mencionado", não faz qualquer expressa referência a normas que tenha especificadamente desaplicado, na medida em que, tendo concluído que a invalidade do Regulamento do COJ derivada da sua inconstitucionalidade formal "contagiava os actos produzidos em sua aplicação", tal conclusão levou directamente à anulabilidade da deliberação impugnada.
Porém, tal facto não significa que no processo administrativo cuja decisão foi impugnada não se tenha feito aplicação expressa de normas do referido Regulamento, ainda que o acórdão do COJ impugnado as não refira de forma expressa. Assim, quer o relatório do processo administrativo quer a informação final, referem-se expressamente aos artigos 2º, 10, nº 2, 11º nº 1 e 16º, nº 7, do RICOJ, o que permite concluir que tais normas foram aplicadas na decisão inicialmente recorrida (o acórdão do COJ), uma vez que tal decisão assenta integralmente no relatório elaborado no processo administrativo.
Por outro lado, na decisão do TACC, um dos factos provados e que o juiz fez constar da alínea C) da matéria de facto, refere expressamente que "no mesmo relatório de inspecção, designadamente a fls. 219, v. e 242 (P.A.nº 279/90) faz-se expressa referência à aplicação de normas do Regº das Inspecções (RICOJ) em causa".
Assim, não pode deixar de se concluir que todas as normas referidas do RICOJ ‑ os artigos 2º, 10º, nº 2, 11º, nº 1 e 16º, nº 7 ‑ devem constituir o objecto do presente recurso, uma vez que ele foi interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional e a sentença recorrida a todas elas recusou aplicação, com fundamento no alegada inconstitucionalidade formal do RICOJ.
É certo que, como já se referiu, a sentença do TACC recorrida não menciona por forma expressa qualquer norma do RICOJ que tenha especificadamente desaplicado.
Não pode, todavia esquecer-se que, em tal decisão, se escreve:
" O acórdão recorrido baseia-se integralmente no relatório da inspecção efectuada ao tribunal judicial da Comarca de ----------, constante do processo administrativo nº 279/90 anexo.
Esta inspecção foi, por sua vez, efectuada nos termos do RICOJ, regulamento em que debalde se busca indicação quanto à lei habilitante."
Ora, a decisão do TACC, ao concluir pela invalidade do RICOJ, derivada da referida inconstitucionalidade e ao afirmar que tal invalidade "contagia os actos produzidos em sua aplicação, isto é, os actos que nele se fundamentam juridicamente", está implicitamente a recusar aplicação às normas do referido Regulamento que foram utilizadas para fundamentar o acórdão do COJ recorrido e depois anulado.
Assim, entende-se que o objecto do presente recurso são as normas dos artigos 2º, 10º, nºs 2 e 3, 11º, nº 1 e 16º, nº 7 do RICOJ, que a decisão recorrida desaplicou implicitamente ao concluir pelo vício de inconstitucionalidade formal que afecta aquele Regulamento.
4. - De acordo com o preceituado nos artigos 92º a 95º e 107º, alínea a), conjugados com os artigos 115º e 116º, nº 2 do Decreto-Lei nº 376/81, de 11 de Dezembro, o mérito profissional dos oficiais de justiça tem de ser apreciado pelo Conselho dos Oficiais de Justiça (COJ), assentando tal apreciação nos resultados de inspecções feitas para recolher informações sobre o mérito e sobre o serviço de cada funcionário de justiça.
O Conselho dos Oficiais de Justiça, na sua reunião de 19 de Dezembro de 1989, aprovou o Regulamento das Inspecções do COJ, que contem normas destinadas a disciplinar a actividade dos serviços de inspecção na recolha de tais informações e, bem assim, a regulamentar a forma como devem ser efectuadas as inspecções e as respectivas classificações a atribuir.
Assim, efectuada a inspecção (ordinária ou extraordinária), deve ser elaborado um relatório propondo a classificação, cujo conteúdo é comunicado ao oficial de justiça visado, fixando um prazo de 10 dias para responder, elaborando-se, de seguida, a informação final (cf. artigos 92º e 94º do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro, artigos 1º e 2º, nºs 1 e 2, alínea d), e 16º, nºs 1 e 7, do RICOJ).
O RICOJ viu, entretanto, alterados os artigos 8º e 10º (in "Diário da República", II Série, de 28 de Novembro de 1991), mas manteve a estrutura inicial: uma primeira parte relativa às "espécies, finalidades e âmbito das inspecções", seguida de uma segunda parte "Dos inspeccionados" e, finalmente, a terceira parte relativa aos "Critérios de classificação".
No acórdão nº 319/94 desta secção, (publicado no "Diário da República", 2ª Série, de 3 de Agosto de 1994), ao tratar de caso idêntico ao dos autos, escreveu‑se sobre o Regulamento em causa:
"Como é sabido, os regulamentos, conforme o círculo daqueles a que se dirigem e que por eles são obrigados, quanto à projecção da sua eficácia, têm sido doutrinalmente classificados em regulamentos externos e regulamentos internos.
Segundo a lição de Afonso Queiró, «Teoria dos regulamentos», Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVIII, nºs 1, 2, 3 e 4, pp. 5 e segs., esta distinção obedece às seguintes razões:
Os primeiros analisam‑se em preceitos que se dirigem não só ao órgão da Administração que os edita ou faz, ou a outros órgãos da Administração, mas também a terceiras pessoas, a particulares ou administrados que se encontrem em face dela numa relação geral de poder; têm, como é uso dizer, eficácia jurídica bilateral. Esses particulares são definidos por características genéricas e encontram‑se, como acabámos de dizer, por outras palavras, em relação à entidade de que os regulamentos dimanam, numa relação de subordinação geral.
....Os segundos, por seu turno, têm uma eficácia jurídica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito da própria Administração, dirigindo‑se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão directa nas relações entre esta e os particulares. Falta‑lhes, portanto, rigorosamente, alteralidade.
Sobre esta mesma distinção, Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Coimbra, 1987, p. 99, pronunciou‑se assim:
Os primeiros (os regulamentos externos), ao estruturarem as unidades organizatórias administrativas e ao disciplinarem o seu funcionamento, prescrevem sobre a competência externa dessas unidades e dispõem sobre direitos e deveres de terceiros. Integram‑se num dos tipos possíveis de regulamentos externos, incluindo, pois, os regulamentos de execução e os independentes.
Os regulamentos internos de organização estruturam órgãos internos e serviços administrativos, regulam a sua actividade (que não tem eficácia exterior, pelo menos directa) ou funcionamento, e determinam as funções dos agentes.
Refiram‑se ainda os regulamentos orgânicos mistos: contêm sinultaneamente normas organizatórias internas e externas, determinando estas últimas o regime geral do diploma regulamentar que a ambas contém.
Há‑de dizer‑se que, com alguma frequência, nos regulamentos internos, os chamados «regulamentos de organização em sentido estrito», aparecem integradas normas regulamentares externas ‑ normas respeitantes ao estatuto do pessoal administrativo, ao processo administrativo, à competência externa dos agentes, aos direitos e deveres dos particulares em relação aos serviços, etc ‑, sendo então estas últimas normas a determinar o regime geral e a exigência formal do diploma regulamentar que umas e outras comporta.
E se alguma doutrina sustenta que os regulamentos internos de organização não precisam de se fundar em leis para serem emanados legitimamente, não se lhes aplicando a exigência contida no artigo 115º, nº 7, da Constituição (cf. Coutinho de Abreu, ob. cit., pp. 100 e segs.), já o mesmo não sucede quanto aos regulamentos mistos relativamente aos quais ninguém questiona que hajam de ser considerados como fontes de direito, como actos normativos."
Pelo seu lado, no Acórdão nº 375/94, da 2ª Secção, (publicado no "Diário da República", 2ª Série, de 10 de Novembro de 1994), analisou‑se o RICOJ pela forma seguinte:
" Há, no Regulamento, normas que se limitam a reproduzir disciplina já constante do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro: é o caso dos seus artigos 12º, 13º, nº 1, 14º e 16º, nº 7, que reeditam a disciplina constante dos artigos 90º, 88º, nº 1, 93º e 94º, daquele decreto-lei. Há outras normas no Regulamento, relativas como aquelas a classificações e aos serviços de inspecção, que, no entanto, não têm correspondência no citado Decreto-Lei nº 376/87.
Destas últimas normas do Regulamento, há algumas que são puramente organizatórias, esgotando-se os seus efeitos no interior do serviço de inspecções: é o caso dos artigos 8º e 9º. Outras normas, porém, projectam para o exterior os seus efeitos, repercutindo-se na carreira dos oficiais de justiça: é o caso, desde logo, do artigo 11º, nº 1, que fixa o período mínimo a considerar para efeitos de classificação (seis meses, em princípio); e é o caso também da alínea d) do nº 2 do artigo 2º(quando conjugada com o nº 1 desse artigo), uma vez que a inspecção aí referida se faz por "tribunal, juízo ou serviço judicial", e não, por exemplo, nos diversos tribunais ou serviços em que o funcionário serve ou tenha servido no período abrangido pela inspecção.
É assim, um regulamento de natureza mista - simultaneamente um regulamento interno e um regulamento externo (cfr. sobre estes conceitos: AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, "Teoria dos Regulamentos", in "Revista de Direito e Estudos Sociais", ano XXVII, página 5; DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Direito Administrativo", volume III, página 25; e COUTINHO DE ABREU, "Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade", página 99)."
5. - As normas que foram consideradas implicitamente desaplicadas, com fundamento na invocação da inconstitucionalidade formal do RICOJ são os artigos 2º, 10º, nºs 2 e 3, 11º, nº 1 e 16º, nº 7, deste Regulamento.
O respectivo teor é o seguinte:
Artigo 2º
(Inspecções ordinárias)
1 - As inspecções ordinárias devem efectuar-se visando cada tribunal, juízo ou serviço judicial no seu conjunto.
2 - De cada inspecção será elaborado relatório circunstanciado, com vista a:
a) Facultar ao Conselho um perfeito conhecimento do estado em que se encontram os serviços inspeccionados, designadamente quanto ao preenchimento e eficiência dos quadros de funcionários, ao movimento processual e à instalação dos serviços;
b) Recolher e transmitir ao Conselho indicações completas sobre o modo como os serviços inspeccionados funcionaram, durante o período abrangido pela inspecção, registando as anomalias e as deficiências verificadas;
c) Apontar as necessidades e carências, sugerindo providências adequadas para serem supridas;
d) Informar acerca do serviço e mérito individual dos oficiais de justiça abrangidos, propondo a cada um deles a classificação correspondente.
Artigo 10º
(Âmbito)
...................................................
2 - A avaliação do mérito individual é extensiva aos oficiais de justiça que ali tenham prestado serviço no período abrangido pela inspecção, desde que o interessado o requeira e quando tal se justifique, ou quando a inspecção o entenda ser útil.
3 - São excluídos do âmbito da inspecção os provisórios, eventuais e estagiários.
Artigo 11º
(Período mínimo de serviço)
1 - O período mínimo de serviço a considerar para efeito de classificação é, em princípio, de seis meses, podendo, em casos excepcionais devidamente fundamentados e atentas a quantidade e qualidade do serviço prestado, ser considerado período inferior.
Artigo 16º
(Relatório)
...................................................
7 - Logo após a elaboração do seu relatório, os inspectores darão conhecimento dele aos oficiais de justiça cujo mérito tenham apreciado, na parte respeitante a cada um, fixando o prazo de 10 dias para fornecerem, querendo, os elementos que tenham por convenientes, após o que deve ser elaborada informação final sobre a matéria da resposta."
Estas normas foram, necessariamente, tidas em conta na decisão proferida nos autos e que vem impugnada inicialmente, perante o Tribunal Administrativo de Circulo de Coimbra, pelo que, tendo a decisão recorrida recusado a aplicação do RICOJ, em globo e sem discriminação de quaisquer normas face à invocada inconstitucionalidade formal do regulamento, não pode deixar de se concluir que as mesmas foram também desaplicadas com fundamento na referida inconstitucionalidade.
Ora, de entre as referidas normas, algumas existem que projectam os seus efeitos para fora do âmbito do órgão que elaborou o RICOJ, afectando os oficiais de justiça no seu estatuto, o que levou à conclusão de que se está perante um regulamento de natureza mista.
Nesta dimensão, tal regulamento não pode deixar de estar sujeito ao preceituado no artigo 115º, nº 7, da Constituição da República, onde se determina que:
[...]
"7. Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visassem regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão."
Esta imposição constitucional abrange os regulamentos que contenham normas com eficácia externa e destina-se exteriorizar o princípio da precedência da lei em relação à restante actividade administrativa, "garantindo a segurança e a transparência jurídicas" na medida em que, em cada regulamento há-de resultar manifesta a sua subordinação à lei, nele expressamente indicada.
No caso em apreço, embora seja possível concluir com razoável segurança que o RICOJ foi editado ao abrigo do preceituado no artigo 200º do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro, todavia do regulamento não consta a indicação da norma de lei que permitia a sua edição.
Tem, por isso, de se concluir que o RICOJ não cumpre a exigência constitucional constante do artigo 115º, nº 7, pelo que tal regulamento se tem de considerar inconstitucional por violar tal norma da Lei Fundamental, sendo também inconstitucionais as normas que se consideraram desaplicadas na decisão recorrida, v.g., os artigos 2º, 10º, nºs 2 e 3, 11º, nº 1 e 16º, nº 7, do Regulamento das Inspecções em causa.
III - DECISÃO:
Pelo exposto, decide-se julgar inconstitucionais, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição, as normas dos artigos 2º, 10º, nºs 2 e 3, 11º, nº 1 e 16º, nº 7. do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça (RICOJ), aprovado em reunião extraordinária de 19 de Dezembro de 1989, e publicado no "Diário da República", IIª Série, de 12 de Fevereiro de 1990, negando-se provimento ao recurso e, em consequência, confirmando a sentença recorrida quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade.
Lisboa, 1995.03.14
Vítor Nunes de Almeida
Antero Alves Monteiro Dinis
Maria Fernanda Palma
Maria da Assunção Esteves
Alberto Tavares de Costa
José Manuel Cardoso da Costa