Texto da decisão
ACÓRDÃO N.o 360/91[1]
Processo: n.º 322/91.
Plenário
Relator: Acórdão ditado para acta.
Aos nove de Julho de mil novecentos e noventa e um, achando-se presentes o Ex.mo Conselheiro Presidente José Manuel Moreira Cardoso da Costa e os Ex.mos Conselheiros Alberto Tavares da Costa, António Vitorino, Luís Nunes de Almeida, Bravo Serra, Mário de Brito, Assunção Esteves, Fernando Alves Correia, Armindo Ribeiro Mendes, Messias Bento, Antero Alves Monteiro Diniz, José de Sousa e Brito e Vítor Nunes de Almeida, foram trazidos à conferência, nos termos do artigo 12.º, n.º 5, da Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto, os presentes autos.
Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Ex.mo Presidente ditado o seguinte:
ACÓRDÃO N.o 360/31
1 — O Presidente da Assembleia Municipal de Torres Vedras veio requerer ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto, a apreciação da constitucionalidade e legalidade da consulta directa aos cidadãos eleitores deliberada pela mesma Assembleia na sua sessão de 6 de Junho último, e relativa à escolha do dia do feriado municipal daquele município.
Subsequentemente — e satisfazendo a solicitação que, ao abrigo do disposto no artigo 12.º, n.º 2, da citada Lei, nesse sentido lhe foi feita — veio juntar cópia da acta da sessão da assembleia municipal em que a deliberação em causa foi tomada, na parte a esta relativa.
2 — Apura-se de tal acta o seguinte:
— que a Câmara Municipal de Torres Vedras, na sua reunião de 17 de Outubro de 1990, deliberou solicitar à respectiva Assembleia Municipal a realização duma consulta aos cidadãos eleitores desse município sobre a data do feriado municipal, contemplando em alternativa as datas de 27 de Outubro (dia de S. Gonçalo de Lagos), 29 de Junho (dia de S. Pedro) e 11 de Novembro (dia de S. Martinho);
— que, submetida à apreciação da Assembleia na dita reunião de 6 de Junho, a proposta da Câmara Municipal foi objecto de duas propostas de alteração (da autoria de membros da assembleia municipal), uma no sentido de as datas alternativas serem unicamente as de 27 de Outubro e de 11 de Novembro, e outra no sentido de tais datas serem as de 3 de Fevereiro, 27 de Outubro e 11 de Novembro;
— que, concluída a discussão, se procedeu «à votação no sentido de ser pedida autorização para a realização de consulta aos cidadãos do Município de Torres Vedras, tendo-se obtido o seguinte resultado de votação: vinte e um votos a favor, nove contra e quatro abstenções»;
— e que, seguidamente, se procedeu à votação das propostas relativas às datas a submeter à consulta, tendo sido «rejeitadas por maioria» a inicialmente apresentada pela Câmara e a que contemplava apenas as datas de 27 de Outubro e 11 de Novembro, e «aprovada por maioria, com dezassete votos a favor, nove votos contra e dez abstenções» a proposta preconizando as datas de 3 de Fevereiro, 27 de Outubro e 11 de Novembro.
O conteúdo da deliberação tomada pela Assembleia Municipal foi, pois, o de que se realizasse uma consulta directa aos cidadãos eleitores do município de Torres Vedras sobre a data a fixar para o respectivo feriado municipal, submetendo-se-lhes três datas para sua escolha: 3 de Fevereiro, 27 de Outubro e 11 de Novembro.
3 — Tendo esta deliberação partido de uma proposta do órgão executivo da autarquia, respeitada foi a exigência do artigo 8.º da Lei n.º 49/90 — no caso, com referência à sua alínea a); e seguro é também que, sendo de 49 o número legal de membros da Assembleia Municipal de Torres Vedras (ex vi do disposto no artigo 31.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março), a mesma deliberação há-de ter-se por regularmente aprovada, face ao disposto no artigo 10.º da mesma Lei e no artigo 119.º, n.os 2 e 3, da Constituição, e atento o número de votantes e o resultado, supra referido, da votação efectuada.
Por outro lado, seguro é ainda que a Assembleia Municipal de Torres Vedras podia deliberar a realização duma consulta aos cidadãos eleitores desse município sobre a data do respectivo feriado municipal, já que sendo essa — a de «fixar o dia feriado anual do município» — matéria da «exclusiva competência» das assembleias municipais [artigo 39.º, n.º 1, alínea q), do Decreto-Lei n.º 100/84, já citado], respeitado estava assim o disposto no artigo 2.º, n.º 1, da referida Lei n.º 49/90.
Não obstante isto, não pode o requerimento em apreço ser admitido.
4 — É assim, desde logo, porque a deliberação tomada pela Assembleia Municipal de Torres Vedras não respeita, no seu próprio teor, as exigências legais.
Com efeito, ao dispor-se no artigo 9.º, n.º 1, da Lei n.º 49/90, que «as propostas apresentadas» à assembleia que vai deliberar sobre o referendo «devem conter as perguntas a submeter aos cidadãos eleitores», está-se, implícita mas simultânea e claramente, a exigir que a deliberação incida e se forme já sobre perguntas acabadamente enunciadas — ou seja, sobre aquelas «perguntas formuladas aos cidadãos eleitores» que, nos ternos do artigo 28.º da mesma Lei, hão-de figurar nos boletins de voto, seguidas, cada uma, das palavras «Sim» e «Não». Que é assim, confirma-o de algum modo, de resto, o teor n.º 2 do referido artigo 9.º; mas impõe-no, em último termo, o que no artigo 7.º, ainda da Lei n.º 49/90, se dispõe sobre os requisitos a que deve obedecer a formulação das perguntas — já que, de outro modo, ficaria o Tribunal Constitucional impedido de exercer o controlo (que indiscutivelmente também lhe cumpre) sobre a rigorosa observância de tais requisitos. Não pode haver, portanto, nenhuma dúvida: do «texto da deliberação» tomada sobre a realização de uma consulta local (ao qual se reporta o artigo 11.º, n.º 2, da Lei n.º 49/90) hão-de constar as próprias perguntas em que a consulta se irá consubstanciar, tal como irão ser apresentadas aos cidadãos eleitores.
Ora, não é isso que se passa com a deliberação sub judice da Assembleia Municipal de Torres Vedras: o seu conteúdo define, é certo, a «matéria» da pergunta ou perguntas a fazer aos cidadãos eleitores desse município e, bem assim, os «elementos» que a mesma ou as mesmas deverão conter; mas não especifica nem explicita, como também é patente e inequívoco, essa ou essas «perguntas» formuladas concreta e precisamente como tais.
5 — A deliberação em apreço não padece apenas, porém, do vício — por assim dizer «formal» ou «externo» — que acaba de assinalar-se; padece ainda de um outro, e esse já «substancial» ou de «fundo».
É que, a admitir-se que bastasse, para a regularidade formal da deliberação, a possibilidade de dela se extrair o conteúdo (e, porventura, até o teor) das perguntas a formular aos cidadãos eleitores, então, e de todo o modo, sempre a formulação simultânea, concorrente e não subsidiária de tais perguntas seria, no caso, inadmissível, visto não permitir uma resposta conclusiva.
De facto, em ordem a abranger as alternativas para o dia do feriado municipal, sobre as quais a Assembleia Municipal de Torres Vedras pretendia consultar os cidadãos, essas perguntas haveriam de ser três, cada uma delas referente a uma das datas oferecidas em alternativa, em seguida de um «Sim» e um «Não» como se dispõe no já citado artigo 28.º da Lei n.º 49/90. Ora, é bom de ver que, formuladas assim, tais perguntas não permitiriam necessariamente o apuramento de um resultado concludente, ou seja, o apuramento da vontade maioritária do universo de cidadãos eleitores consultados (basta pensar que o maior número de respostas positivas recebido por uma pergunta, podia ser igual ou inferior à soma das respostas positivas recebidas pelas outras; e que, nesse caso, ficaria por apurar se, em face de um tal resultado, a maioria dos eleitores não se pronunciaria, afinal, por outra solução). A inconcludência de uma votação efectuada em semelhantes circunstâncias é, de resto, classicamente conhecida, como paradoxo de Condorcet (ou também paradoxo de Borda), já que a sua demonstração em termos matemáticos remonta a esses escritores setecentistas, em especial ao primeiro (cfr. Condorcet, Essai sur l’application de l’analyse à la probabilité des décisions rendues à la pluralités des voix, esp. pp. 60 e segs., no vol. «Sur les élections», ed. Fayard, 1986 — e tb. em Mathématique et société, Coll. Savoir, 1974, pp. 183 e segs.; sobre o ponto, v. Pierre Favre, «La décision de majorité», Cahiers de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, n.º 205, pp. 33 e segs.).
Dir-se-á que na hipótese acabada de figurar sempre se teria apurado uma «maioria» de votos a favor de uma das alternativas submetidas à consulta — só que uma simples maioria «relativa». Mas justamente isso é que, não só é insuficiente, como é incompatível com a natureza e a lógica de um «referendo» com carácter vinculativo, tal como é concebida pela nossa lei (cfr. artigo 5.º da Lei n.º 49/90) a consulta local aqui em causa (no tocante ao referendo nacional, cfr., semelhantemente, o artigo 118.º, n.º 1, da Constituição) — lógica essa que é necessariamente dilemática, bipolar, ou binária, ou seja: que pressupõe uma definição maioritariamente unívoca da vontade popular, num ou noutro dos sentidos possíveis de resposta à questão cuja resolução é devolvida directamente aos cidadãos.
Não é senão esta lógica da deliberação referendária que justamente encontra expressão no artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 49/90 — quando aí se fala de «perguntas […] que permitam uma resposta inequívoca pela simples afirmativa ou negativa»; e que se espelha ainda, depois no modo, já atrás referido, como no artigo 28.º na mesma lei se manda elaborar os boletins de voto. Por outro lado, é claro que não poderá invocar-se contra ela o facto de ser legalmente admissível submeter aos cidadãos eleitores, em cada consulta, até três perguntas (como resulta do disposto no artigo 9.º, n.º 1, ainda da Lei n.º 49/90): evidentemente que há-de tratar-se de perguntas não concorrentes e permitindo um conjunto unívoco de respostas ou uma resposta global unívoca, nos termos antes vistos
De resto, não deixa a doutrina de sublinhar a natureza e a lógica, que ficam apontadas, do referendo deliberativo e de pôr em relevo, precisamente, as consequências que daí decorrem no tocante à admissibilidade das perguntas em que irá consubstanciar-se e à sua formulação. Vale a pena citar o que a este último respeito, e considerando o referendo deliberativo igualmente previsto no direito italiano, escreve, expressivamente, Giulio Salerno: «outra característica própria da ‘pergunta’, e consequentemente do quesito referendário, é a formulação em termos dilemáticos e alternativos, de modo a não consentir respostas ulteriores ou diferenciadas a respeito da aceitação de uma solução e da correspondente rejeição da solução oposta»; e, mais adiante: «a eventualidade de a escolha não ser dilemática ou bipolar, mas ter mais de duas saídas concorrentes e alternativas, é incompatível com a configuração do instituto referendário acolhida no nosso ordenamento: o referendum apresenta-se, em todas as suas formas, como expressão directa da vontade popular que se manifesta através do critério maioritário entendido como prevalência duma escolha em confronto com a escolha oposta» (em Enciclopedia del Diritto, v. «Referendum», vol. xxxix, p. 224).
6 — Pelas razões expostas, não há dúvida, pois, de que a deliberação da Assembleia Municipal de Torres Vedras, de 6 de Junho último, relativa à realização de uma consulta directa aos cidadãos eleitores desse município para a fixação da data do respectivo feriado municipal, não preenche as pertinentes exigências legais.
Nestes termos, e ao abrigo do disposto no artigo 12.º, n.º 3, da Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto, o Tribunal Constitucional decide não admitir o requerimento de apreciação da constitucionalidade e da legalidade dessa consulta.
Lisboa, 9 de Julho de 1991.
Alberto Tavares da Costa
António Vitorino
Luís Nunes de Almeida
Bravo Serra
Mário de Brito
Maria da Assunção Esteves
Fernando Alves Correia
Armindo Ribeiro Mendes
Messias Bento
Antero Alves Monteiro Diniz
José de Sousa e Brito
Vítor Nunes de Almeida
José Manuel Cardoso da Costa.