Texto da decisão
Acordam no Tribunal Constitucional:
I - A questão
1 - Por despacho de 21 de Agosto de 1991 do Vereador, com competência delegada, da Câmara Municipal de Lisboa, foi aplicada a A. a coima de 45.000$00, por, no mês de Outubro de 1990, na ------------------------, nº -----, em -------------, ter procedido a obras de modificação interior e exterior, com aproveitamento do desvão do telhado, sem projecto e licença camarária, o que constituía contra-ordenação prevista nos artigos 1º e 2º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382, de 7 de Agosto de 1951, e punível pelo artigo 162º do referido Regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro.
O arguido impugnou judicialmente esta decisão junto do Tribunal de Polícia de Lisboa, sustentando não haver cometido a infracção dada como provada, uma vez que solicitou e obteve a aprovação do projecto e as licenças necessárias à execução das respectivas obras.
O Senhor Juiz do tribunal de Polícia de Lisboa, por sentença de 7 de Janeiro de 1992, veio, porém, ao abrigo do disposto no artigo 1º, alínea dd), da Lei nº 23/91, de 4 de Julho, a declarar amnistiada a contra-ordenação em causa e, em consequência, extinto o respectivo procedimento contra-ordenacional.
E, para tanto, suportou-se no seguinte quadro argumentativo:
"Em face da presente contra-ordenação e dos normativos citados há que apurar se lhe é aplicável ou não a amnistia, por força da Lei 23/91, de 4 de Julho, uma vez que o artigo 1º, alínea dd), dessa Lei prevê a amnistia das contra-ordenações puníveis com coima cujo limite máximo não excede 500 contos ou, quando cometidos por negligência, 1000 contos.
A aplicar-se a esta contra-ordenação a moldura da coima de 5.000$00 a 5.000.000$00 prevista no artigo 162º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, estaria excluída a aplicação da amnistia ao caso `sub judice'.
Há, no entanto, que indagar previamente da constitucionalidade do referido Decreto-Lei nº 463/85, enquanto modificador da moldura abstracta da coima aplicável. Na verdade, o estabelecimento de coimas de 5.000.000$00 no seu limite máximo ultrapassa os limites do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, quer com a redacção que esse artigo tinha em 1985, quer com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro. Se por um lado o Governo tinha competência para alterar através de decreto-lei não autorizado pela Assembleia da República - como foi o caso do Decreto-Lei nº 463/85 - a qualificação do ilícito administrativo, convertendo-o em ilícito de mera ordenação social, por outro, era da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização, legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e do respectivo processo - artigo 168º, alínea d), da Constituição (cfr. texto anterior da Lei Constitucional nº 1/82 e Acórdão nº 56/84, de 12 de Junho, do Tribunal Constitucional, in Diário da República, I série, de 9 de Agosto de 1984). O Governo, sem autorização da Assembleia da República só tinha competência para fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis se respeitasse os limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, o que não fez. Dir-se-á que o diploma em análise está ferido de inconstitucionalidade na parte em que excedeu o limite máximo (200.000$00) do regime geral das contra-ordenações (cfr. ainda o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 324/90, de 13 de Dezembro de 1990, e Acórdão da Relação de Lisboa de 16 de Novembro de 1989 - Recurso crime nº 25416 - 3ª secção).
E perante este valor delimitador da coima a aplicar ao caso vertente cai-se na previsão da Lei da Amnistia, acima citada, solução a que sempre se chegaria, mesmo que se adoptassem os valores do actual artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, depois das alterações do Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro - limite máximo de 500.000$00".
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2 - Em conformidade com o disposto nos artigos 280º, nºs 1, alínea a) e 3 da Constituição e 70º, nº 1, alínea a) e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público, desta sentença, recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional.
E, nas alegações depois oferecidas, o Senhor Procurador-Geral Adjunto, formulou as seguintes conclusões:
1º - O Governo, sem autorização da Assembleia da República, só tem competência para fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis se respeitar os limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro;
2º - Envolve violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social a fixação pelo Governo de limite máximo da coima de montante superior ao constante do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, como acontece com a norma desaplicada na decisão recorrida;
3º - Termos em que se deve:
a) julgar inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição, a norma constante do artigo 162º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382, de 7 de Agosto de 1951), na redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, na parte em que fixa em valor superior ao do regime geral o limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação dolosa cometida por pessoa singular consistente na execução de quaisquer obras em violação das disposições desse Regulamento, sem licença ou em desacordo com os seus termos ou com o projecto aprovado;
b) Confirmar a decisão recorrida, na parte impugnada.
O recorrido não apresentou contralegação.
Foram corridos os vistos de lei, cabendo agora apreciar e decidir.
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II - A fundamentação
1 - Na decisão recorrida contém-se uma recusa de aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, da norma constante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, na parte em que, na nova redacção dada ao artigo 162º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382, de 7 de Agosto de 1951), fixou à coima aí prevista um limite máximo (5.000.000$00) superior ao limite máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações dolosas cometidas por pessoas singulares, estabelecido no artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, que define o regime geral do ilícito de mera ordenação social, quer na sua redacção originária (limite de 200.000$00), quer na redacção do Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro (limite de 500.000$00).
Deste modo, constitui objecto do presente recurso a questão da inconstitucionalidade daquela norma, cuja legitimidade constitucional vai assim passar a apreciar-se.
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2 - Resulta do disposto no artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição que, salvo autorização legislativa concedida ao Governo, pertence à Assembleia da República a definição do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.
Este Tribunal, a partir do Acórdão nº 56/84, Diário da República, I série, de 9 de Agosto de 1984, tem vindo a delimitar as competências da Assembleia da República e do Governo em matéria de ilícito de mera ordenação social, numa linha jurisprudencial pacífica e uniforme, que pode sintetizar-se no seguinte quadro esquemático global, extraído daquele aresto:
"É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção):
a) Definir crimes e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito punitivo;
b) Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos processos;
c) Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta.
É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencional:
a) Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena não restritiva de liberdades e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição;
b) Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei nº 433/82"
Importa porém acentuar, como logo se anotou no Acórdão nº 56/84, que o Decreto-Lei nº 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2º da Lei nº 24/82, de 23 de Agosto ("fica igualmente autorizado o Governo a alterar a legislação respeitante às contra-ordenações [...]") não o foi para execução do preceituado na alínea d) do nº 1 do artigo 168º da Constituição: o Decreto-Lei nº 433/82 precedeu a revisão constitucional em que aquele preceito foi adoptado.
Por isso mesmo, não se caracterizam ali, com o necessário rigor, certos aspectos do regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social, permitindo-se a estipulação de sanções com uma dimensão não prevista no próprio diploma (artigo 21º) e sugerindo-se apenas os limites mínimo e máximo das coimas (artigo 17º).
Ora, em obediência à imposição constitucional, não poderia deixar de constar do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social um quadro rígido das sanções que lhes são aplicáveis, como também uma referência, com valor taxativo, aos montantes mínimo e máximo das coimas.
Assim sendo, o Governo ao estabelecer as coimas aplicáveis a contra-ordenações há-de acatar tais limites, isto é, os limites fixados no artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, o que significa não poder definir coimas com limite mínimo inferior ou limite máximo superior aos ali estipulados [limite mínimo inferior a 200$00; limite máximo superior a 200.000$00 (para pessoas singulares); 100.000$00 (para pessoas singulares em caso de negligência); 3.000.000$00 (para pessoas colectivas em caso de dolo); 1.500.000$00 (para pessoas colectivas em caso de negligência). A partir da vigência do Decreto-Lei nº 356/89, estes valores são, respectivamente de 500$00, 500.000$00, 100.000$00, 6.000.000$00 e 3.000.000$00].
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3 - Cabe recordar que a norma constante do artigo 162º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, na redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, fixou em 5.000.000$00 o limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação dolosa cometida por pessoa singular consistente na execução de quaisquer obras em violação das disposições daquele Regulamento, sem licença ou em desacordo com os seus termos ou com o projecto aprovado.
Deste modo, considerando que o limite máximo das coimas aplicáveis a este tipo de contra-ordenações definido no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social foi estabelecido na versão originária do Decreto-Lei nº 433/82 em 200.000$00, vindo a ser alargado para 500.000$00 pelo Decreto-Lei nº 356/89, há-de dizer-se que, independentemente de saber se a infracção em causa, praticada em Outubro de 1990, deveria ser avaliada à luz do parâmetro de referência extraído da versão originária ou da versão corrigida daquele regime geral - questão que, por não importar directamente ao caso em apreço, se deixa em aberto - é manifesta a inconstitucionalidade orgânica do preceito cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida.
O limite máximo que ali se consente para a coima prevista naquela norma - 5.000.000$00 - excede largamente o valor estipulado pelo regime geral (seja este aferido com referência à versão inicial ou à versão agora vigente), sendo certo que no quadro destes valores sempre a infracção em causa se conteria no âmbito de aplicação da Lei nº 23/92, de 4 de Julho.
Como já se observou, o entendimento assim perfilhado inscreve-se numa linha jurisprudencial deste Tribunal reiteradamente afirmada podendo citar-se, de entre os diversos arestos já tirados, por todos, o já referido Acórdão nº 56/84 e os Acórdãos 304/89 e 324/90, Diário da República, II série, de, respectivamente, 12 de Junho de 1989 e 19 de Março de 1991.
Estando assim a matéria em apreço por demais tratada e desenvolvida, não importa agora tecer aqui outras considerações para além do que atrás ficou exposto.
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III - A decisão
Nestes termos decide-se:
a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 162º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382, de 7 de Agosto de 1951, na redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei 463/85, de 4 de Novembro, na parte em que fixa em valor superior ao do regime geral o limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação dolosa cometida por pessoas singular consistente na execução de quaisquer obras em violação das disposições desse Regulamento sem licença ou em desacordo com os seus termos ou com o projecto aprovado, por violação do disposto no artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição;
b) Confirmar, em consequência, na parte impugnada, a decisão recorrida.
Lisboa, 27 de Outubro de 1992
Vítor Nunes de Almeida
António Vitorino
Alberto Tavares da Costa
Maria da Assunção Esteves
Armindo Ribeiro Mendes
José Manuel Cardoso da Costa