Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 341/95

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão

1 - O cidadão de nacionalidade angolana A., em ordem à interposição de recurso do despacho do Secretário de Esta­do Adjunto do Ministro da Administração Interna, de 7 de Fevereiro de 1994, que não lhe concedeu o direito de asilo, depois de alegar "não possuir meios económicos bastantes para suportar honorários com profissionais forenses e por gozar da pretensão de insuficiên­cia económica a que se refere o artigo 20º do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, designadamente as previstas nas alíneas a) e c)", requereu no Supremo Tribunal Administrativo "a nomeação de advogado/advogado estagiário e, bem assim a dispensa de paga­mento dos respectivos serviços".

Por despacho de 27 de Junho de 1994, o senhor Juiz Conse­lheiro Relator, com fundamento em inconstitucionalidade, por vio­lação dos artigos 15º, nºs 1 e 2, e 20º, nºs 1 e 2 da Constitui­ção, recusou a aplicação das normas dos artigos 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, e 1º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, de 26 de Outubro, na parte em que vedam a concessão de apoio judiciário, na modalidade de patrocínio judi­ciário, ao estrangeiro que, tendo impetrado asilo político, pre­tende impugnar contenciosamente a decisão administrativa que lho denegou, concedendo ao requerente, em consequência, o solicitado apoio judiciário, na modalidade de patrocínio judiciário.

Deste despacho, reclamou o Ministério Público para a con­ferência, com vista a suscitar a prolação de acórdão que, sendo caso disso, possibilitasse a interposição de recurso de constitu­cionalidade.

E, por acórdão de 7 de Julho de 1994, o Supremo Tribu­nal Administrativo, mantendo a recusa de aplicação daquelas nor­mas, com fundamento em inconstitucionalidade, confirmou o despacho reclamado.

Para tanto, e no essencial, suportou-se na fundamentação seguinte:

"É certo que a Constituição estabelece excepções a este princípio da equiparação, estabelecendo reservas de direitos (e deveres) para cidadãos portugueses: reserva absoluta, no que tange ao acesso à titularidade dos órgãos de soberania e dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, ao ser­viço nas forças armadas e à carreira diplomática (artigo 15º, nº 3, segunda parte) e reserva relativa, na medida em que certos direitos e deveres, em princípio exclusivos dos cida­dãos portugueses, podem ser conferidos a estrangeiros (pri­meira parte do nº 3 e nºs 4 e 5 do artigo 15º), sendo admis­sível que, nesta extensão, se dê relevância à duração da re­sidência em Portugal. Porém, no que respeita a direitos fun­damentais que não sejam reservados, em termos absolutos ou relativos, pela Constituição ou pela lei, exclusivamente aos cidadãos portugueses, a Lei Fundamental não con­sente que a lei ordinária estabeleça discriminações entre estrangeiros residentes e não residentes em Portugal - porque se trata de direitos atribuídos atenta a qualidade de pessoa humana, basta a sujeição à ordem jurídica portuguesa para ter garantido o seu reconhecimento.

O direito de acesso aos tribunais, de que é componente essencial o patrocínio judiciário, é assegurado pela Consti­tuição `a todos' (artigo 20º), o que logo inculca a universa­lidade do respectivo reconhecimento, não suscitando dúvidas a sua inclusão nos clássicos direitos fundamentais (direitos, liberdades e garantias), pelo que não são admitidas, nesta matéria, distinções entre estrangeiros residentes e não resi­dentes em Portugal.

Por outro lado, o direito de asilo é concebido como um direito subjectivo (artigo 33º, nº 3), a que não pode deixar de estar associada a garantia do acesso aos tribunais para impugnar as decisões administrativas que o deneguem, e, as­sim, são constitucionalmente inválidas as normas que recusem o apoio judiciário ao requerente de asilo.

Tais normas violam ainda a proibição de discriminação em razão da situação económica, genericamente proclamada no ar­tigo 13º, nº 2, e especificamente reafirmada, no que tange ao acesso aos tribunais, pelo nº 1 do artigo 20º, ao afirmar que a justiça não pode ser denegada por insuficiência de meios económicos. Ora, basta considerar a hipótese de dois reque­rentes de asilo, um com meios económicos que lhe permitam constituir advogado e suportar as despesas de acesso à justi­ça e outro carecido desses meios, a quem foi denegado o di­reito de asilo: o primeiro poderia impugnar contenciosamente tal decisão, enquanto o segundo, sendo-lhe recusado o acesso ao sistema de apoio judiciário, ficaria desprovido, por ra­zões económicas, de tutela judicial efectiva para fazer valer um seu direito subjectivo, o que é manifestamente intolerá­vel.

Saliente-se que não se trata, agora, de saber se o reque­rente de asilo, na pendência do respectivo processo, tem di­reito a apoio judiciário para litigar em qualquer outro pro­cesso (civil, laboral, penal, etc.) em que seja interessado, e mesmo que aí estejam em causa outros seus direitos funda­mentais, mas sim se tem esse direito no próprio processo em que se discute a concessão do estatuto de asilado.

Negar-lhe esse direito surge como uma intolerável negação da tutela efectiva para defesa de um direito subjectivo fun­damental. Se a Constituição e a lei atribuem o direito de recurso contencioso contra o acto administrativo de recusa de asilo, não podem deixar de atribuir também os meios necessá­rios para a efectivação desse direito, que é, para o reque­rente de asilo, o mais básico dos seus direitos básicos.

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2 - Deste acórdão, sob invocação do disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea a) da Constituição e 70º, nº 1, alínea a), 71º, nº 1, 72º, nºs 1, alínea a) e 3 e 75º-A, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, trouxe o Ministério Público recurso obrigatório ao Tribunal Cons­titucional.

Nas alegações entretanto oferecidas, o senhor Procurador-Geral Adjunto formulou as conclusões seguintes:

"1º - As normas dos artigos 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, e 1º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, de 26 de Outubro, na parte em que vedam a conces­são de apoio judiciário, na modalidade de patrocínio judiciá­rio, ao estrangeiro que, tendo impetrado asilo político, pre­tenda impugnar contenciosamente a decisão administrativa que lho denegou, são materialmente inconstitucionais por violação do disposto nos artigos 13º, nº 2, 15º, nºs 1 e 2, e 20º, nºs 1 e 2 da Constituição.

2º - Termos em que deve ser confirmada a decisão recorri­da, na parte impugnada."

O recorrido não contralegou.

Passados os vistos de lei, cabe agora apreciar e deci­dir.

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II - A fundamentação

1 - O acórdão recorrido desaplicou, com fundamento em inconstitucionalidade, as normas dos artigos 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, e 1º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, de 26 de Outubro, na parte em que vedam a concessão de apoio judiciário, na modalidade de patrocínio judiciário, ao estrangeiro que, tendo solicitado asilo político, pretenda impu­gnar contenciosamente a decisão administrativa que lho denegou.

Importa ter presente a exacta textualidade destes pre­ceitos.

Dispõem assim:

Decreto-Lei nº 387-B/87 (Estabelece o regime de acesso

ao direito e aos tribunais

Artigo 7º

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2 - Os estrangeiros e os apátridas que residam habitual­mente em Portugal gozam do direito a protecção jurídica.

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Decreto-Lei nº 391/88 (Regulamenta o sistema

de apoio judiciário)

Artigo 1º

1 - Para efeito de protecção jurídica a residência habi­tual de estrangeiros ou apátridas titulares de autoriza­ção de residência válida, a que se refere o nº 2 do arti­go 7º do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, im­plica a sua permanência regular e continuada em Portugal, por período não inferior a um ano, salvo regime especial decorrente de tratado ou convenção internacional que Por­tugal deva observar.

2 - O estrangeiro a quem for concedido asilo ou que goze de estatuto de refugiado pode usufruir de protecção jurí­dica a partir da data da concessão do direito de asilo ou do reconhecimento do estatuto de refugiado.

A atribuição a estrangeiros e apátridas do direito a protecção jurídica, nas modalidades de consulta jurídica e de apoio judiciário, acha-se limitada aos que "residam habitualmente em Portugal" e, relativamente aos estrangeiros não residentes em Portugal, nos termos do artigo 7º, nº 3, do Decreto-Lei nº 387-B/87, tal direito apenas è reconhecido "na medida em que ele seja atribuído aos portugueses pelas leis dos respectivos Estados".

Para aquele efeito, a residência habitual de estrangeiros e apátridas "implica a sua permanência regular e continuada em Portugal, por período não inferior a um ano, salvo regime especial decorrente do tratado ou convenção internacional que Portugal deva observar", acrescendo que o estrangeiro a quem tenha sido concedido asilo ou beneficie do estatuto de refugiado pode usufruir de protecção jurídica a partir da data da concessão do direito de asilo ou do reconhecimento do estatuto de refugiado.

Resulta deste quadro normativo que, em determinadas situações, nomeadamente como a que no caso concreto se configura - ignora-se a data de apresentação do pedido de asilo e o tempo de residência do requerente em Portugal - não é legalmente admissível a concessão de apoio judiciário ao requerente de asilo que pretenda impugnar contenciosamente o acto administrativo que lho haja recusado.

Será que semelhante restrição no acesso ao direito e aos tribunais e, concomitantemente, ao direito de asilo, dispõe de beneplácito constitucional?

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2 - O artigo 15º da Constituição, subordinado à epígrafe (Estrangeiros e apátridas), dispõe, nos seus nºs 1 e 2, do modo seguinte:

1. Os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou re­sidam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português.

2. Exceptuam-se do disposto no número anterior os di­reitos políticos, o exercício das funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico e os di­reitos e deveres reservados pela Constituição e pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses.

Estas normas, cujo texto remonta à versão originária da Constituição, tiveram por fonte imediata o artigo 9º, nº 2, do Projecto de Constituição apresentado pelo Partido Popular Democrá­tico e foram aprovadas pela Assembleia Constituinte, sem discussão e com um voto apenas de abstenção (cfr. Diário da Assembleia Cons­tituinte, suplemento ao nº 14, de 9 de Julho de 1975 e nº 35, de 22 de Agosto de 1975).

Tais normas inscrevem-se numa linha tradicional no di­reito português, de extensão aos estrangeiros e apátridas dos di­reitos conferidos aos cidadãos portugueses.

Com efeito, já no decurso da vigência da Constituição de 1933, após a revisão constitucional de 1971 (Lei nº 3/71, de 16 de agosto), se dispunha no artigo 7º, §2º, que os estrangeiros goza­vam em Portugal dos direitos e garantias reconhecidos pela Consti­tuição aos portugueses, se a lei não determinasse o contrário. Exceptuavam-se deste princípio de equiparação os direitos políti­cos, salvo o exercício de funções públicas com carácter predomi­nantemente técnico, e os direitos públicos que se traduzissem num encargo para o Estado, observando-se, porém, quanto aos últimos, a reciprocidade de vantagens concedidas aos súbditos portugueses por outros Estados (cfr. sobre a matéria, Parecer da Câmara Corporati­va nº 22/X, de que foi relator o Prof. Afonso Queiró, Actas da Câmara Corporativa, nº 67, de 16 de Março de 1971 e Marcelo Caeta­no, Manual de Direito Administrativo, 9ª ed., Tomo II, p. 672).

Importa porém recordar que, em conformidade com o dis­posto no artigo 16º, nº 2, da Constituição, os princípios consti­tucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, do que decorre o princípio de interpretação constitucional em conformidade com a Declaração Universal.

O entendimento assim assumido pelo texto consti­tucional conduz a que, se os preceitos sobre direitos funda­mentais dos portugueses têm de ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal, por princípio devem poder valer para todas as pessoas seja qual for a sua cidadania (cfr. neste senti­do, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo III, 2ª ed., Coimbra, 1987, pp. 138 e 139).

Esta perspectiva universalista desconhecida dos textos constitucionais anteriores, aliada ao princípio geral da equipara­ção e do reconhecimento de direitos fundamentais a estrangeiros e apátridas decorrente do artigo 15º, nº 1, não faz depender da ci­dadania portuguesa o gozo dos direitos fundamentais bem como a sujeição aos deveres fundamentais.

Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., 1993, p. 134, "o princípio é a equiparação dos estrangeiros e apátridas com os cidadãos portu­gueses. O mesmo princípio geral é estabelecido pelo Código Civil (artigos 14º) quanto aos `direitos civis'. É o que se chama trata­mento nacional, isto é, um tratamento pelo menos tão favorável como o concedido ao cidadão do país, designadamente no que respei­ta a um certo número de direitos fundamentais".

A regra geral da equiparação traduz-se afinal na emana­ção do supremo valor da dignidade da pessoa humana - "valor autónomo e específico inerente aos homens em virtude da sua simples pessoalidade" - referência constitucional unificadora de todos os direitos fundamentais e suporte basilar da República Por­tuguesa (artigo 1º da Constituição).

Contudo, a Constituição prescreve excepções ao princípio da equiparação e admite que a lei possa estabelecer outras mais.

Entre as primeiras compreendem-se os direitos políticos, o exercício de funções públicas de carácter predominantemente té­cnico e os direitos e deveres reservados aos cidadãos portugueses (cfr. artigos 15º, nºs 2 e 3, 275º, nº 2 e 276º, nºs 1 e 2).

Relativamente às excepções a estabelecer pelo legislador ordinário é seguro que este se acha limitado por diversos parâme­tros condicionadores. Para além de a sua determinação dever cons­tar de lei formal da Assembleia da República, devem as leis que reservem "direitos, liberdades e garantias" para os cidadãos por­tugueses, com exclusão dos "estrangeiros e apátridas que se encon­trem ou residam em Portugal" considerar-se como verdadeiras leis restritivas para efeitos do artigo 18º da Constituição.

E assim sendo, os direitos fundamentais dos estrangeiros e apátridas reconhecidos pelo princípio geral da equiparação não podem ser restringidos senão nos casos expressamente admitidos pela Constituição, só sendo legitima a restrição, mesmo quando constitucionalmente autorizada, se for exigida pela salvaguarda de outro direito fundamental ou de outro interesse constitucionalmen­te protegido, havendo a medida restritiva que sujeitar-se ao prin­cípio da proibição do excesso ou princípio da proporcionalidade em sentido amplo, com as suas três dimensões - necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido restrito -, por forma a que as res­trições se limitem ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

Por outro lado, para além de revestirem obrigatoriamente carácter geral e abstracto, as leis restritivas estão materialmen­te vinculadas ao princípio da salvaguarda do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais garantidores de direitos, liberdades e garantias (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituição, 1991, pp. 120 e ss.).

Ora, independentemente de se saber se o princípio geral da equiparação de direitos e deveres entre os cidadãos portugueses e os estrangeiros e apátridas abrange ou não os direitos com for­tes implicações sociais, os chamados direitos de prolação, nomea­damente, o direito à saúde, ao ensino, à habitação - pronunciou-se em sentido negativo, José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pp. 184 e 185, em sentido afirmativo, Gomes Canotilho e Vital Mo­reira, Constituição, loc. cit. - é irrecusável que o direito de acesso ao direito e aos tribunais convocado pelas normas desapli­cadas na decisão recorrida, não pode deixar de se conter no âmbito da equiparação constitucionalmente definida.

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3 - Em conformidade com o disposto no artigo 20º, da Constituição, "a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tri­bunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económi­cos" (nº 1), acrescendo ainda que "todos têm direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas e ao patrocínio judiciá­rio" (nº 2).

A garantia da protecção jurídica assim constitucional­mente consagrada acha-se inscrita numa norma inserida no capítulo relativo aos direitos fundamentais, muito embora o seu âmbito de incidência não se restrinja à defesa destes direitos, estendendo-se a todos e quaisquer "direitos e interesses legítimos", isto é, a todas as situações juridicamente protegidas, sendo certo que os direitos fundamentais e em particular os direitos, liberdades e garantias gozam de garantias reforçadas de protecção jurídica e de meios judiciais específicos.

No plano das normas desaplicadas a protecção jurídica impetrada visava a nomeação de advogado e a dispensa de pagamento de honorários, em ordem à interposição de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de decisão ministerial que rejeitou um pedido de asilo.

O direito de asilo garantido no artigo 33º, nº 6 da Constituição e na actualidade regido pela Lei nº 70/93, de 29 de Setembro, assume-se numa das suas dimensões como um direito funda­mental, direito subjectivo do estrangeiro ou apátrida perseguido ou ameaçado de perseguição por força "da sua actividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana".

Ora, à defesa dos direitos daqueles que pretendem lhes seja concedido tal direito, não pode deixar de estar associada a protecção jurídica a todos garantida pela Constituição, havendo de ter-se por compreendida no seu âmbito o conjunto de condições necessárias e indispensáveis à impugnação das decisões administra­tivas que aquele direito recusem.

O princípio geral da equiparação de direitos e o trata­mento nacional que a Constituição assegura aos estrangeiros e apá­tridas que se encontrem ou residam em Portugal, impõem, que a prestação jurídica para defesa do direito de asilo deva ser atri­buída aqueles que não tendo ainda de "permanência regular e conti­nuada em Portugal" um período de tempo superior a um ano, se encontrem, todavia, em território português.

Não se lobriga assim qualquer razão constitucionalmente válida para a restrição constante das normas desaplicadas que se apre­sentam por isso despojadas de legitimidade constitucional.

Aliás, a restrição resultante daquelas normas para os estrangeiros e apátridas impossibilitados de invocarem a residên­cia habitual com o tempo de permanência exigido na lei, traduzir-se-ia ainda em discriminação em razão da "situação económica", não coberta em qualquer fundamento material relevante.

Decorre do exposto que as normas desaplicadas, talqual­mente se decidiu no acórdão recorrido, sofrem de inconstituciona­lidade, por violação dos artigos 13º, nº 2, 15º, nºs 1 e 2 e 20º, nºs 1 e 2, da Constituição.

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Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.

Lisboa, 22 de Junho de 1995

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Luís Nunes de Almeida