Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 432/07

5. O recorrido contra-alegou, concluindo o seguinte:

«1ª Viola a Constituição, devendo por isso ser desaplicado, o artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 380/89, de 27 do Decreto-Lei n.º 380/89, de 27 de Outubro, que, ao estabelecer o prazo de caducidade de cinco anos para a vigência do próprio diploma, fez caducar nesse termo o direito ali reconhecido de pagamento retroactivo de contribuições para a Segurança Social relativas a períodos de exercício efectivo de actividade profissional desacompanhado de carreira contributiva no âmbito da Segurança Social.

2ª A questão da inconstitucionalidade do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 380/89, de 27 de Outubro, coloca-se num plano estritamente normativo.

3ª Ao restringir no tempo a possibilidade de qualquer interessado beneficiar do pagamento retroactivo das contribuições, o artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 380/89, de 27 de Outubro, é inconstitucional por violação do direito fundamental de aproveitamento total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador, previsto no artigo 63.º, n.º 4, da Constituição.

4ª Na verdade, o preceito que estabelece a caducidade priva de importantes segmentos da carreira contributiva e, eventualmente, do completamento de prazos de garantia, para efeitos de segurança social, todos quantos, nos termos deste diploma, prestaram trabalho por conta de outrem nos territórios das ex-colónias mas que, por razões de ordem económica e/ou social, não tenham podido aceder ao esquema de pagamento retroactivo de contribuições dentro do prazo arbitrariamente fixado.

5ª Pelo que, se o conteúdo da norma constitucional postula um direito ao aproveitamento total (e não meramente parcial!) do tempo de serviço prestado pelo trabalhador, a norma que determina a caducidade do diploma corresponde a uma verdadeira e própria ablação do direito para todos aqueles que, durante a curta vigência de cinco anos do diploma, não tivessem reunido as condições económicas para procederem ao referido pagamento, vindo a poder fazê-lo mais tarde.

6ª A outro tempo, o artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 380/89, de 27 de Outubro, é ainda inconstitucional porquanto o prazo aí estipulado foi fixado de forma arbitrária, postergando os direitos à universalidade e à integralidade da protecção social (artigo 63.º, n.os 1 e 3, da Constituição), em articulação com o princípio da dignidade da pessoa humana (artigos 1.º e 2.º da Constituição).

7ª Por último, através da referida limitação no tempo, prevista no artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 380/89, de 27 de Outubro, o legislador reinstaurou, quanto a alguns cidadãos - entre os quais o ora Recorrido - a situação de desprotecção, relativa à contagem do tempo de trabalho nas ex-colónias para efeito de segurança social, que ele próprio se propusera eliminar graças às medidas ali introduzidas.

8ª Ora, se a sua revogação simples (isto é, não substitutiva) se encontra proscrita por força do princípio da proibição de retrocesso social - reconhecido pelas jurisprudências constitucional e administrativa, bem como pela doutrina dominante -, o mesmo acontece com a sua caducidade, designadamente quando prevista no próprio diploma, pois, se assim não fosse, estariam abertas as portas a fraudes à Constituição.

9ª O artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 380/89, de 27 de Outubro, viola também o princípio da igualdade (artigo 13.º, n.º 2, in fine, da Constituição), por ter discriminado, sem qualquer fundamento racional, quem não estava em condições económicas de pagar retroactivamente as contribuições dentro do prazo aí estipulado.

10ª Enfim, o mencionado inciso viola ainda o princípio da igualdade, por discriminar quem se encontra na situação do A. em face dos cidadãos abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, os quais, por força da revogação do seu artigo 4.º pelo Decreto-Lei n.º 465/99, de 5 de Novembro, poderão vir requerer um benefício equivalente sem dependência do prazo».

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

1. O Tribunal Central Administrativo Sul recusou, com fundamento em inconstitucionalidade, a aplicação do artigo 24º do Decreto-Lei nº 380/89, de 27 de Outubro, por violação do disposto nos artigos 13º, 18º, nº 3, e 63º, nºs 1, 3 e 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

O artigo cuja aplicação foi recusada tem a seguinte redacção:

«Artigo 24º

Vigência

O presente diploma entra em vigor em 1 de Dezembro de 1989 e caduca passados cinco anos sobre essa data».

2. A disposição legal acabada de transcrever insere-se no diploma que permite o pagamento retroactivo de contribuições para a Segurança Social, segundo uma modalidade que apresenta “natureza bastante extraordinária e conjuntural”, que se caracteriza “pelo facto de as contribuições nunca terem sido devidas, mas a lei ter aceitado o pagamento como se o tivessem sido” (Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social – Princípios fundamentais numa análise prospectiva, Coimbra Editora, 1996, p. 438).

No âmbito da avaliação da experiência de aplicação do Decreto-Lei nº 259/77, de 26 de Dezembro, e do Decreto-Lei nº 124/84, de 18 de Abril, verificou-se que o sistema de segurança social não enquadrava as “situações de trabalhadores que haviam exercido actividade profissional nos antigos territórios ultramarinos, em que não chegaram a vigorar regimes de segurança social, excepto em sectores restritos das ex-colónias”, o que “determinou a necessidade de proceder à modificação do regime de pagamento retroactivo de contribuições, ao alargamento do seu âmbito de aplicação e ao aperfeiçoamento dos procedimentos a cumprir pelos interessados” (cf. Exposição de motivos do Decreto-Lei nº 380/89).

A par da modalidade de pagamento retroactivo de contribuições, regulada naquele diploma de 1984, que se caracteriza “pelo facto de as contribuições terem sido devidas, ter entretanto ocorrido a prescrição, mas a lei autorizar posteriormente o seu pagamento voluntário” (Ilídio das Neves, ob. cit., p. 437 e s.), passou, então, a prever-se “a possibilidade de, mediante o pagamento retroactivo de contribuições referentes a períodos de exercício de actividade profissional por conta de outrem, mesmo que, nalguns casos, anteriores à Lei nº 2115, de 18 de Julho de 1962, a qual estabeleceu as bases de reforma da Previdência Social, quando a tais períodos não tenha correspondido carreira contributiva, serem completados os prazos de garantia das prestações diferidas ou a carreira contributiva, tendo em vista a melhoria quantitativa daquelas prestações” (cf. Exposição de motivos e artigos 1º, 2º, 3º e 5º do Decreto-Lei nº 380/89). Dada a natureza extraordinária e conjuntural da medida, foi fixado um período de vigência de cinco anos no artigo 24º do Decreto-Lei nº 380/89 (entre 1 de Dezembro de 1989 e 1 de Dezembro de 1994), dentro do qual seria, então, requerido o pagamento retroactivo de contribuições relativas a períodos de actividade a que não tenha correspondido pagamento das mesmas, ainda que as contribuições respeitem a períodos não abrangidos por qualquer regime de previdência ou de segurança social (artigo 3º do mesmo diploma). Prazo que, segundo a Exposição de motivos do diploma, se afigurou suficiente para permitir que os interessados pudessem usufruir da medida.

3. O tribunal recorrido recusou a aplicação deste artigo 24º, por entender, entre o mais, que “o legislador, ao impor uma limitação temporal de cinco anos para o exercício do direito ao pagamento retroactivo de contribuições, usando de um critério cuja racionalidade se não vislumbra, veio atentar contra o disposto no artigo 63º nº 4 da C.R.P., impedindo a consideração total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador”. O que violaria, ainda, os artigos 18º, nº 3, e 63º, nºs 1 e 3, da Constituição, bem como a proibição do retrocesso social.

3.1. O nº 4 do artigo 63º – introduzido pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, correspondendo-lhe então o nº 5 do mesmo artigo – dispõe que todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado, consagrando um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, ao qual se aplica o regime específico dos direitos, liberdades e garantias, por força da extensão operada pelo artigo 17º da CRP (no sentido desta qualificação, cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 411/99 e 467/2003, Diário da República, II Série, de 10 de Março de 2000 e de 19 de Novembro de 2003 e Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, anotação ao artigo 63º, ponto III).

No Acórdão do Tribunal Constitucional nº 366/2006 (Diário da República, II Série, de 17 de Agosto de 2006) salienta-se que este Tribunal já teve oportunidade de se pronunciar sobre o sentido e alcance do nº 4 do artigo 63º da CRP:

«Fê‑lo, primeiro, de modo incidental, no Acórdão n.º 1016/96, onde, apesar de não ter tomado conhecimento do objecto do recurso, em que estava em causa uma pretensa recusa de aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, da norma do artigo 80.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, teceu algumas considerações sobre o sentido do então n.º 5 do artigo 63.º da CRP, que interessa reter: “é uma norma portadora de um sentido inovador (que naturalmente não teria se se limitasse a remeter para a lei), consubstanciado no aproveita­mento integral do tempo de trabalho para efeitos de pensões de velhice e invalidez, o que implica o direito de acumulação dos tempos de trabalho que tenham sido prestados, mesmo que em regimes distintos, respeitado que seja o limite máximo de 36 anos”.

Por outro lado, no Acórdão n.º 411/99, o Tribunal Constitucional julgou incons­titucional a norma do n.º 2 do artigo 80.º do Estatuto da Aposentação, desenvolvendo para o efeito uma argumentação que começou por analisar a génese e o alcance da norma constitucional do artigo 63.º, n.º 4, da CRP:

“A aprovação da referida norma constitucional foi fruto de uma pro­posta do Partido Socialista, no âmbito da revisão constitucional de 1989, a qual gerou grande controvérsia. Justificando a alteração proposta, afirmou um Deputado socialista que «a ponte que hoje falta entre os vários sectores de actividade deve ser lançada no sentido de todo o tempo de trabalho contribuir – nos termos da lei – para o cômputo das pensões de aposentação ou reforma. Não vemos razão para que um tipo de trabalho seja, neste domínio, sobrevalo­rizado em relação a outro» (Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 23‑RC, de 7 de Julho de 1988, pág. 654).

Um outro Deputado do grupo parlamentar socialista pronunciou‑se no sentido de «dever ser evidente que uma norma deste tipo não implica homoge­neidades lesivas, por exemplo, dos trabalhadores da função pública que têm regime próprio. Esta norma é uma norma de máximo aproveitamento – aquilo a que se poderia chamar em bom rigor uma norma de economia de tempos, mas não uma norma que impulsione ou vincule a homogeneidade de regimes, designadamente homogeneidade lesiva da situação específica dos trabalhado­res da função pública».

Afirmou‑se ainda na discussão parlamentar que a Constituição passaria a admitir, após a alteração, uma intercomunicabilidade de regimes de aposenta­ção (entre a função pública e o sector privado). «A questão é que [a intercomu­nicabilidade] faz‑se em termos que permitem manter a identidade de dois regimes; os regimes são diferentes, pode‑se transitar de um regime para o outro, há aproveitamento integral do tempo de serviço prestado e, digamos, dos tempos não só de trabalho como dos tempos equivalentes que tenham sido vividos num regime e noutro. Não há perda de tempo, por assim dizer, é essa a preocupação fundamental. Daqui não deve emanar nenhuma preocupação de homogeneidade de regimes, isto é, de unificação, por esta razão, de regimes. Mas é preciso deixar isso claro.» (Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 81-RC, de 9 de Março de 1989, pág. 2388).

A alteração constitucional de 1989 pretendeu, assim, promover um apro­veitamento total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador, indepen­dentemente do sistema de segurança social a que ele tenha aderido, e desde que tenha efectuado os descontos legalmente previstos.

É ainda hoje essa a intenção, que se encontra claramente manifestada no n.º 4 do artigo 63.º da Constituição (versão de 1997): «Todo o tempo de tra­balho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido pres­tado.»”».

Por outro lado, este Tribunal conclui naquele aresto de 2006 – decidindo não declarar a inconstitucionalidade da norma, reportada aos n.ºs 1 e 2 do artigo 80.º do Estatuto da Apo­sentação, segundo a qual, quando o aposentado, que tenha voltado a exercer funções públicas, findo este novo período, opte pela aposentação correspondente ao mesmo período, não é de considerar, para cômputo da nova pensão, o tempo de serviço anterior à primeira aposentação – que:

«(…) o princípio do aproveitamento integral do tempo de trabalho, consa­grado no artigo 63.º, n.º 4, da CRP, não foi directamente concebido para situações que, pela sua natureza, possuem uma configuração excepcional, em que se permite a um trabalha­dor aposentado voltar a exercer funções e, no exercício destas, acumular a pensão que vinha auferindo e uma parcela do vencimento correspondente às novas funções.

Antes com ele se pretendeu designadamente evitar, como resulta da discussão parlamentar referida no relatório do Acórdão n.º 411/99, que, no cômputo da pensão de apo­sentação que um trabalhador receba ao concluir a sua vida laboral, existam parcelas de tempo de serviço que não sejam contabilizadas. Trata‑se, portanto, de um princípio que não foi gizado para situações, como a que ora se nos depara, em que é concedida ao trabalhador uma opção que se situa à margem da lógica global do sistema e que representa inequivocamente um plus em face dessa lógica, e sim para aquelas situações (a que chamaríamos comuns, ou regra) em que, ao calcular a pensão de um trabalhador no termo do seu período normal de trabalho, há que considerar diversos sub-períodos em que aquele cotizou para distintos siste­mas de pensões. Em tal caso, o preceito constitucional em questão impede que no cômputo do tempo de trabalho a proceder seja desconsiderado qualquer daqueles sub-períodos, assim se realizando, para efeitos de cálculo de pensão, o aproveitamento integral do tempo de trabalho».

Com efeito, é de concluir que a alteração constitucional de 1989 pretendeu promover um apro­veitamento total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador, indepen­dentemente do sistema de segurança social a que ele tenha aderido, e desde que tenha efectuado os descontos legalmente previstos (cf. Diário da Assembleia da República, II Série, Números 23-RC, de 7 de Julho e 81-RC, de 9 de Março de 1989, Diário da Assembleia da República, I Série, Número 75, de 5 de Maio de 1989 e José Magalhães, Dicionário da Revisão Constitucional, Publicações Europa-América, 1989, p. 130). Assinalando Gomes Canotilho/Vital Moreira que o número acrescentado em 1989 “pretende salientar o princípio do aproveitamento total do tempo de trabalho para efeitos de pensões de velhice e invalidez, acumulando‑se os tempos de tra­balho prestados em várias actividades e respectivos descontos para os diversos organismos da segurança social” (Constituição da República Portuguesa Anotada, I, Coimbra, 2007, anotação ao artigo 63º, ponto VIII).

3.2. A norma em apreciação nos presentes autos insere-se num diploma que permite o pagamento retroactivo de contribuições relativas a períodos de exercício efectivo de actividade profissional por conta de outrem ou por conta própria, em que os interessados não apresentam carreira contributiva no âmbito do sistema da segurança social (artigo 1º, nº 1). Nomeadamente para os efeitos previstos no artigo 2º, permite o aproveitamento do tempo de trabalho, ao qual não tenha correspondido o pagamento de contribuições, por as mesmas não serem então devidas, o que extravasa o âmbito de protecção do nº 4 do artigo 63º da CRP, à luz da interpretação que vem sendo feita deste preceito (cf. supra ponto 3.1.).

O artigo 24º insere-se num diploma legal que, diferentemente do sustentado na decisão recorrida, não concretiza o direito constitucionalmente consagrado naquele número do artigo 63º da Constituição. Pelo contrário, o Decreto-Lei nº 380/89 amplia o âmbito de protecção do direito ao aproveitamento integral do tempo de trabalho tal como é definido pela norma constitucional (sobre legislação ampliadora do alcance dos direitos fundamentais, cf. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 19763, Almedina, p. 229 e s.).

Para o efeito de calcular as pensões de velhice e de invalidez, o artigo 63º, nº 4, da CRP o que garante é o aproveitamento integral do tempo de trabalho, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado, ou seja, independentemente do sistema de protecção social para o qual o trabalhador tiver contribuído. A norma constitucional não abrange situações que, por razões conjunturais, são legalmente configuradas de forma extraordinária, aceitando o pagamento de contribuições que nunca foram devidas, como se o tivessem sido. Logo, o artigo 24º do Decreto-Lei nº 380/89 não viola o disposto no artigo 63º, nº 4, da CRP – e, consequentemente, o artigo 18º, nº 3, e a proibição do retrocesso social –, quando estabelece que é de cinco anos o período de vigência do diploma que permite o pagamento retroactivo de contribuições relativas a períodos de exercício efectivo de actividade profissional em que os interessados não apresentam carreira contributiva no âmbito do sistema de segurança social.

3.3. Por outro lado, o artigo 24º do Decreto-Lei nº 380/89, ao fixar o prazo de cinco anos para ser requerido o pagamento retroactivo de contribuições que não eram devidas, permitindo o aproveitamento do tempo de trabalho ao qual não correspondeu qualquer carreira contributiva, em nada contende quer com o princípio da universalidade – “Todos têm direito à Segurança Social” – consagrado no nº 1 do artigo 63º da CRP; quer com o princípio da integralidade – “O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho” – estipulado no nº 3 do mesmo artigo.

4. O Tribunal Central Administrativo Sul recusou a aplicação do artigo 24º do Decreto-Lei nº 380/89, com fundamento também na violação do disposto no nº 2 do artigo 13º da CRP. Segundo a decisão recorrida, aquele artigo “viola o princípio da igualdade desde o momento em que entrou em vigor, na medida em que discrimina os interessados que não conseguiram reunir condições, até 1 de Dezembro de 1994, para efectuar o pagamento das contribuições devidas, como é o caso do recorrente”.

A norma que é objecto de apreciação, ao determinar que o diploma onde se insere entra em vigor em 1 de Dezembro de 1989 e caduca passados cinco anos sobre essa data, fixa um período de cinco anos (de 1 de Dezembro de 1989 a 1 de Dezembro de 1994) para a apresentação do requerimento para pagamento retroactivo das contribuições em causa (cf. artigos 3º e 9º e ss. do Decreto-Lei nº 380/89 e artigos 2º, 5º, 10º e 11º do Decreto Regulamentar nº 37/90, de 27 de Novembro). Por outro lado, o artigo 17º do Decreto-Lei nº 380/89, ao prever que o pagamento das contribuições correspondentes aos períodos a considerar para a retroacção pode ser feito em prestações mensais de igual montante e em número não superior a 60, fixa um período máximo de cinco anos para o pagamento, entretanto deferido, das contribuições para a Segurança Social.

Significa o exposto que o período legalmente fixado para o pagamento das contribuições em causa podia ir para além de 1 de Dezembro de 1994, já que esta data se reporta exclusivamente à data limite para apresentação do requerimento para pagamento retroactivo das contribuições. De resto, no caso em apreço, sucedeu que este pagamento foi, inicialmente, requerido no período legalmente fixado – em 22 de Julho de 1992 – tendo sido dada ao interessado a possibilidade de pagar as respectivas contribuições, em prestações mensais, durante cinco anos contados após a notificação do ofício do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa que lhe comunicou o deferimento do requerido, datado de Agosto de 1992.

O regime descrito, designadamente porque permite o pagamento das contribuições em prestações mensais num período que pode ir até cinco anos, iniciado só depois de ser notificado o despacho que defira o requerimento, garante até, por esta flexibilidade, que os interessados não sejam prejudicados em razão da situação económica. A cada um é garantida a possibilidade de afeiçoar a forma de pagamento das contribuições – de uma só vez ou em prestações mensais de igual montante em número não superior a 60 – à respectiva situação económica.

Assim sendo, o artigo 24º do Decreto-Lei nº 380/89 não desrespeita o nº 2 do artigo 13º da CRP, ao estabelecer que é de cinco anos o período de vigência deste diploma, não se vislumbrando, por outro lado, que o legislador tenha ultrapassado qualquer outro limite constitucional na sua actividade conformadora da ordem jurídica.

5. Importa, pois, concluir que o artigo 24º do Decreto-Lei nº 380/89, de 27 de Outubro, não viola o disposto nos artigos 13º, 18º, nº 3, e 63º, nºs 1, 3 e 4, da Constituição da República Portuguesa.