Texto da decisão
Acordam no Tribunal Constitucional:
I - A questão
1 - A., na qualidade de encarregado de educação do menor B., aluno da Escola Secundária C., interpôs recurso contencioso para o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa do "indeferimento tácito do recurso hierárquico" levado junto do Director‑Geral do Ensino Básico e Secundário e respeitante a "matéria disciplinar", requerendo a anulação do respectivo acto uma vez que o artigo 268º da Constituição garantia a notificação e a fundamentação do acto administrativo.
O Ministério Público, na vista dos autos que lhe foi concedida, considerou inepta a petição por não conter causa de pedir, pronunciando‑se assim pelo seu indeferimento liminar.
Depois de o recorrente contraditar este entendimento na resposta que teve ensejo de produzir, por decisão de 29 de Outubro de 1991, foi rejeitado liminarmente o recurso com fundamento na ineptidão da petição.
Para tanto, no essencial, buscou‑se suporte nas considerações seguintes:
"(...) o recorrente não expõe, com um mínimo de clareza, os factos em que se assenta a sua pretensão, nem indica os vícios de que enferma o acto impugnado, para o que deveria indicar, com precisão, as normas ou princípios jurídicos violados. E tal omissão não pode ser totalmente colmatada pela junção do processo administrativo nos termos do art. 46º da LPTA. É ao recorrente que cabe, como vimos, o ónus de alegar os factos e os vícios de que, do seu ponto de vista, se mostra inquinado o acto recorrido.
Os vícios do acto constituem a causa de pedir do recurso que, como vimos, é manifesto não existir na petição apresentada pelo recorrente.
Assim, tal petição é inepta nos termos das disposições conjugadas dos arts. 36º, nº 1, al.d) da LPTA e 193º, nº 2, al. a) do C.P.C. ex vi art. 1º da LPTA, o que conduz ao indeferimento liminar nos termos do nº 1, al. a) do art. 474º do C.P.C..
A aplicação supletiva das referidas disposições do C.P.C. não configura qualquer inconstitucionalidade como parece pretender o recorrente que de resto, não fundamenta.
Tal aplicação supletiva tem consagração expressa, como vimos, no art. 1º da LPTA, que não viola qualquer preceito ou princípio constitucional".
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2 - Desta decisão, interpôs o interessado recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, concluindo depois as respectivas alegações, na parte que aqui importa reter, do seguinte modo:
"B) A causa de pedir é o indeferimento, do Director‑Geral (Art. 51º/a), ETAF), do recurso hierárquico sem fundamentação expressa notificada ao recorrente. Pois,
C) Se a Constituição (Art. 268º/3) não determinasse a nulidade do acto (Art. 6º, ETAF), então, só nesse caso, outra teria de ser a causa de pedir. Ainda,
D) A Lei Ordinária (Art. 1º, DL 256‑A/77.06.17) também determina a nulidade do acto.
E) - No âmbito dos Arts. 280º, CRP, e 4º ETAF, para todos os efeitos legais, suscita‑se a inconstitucionalidade ou a ilegalidade reforçada quanto à aplicação de normas que violem o disposto nos Arts.: 268º, CRP, 51º/a) e 6º, ETAF, ou que apliquem normas revogadas (Arts.: 122º, CRP, 134º e 46º, CPTA, 56º, RSTA) ou, na presente fase, não equitativas (Arts.: 51º, LPTA, 10º, DUDH) ou, ainda, quanto aos prazos, que recusem a norma: Arts.: 122º, CRP, e 145º, CPC".
Por acórdão de 12 de Janeiro de 1993, o Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso e confirmou a decisão impugnada.
Além de outras, desenvolveram‑se neste aresto os considerandos seguintes:
"Ora, diz o recorrente (...) que o que pretende é pedir a anulação do acto, cujo 'fundamento' não lhe foi apresentado e que, não sendo expresso, não é necessário que indique outra causa de pedir com outros fundamentos e isto porque a Constituição expressamente determina a anulação do acto sem a necessidade de outros fundamentos. Anteriormente, porém, invocara que o 'acto do Director‑Geral é nulo e a causa de pedir é apenas a falta de fundamentação desse acto (artigos 51º, al. a) e 6º, do ETAF), por não ter sido cumprido o disposto no artigo 268º da Constituição da República'.
Para além da confusão entre nulidade e anulação, que são categorias dogmáticas diferentes em direito administrativo, importa referir que o preceito constitucional invocado, se é incontestável que manda notificar os actos administrativos aos interessados na forma prevista na lei e que eles carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos do cidadão (nº 3), todavia não indica qualquer sanção, limitando‑se a garantir‑lhes recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, dos referidos actos, independentemente da sua forma (nº 4), o que significa remissão para a lei ordinária, à qual compete definir o vício que enferma o acto que não observar aqueles preceitos. Acontece que essa lei existe no nosso ordenamento jurídico: é o Decreto‑Lei nº 256‑A/77, de 17 de Junho que, após ter enunciado o dever de fundamentação dos actos administrativos em termos gerais (nº 1), esclarece que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, que neste caso constituirão parte integrante do respectivo acto. Não há aqui, como é evidente, qualquer conflito entre a lei ordinária e o preceito constitucional.
Mas um acto tácito é, pela natureza das coisas, desprovido de fundamentação (...).
O disposto no artigo 3º, nºs. 1 e 2 do Decreto‑Lei [nº 256‑A/77] está em vigor não obstante as alterações introduzidas pelo artigo 32º, da LPTA.
Sendo deste modo configurado o indeferimento tácito, são manifestamente infundadas as alegações do recorrente quando invoca 'falta de fundamentação' do acto porque este, por definição a não pode conter: o silêncio ou a passividade da Administração significam presumidamente, que o acto que se esperava da mesma Administração não foi praticado materialmente e com as exigências que a lei impõe, tudo se passando, entretanto, com se a pretensão deduzida pelo interessado tivesse sido indeferida expressamente.
Deste modo, o recurso do indeferimento tácito tem necessariamente por objecto obter uma decisão jurisdicional da ilegalidade de tal decisão, mostrando‑se que, no caso, caberia deferimento: e o tribunal anula efectivamente o acto tácito (...).
Para que este Tribunal possa apreciar da legalidade ou ilegalidade do acto tácito que se presume ter indeferido o recurso do recorrente é mister que este, na sua petição dê cumprimento ao disposto no artigo 36º da LPTA, especialmente à alínea d) do seu nº 1, requisito cuja falta não pode suprir‑se porquanto é sobre os factos e as razões de direito que fundamentam o recurso que deve exercer‑se a actividade cognitiva.
É o que resulta claramente do § 2º do artigo 56º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo que se mantém em vigor (...). No mesmo sentido dispõe o §1º do artigo 836º do Código Administrativo, também ainda em vigor, com excepção da frase final daquela primeira disposição. Compreende‑se a lógica desta regulamentação, face á natureza do acto tácito. É pela junção da cópia do requerimento que pode ser sindicada a existência de vícios que eventualmente determinariam decisão de deferimento (...).
E como este Tribunal também tem doutrinado, são os factos integradores do vício do acto invocado pelo recorrente que constituirão a causa de pedir no recurso contencioso (...).
Acresce que o artigo 56º do citado Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo não foi revogado, como pretende o recorrente, pelo artigo 134º, nº 1, da LPTA, pela simples razão de que não há incompatibilidade entre o primeiro e as normas deste diploma (...)".
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3 - Não conformado com o assim decidido apresentou o interessado petição de recurso para o Tribunal Constitucional à qual levou, no essencial, os seguintes elementos indicativos:
"I) NO ÂMBITO DO ART. 70º/1-a), LOFPTC.
- Mantendo integralmente o teor do requerimento/93.03.04 parece ao recorrente, com o devido respeito, que foi implicitamente recusada a norma: Art. 46º, LPTA.
.......................................................
Assim, em contexto, há desconformidade com os Artºs. 267º e 268º CRP.
II) NO ÂMBITO DO ART 70º/1-b), LOFPTC.
- Foi aplicada a norma revogada: Art. 56º, RSTA, em desconformidade com os Artºs.: 122º, 267º e 268º, CRP, 6º, ETAF, 134º e 46º, LPTA.
.......................................................
- Foi aplicada, nesta fase, a norma: Art. 51º, LPTA, ou equivalente ou com a exigência de fundamentar o recurso contencioso para além do previsto no Art. 268º, CRP.
Há desconformidade com os Artºs.: 10º, DUDH, 267º e 268º, CRP.
....................................................... .
- Foi aplicada, nesta fase, a norma não supletiva: Art. 193º/a), CPC, (ou 474º/a), CPC) em desconformidade com os Artºs.: 267º, 268º, CRP, 6º, ETAF, 1º e 2º, LPTA".
Nas alegações entretanto produzidas concluiu assim:
"A) O recorrente suscitou, previamente, a inconstitucional aplicação das normas: Artºs. 56º, RSTA (revogado), 51º, LPTA (nesta fase), e 193º/a) ou 474º/a), CPC (nesta fase não supletivo).
B) Também suscitou que constituía inconstitucionalidade a recusa de aplicação do Art. 46º, LPTA.
C) Identificou as Autoridades da cadeia hierárquica, mencionando os Artºs: 34º, LPTA, e 268º, CRP, com referência ao sumário dos factos a que correspondem os documentos incluídos no processo das Autoridades e com a explícita indicação de que as Autoridades não notificaram o recorrente de eventual resolução definitiva (indeferimento tácito; fundamentação inexistente).
D) Cabe só pedir a anulação do acto (Art. 6º, ETAF) por não ter sido cumprido o disposto no Art. 268º, CRP, pelas Autoridades em questão.
E) Exigir a cópia prévia de documentos que a Autoridade é obrigada a juntar é burocrático (Artºs.: 267º, 205º, CRP, 46º, LPTA).
F) Exigir a demonstração de que a eventual fundamentação de resolução definitiva não notificada pode determinar declaração de invalidade ou anulação (Art. 6º, ETAF) é violar o direito ao Julgamento equitativo, com ónus burocrático, pois antes das Autoridades cumprirem o disposto no Art. 268º, CRP, que inclui o direito de acesso ao processo administrativo, já se exige que o recorrente cumpra o previsto para fase posterior (Artºs.: 51º, LPTA, 193º/a) ou 474/a), CPC).
G) Verifica:
- A recusa de norma tem desconformidade com os Artºs.: 267º e 268º, CRP.
- Está revogado o Art. 56º, RSTA (Artºs.: 122º, 267º e 268º, CRP, 6º, ETAF, 134º e 46º, LPTA).
- A presente aplicação do Art. 51º, LPTA, ou a aplicação da norma equivalente, tem desconformidade com os Artºs. 10º, DUDH, 267º e 268º, CRP.
- A presente aplicação supletiva do CPC (Artºs.: 193º/a) ou 474º/a)) é inconstitucional (Artºs. 267º, 268º, CRP, 6º, ETAF, 1º, 2º, LPTA).".
Por seu turno, o Senhor Procurador‑Geral Adjunto, na contralegação oferecida, suscitou a questão prévia do não conhecimento do recurso, suportando‑se para tanto no seguinte quadro de conclusões:
a) o recorrente, para quem os actos tácitos de indeferimento violam o artigo 268º, nº 3, da Constituição, que exige a fundamentação expressa dos actos administrativos, nunca suscitou durante o processo a questão de inconstitucionalidade de qualquer norma onde se preveja a existência desses actos, designadamente o artigo 3º, nº 1, do Decreto‑Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, faltando pois aquele
pressuposto do recurso de constitucionalidade (artigo 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro);
b) Quanto às normas das quais foi interposto recurso também não se pode conhecer do recurso pelas seguintes razões:
- Artigo 46º da LPTA, porque não foi recusada a sua aplicação;
- Artigo 56º do RSTA, porque diz respeito, apenas, à eventual aplicação de uma norma revogada;
- Artigo 51º da LPTA porque não constitui "ratio decidendi" da decisão, nem sequer foi aplicada;
- Artigos 193º alínea a) ("ou") 474º, alínea a) ambos do Código de Processo Civil - porque a questão nunca foi correctamente suscitada e foi "deixada cair" quando do recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. Por outro lado, face à conclusão extraída atrás (alínea a)), a questão deixou de ter sentido.
Depois de o recorrente haver respondido à questão prévia suscitada pelo Ministério Público, os autos passaram os vistos de lei.
Cumpre agora apreciar e decidir. E decidir, concretamente, se o presente recurso contem os requisitos indispensáveis ao conhecimento do seu objecto.
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II - A questão prévia
1 - Em conformidade com o disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea b) da Constituição e 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.
Vem este Tribunal entendendo, em jurisprudência uniforme e reiterada, que o exacto significado da locução "durante o processo" utilizada naqueles preceitos como um dos pressupostos de admissibilidade deste tipo de recurso, deve ser tomado não num sentido puramente formal (tal que a inconstitucionalidade possa ser suscitada até à extinção da instância), mas sim num sentido funcional, tal que essa invocação haverá de ser feita em momento em que o tribunal a quo ainda possa conhecer da questão, ou seja, a inconstitucionalidade terá de ser suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz sobre a matéria a que aquela questão respeita.
Deste modo, porque o poder jurisdicional se esgota, em princípio, com a prolação da sentença e porque a eventual aplicação de uma norma inconstitucional "não constitui erro material, não é causa de nulidade da decisão judicial, nem torna esta obscura ou ambígua", há-de ainda entender-se que o pedido de aclaração de uma decisão judicial ou a reclamação da sua nulidade não são já, em princípio, meios idóneos e atempados para suscitar a questão de inconstitucionalidade.
Todavia, a orientação geral assim definida, não será de aplicar em determinadas situações excepcionais em que os interessados não tenham disposto de oportunidade processual para suscitar a questão de inconstitucionalidade antes do proferimento da decisão, caso em que ainda lhes deverá ser salvaguardado o direito ao recurso de constitucionalidade.
Na verdade, num plano conformador da orientação geral definida naquela jurisprudência, tem este Tribunal decidido que naqueles casos anómalos em que o recorrente não disponha de oportunidade processual, para suscitar a questão de inconstitucionalidade durante o processo, isto é, antes de esgotado o poder jurisdicional do tribunal da causa sobre a matéria a decidir, ainda assim existirá o direito ao recurso de constitucionalidade que poderá ser exercido independentemente daquela suscitação (cfr. sobre esta temática, por todos, os Acórdãos nºs 62/85, 136/85, 94/88 e 61/92, Diário da República, II série, de, respectivamente, 31 de Maio de 1985, 28 de Janeiro de 1986, 22 de Agosto de 1988 e 18 de Agosto de 1992,e o Acórdão nº 479/89, Boletim do Ministério da Justiça, nº 389º, pp. 222 e ss.).
A isto acresce que a apreciação das questões de constitucionalidade por este Tribunal, no caso dos recursos interpostos ao abrigo dos já referidos artigos 280º, nº 1, alínea b) e 70º, nº 1, alínea b), está condicionada por uma efectiva aplicação da norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.
Se determinada norma jurídica não for aplicável ao caso submetido a julgamento, o tribunal da causa não deve pronunciar-se sobre a sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade, pois que a competência dos tribunais comuns (expressão aqui usada para designar todos os outros tribunais, com excepção do Tribunal Constitucional) no acesso directo à Constituição é uma competência vinculada, no sentido de apenas compreender aquelas questões de constitucionalidade que tenham por objecto as normas jurídicas susceptíveis de aplicação ao caso submetido a julgamento.
Quando o tribunal da causa se pronunciar, fora deste contexto, sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma norma, acaba por proferir uma decisão sem interesse para o julgamento da causa, não podendo rigorosamente falar-se em aplicação ou desaplicação normativa susceptível de abrir a via do recurso de constitucionalidade.
Com efeito, só no caso de a norma desaplicada, com fundamento em inconstitucionalidade (ou aplicada, não obstante a suspeita de inconstitucionalidade que sobre ela se suscitou), ser relevante para a decisão da causa (isto é, só quando tal norma for aplicável ao julgamento do caso decidido pelo tribunal recorrido) é que se justifica a intervenção do Tribunal Constitucional em via de recurso. Só em tal caso é que a decisão que o Tribunal Constitucional vier a proferir sobre a questão de constitucionalidade apreciada pelo tribunal recorrido, é susceptível de se projectar utilmente sobre a decisão da questão de fundo ou seja, sobre a decisão da causa julgada por este último tribunal (cfr. neste sentido, por todos, o Acórdão nº 169/92, Diário da República, II série, de 18 de Setembro de 1992).
Cabe por fim assinalar duas especificidades deste tipo de recursos: (a) de um lado, o legislador constituinte elegeu como elemento identificador do objecto típico da actividade do Tribunal Constitucional em matéria de fiscalização de constitucionalidade os actos de carácter normativo, com exclusão dos actos de outra natureza (actos políticos, actos administrativos, actos judiciais em si mesmos); (2) de outro lado, o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, no sentido de só dever conhecer‑se das questões de constitucionalidade quando a decisão a proferir possa influir utilmente na decisão da causa.
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2 - À luz dos princípios que vêm de se expor haverá de concluir‑se no sentido da não admissibilidade do recurso e do consequente atendimento da questão prévia levantada pelo Ministério Público.
Vejamos porque.
Segundo o entendimento do recorrente - e aí se situa o núcleo essencial da argumentação que desenvolveu nas diversas peças processuais juntas aos autos - o acto de indeferimento tácito do Director‑Geral do Ensino Básico e Secundário era inválido por carecer de fundamentação, atentando por isso contra a exigência expressa que em tal sentido se faz no artigo 268º, nº 3, da Constituição.
Simplesmente, durante o processo, o recorrente não suscitou a questão da inconstitucionalidade da norma que prevê a existência dos actos tácitos de indeferimento, isto é, a norma do artigo 3º, nº 1, do Decreto‑Lei nº 256‑A/77, de 17 de Junho, segundo a qual, "a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão administrativa sobre pretensão dirigida a autoridade que tenha o dever legal de a proferir confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação". (Apesar das alterações introduzidas pelo artigo 32º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos na disciplina do prazo para indeferimento tácito, aquela norma ainda se mantém em vigor).
Com efeito, apesar de sustentar que os actos tácitos de indeferimento, por carecerem de fundamentação expressa, conflituam com o texto constitucional, nunca questionou - como lhe era exigido fazer - a questão da constitucionalidade da norma ou normas que consintam ou prevejam a existência de tais actos, nomeadamente, da norma do artigo 3º, nº 1, do Decreto‑Lei nº 256‑A/77.
Ora, como já se observou, a fiscalização de constitucionalidade há‑de necessariamente ter por objecto uma norma aplicável e aplicada na decisão sujeita à sindicância do Tribunal Constitucional, não sendo suficiente para se desencadear a abertura da via constitucional a mera impugnação de um acto administrativo, como sucedeu, no que toca ao segmento ora em apreço, na situação reportada nos autos.
E daí que, a matéria atinente ao essencial da argumentação do recorrente, - ausência de fundamentação dos actos tácitos de indeferimento - por falta de pressupostos de admissibilidade, não possa ser objecto de conhecimento por este Tribunal.
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3 - Mas, embora com base em distintas razões, o mesmo se há‑de dizer a respeito das normas cuja inconstitucionalidade foi arguido na petição do recurso.
A norma do artigo 46º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, que rege sobre o envio do processo administrativo ao tribunal do recurso por parte da autoridade recorrida, ao contrário do que o recorrente sustenta, não foi objecto de desaplicação no acordão recorrido em termos de se consentir agora a sua fiscalização constitucional.
Independentemente de outras razões que poderiam ser adiantadas a propósito desta questão, bastará dizer‑se que a decisão sobre recurso não rejeitou a aplicação deste preceito e daí que não possa exercer‑se quanto a ele qualquer controlo de constitucionalidade.
A norma do artigo 56º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, segundo o recorrente, apesar de revogada, foi aplicada na decisão sob recurso.
Mas, é manifesto, que a eventual aplicação por parte de uma decisão judicial de um preceito já revogado não constitui fundamento do recurso de constitucionalidade, não se abrindo assim, com base em tal situação, a via da fiscalização constitucional.
Sustenta ainda o recorrente que a norma do artigo 51º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, que se reporta à ampliação e substituição do objecto do recurso, apesar da sua inconstitucionalidade foi aplicada no acórdão recorrido.
Todavia, há‑de dizer‑se que esta norma que contempla os casos em que "seja proferido acto expresso na pendência do recurso de indeferimento tácito", não só não foi aplicada como não era aplicável na situação em apreço, pois não existe no processo qualquer indício directo ou indirecto que consinta a afirmação de na pendência do recurso haja sido proferido um acto expresso.
Por fim, alega‑se que foram aplicadas na decisão recorrida as normas dos artigos 193º, alínea a) ou 474º, alínea a) do Código de Processo Civil, normas estas que porventura conflituariam com o texto constitucional.
Simplesmente, reportando‑se estas normas à matéria da ineptidão da petição de recurso - ausência de indicação da causa de pedir - o conhecimento da sua eventual inconstitucionalidade só faria sentido se fosse também sindicada a norma que prevê a existência dos actos de indeferimento tácito, o que, como já se observou, não acontece.
E assim sendo, é de todo irrelevante e inútil a apreciação e decisão desta específica questão.
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III - A decisão
Nestes termos, decide‑se conceder deferimento à questão prévia suscitada pelo Ministério Público, não se conhecendo, em consequência, do objecto do recurso.
Lisboa, 12 de Abril de 1994
Antero Alves Monteiro Dinis
Alberto Tavares da Costa
Maria da Assunção Esteves
Vítor Nunes de Almeida
Armindo Ribeiro Mendes
José Manuel Cardoso da Costa