Texto da decisão
Acordam no Tribunal Constitucional:
1 — Em autos de acidente de trabalho em que é sinistrado A., residente em Água de Pau, à…, e entidade responsável a Companhia de Seguros Açoreana, E. P., com sede em Ponta Delgada, ao Largo da Matriz, e por entender que a Resolução n.º 42/87 do Governo Regional dos Açores, publicada no Jornal Oficial da Região, 1.ª série, n.º 6, de 24 de Fevereiro de 1987, enfermava de inconstitucionalidade orgânica, o Juiz da comarca de Vila Franca do Campo recusou a sua aplicação, e, em consequência, indeferiu promoção do Ministério Público em que este magistrado peticionava, em função daquela mesma resolução, que se procedesse à actualização da pensão do sinistrado.
Inconformado com tal despacho, dele recorreu para o Tribunal Constitucional, e em termos limitados à questão de constitucionalidade, o Ministério Público, que, em alegações apresentadas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões:
a) A alínea b) do n.º 1 da Resolução n.º 42/87, legislando em matéria que não é do interesse específico da Região, é organicamente inconstitucional por violação do disposto no artigo 229.°, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (CRP), e, desrespeitando lei geral da República (o Decreto-Lei n.º 69-A/87, de 9 de Fevereiro), é ilegal nos termos dos artigos 115.°, n.º 3, 280.°, n.º 3, alínea a), e 218.°, n.º 1, alínea b), da CRP.
b) E ainda que se entendesse que tal matéria cabia na competência legislativa regional, seria à mesma a alínea b) do n.º 1 da Resolução n.º 42/87, organicamente inconstitucional e ilegal: inconstitucional por infringir o disposto no artigo 234.°, da CRP, que atribui, em exclusivo, às assembleias regionais o exercício da função legislativa regional, e ilegal por desobedecer a dois preceitos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (doravante designado por Estatuto dos Açores): ao artigo 32.°, n.º 1, alínea c), que estabelece igual reserva em favor da Assembleia Regional dos Açores, e ao artigo 34.°, n.º 1, que especifica que os actos resultantes do exercício de tal competência devem revestir a forma de decreto legislativo regional.
Apenas contra-alegou a recorrida Companhia de Seguros Açoreana, concordando, de um modo geral, com as conclusões da minuta do recurso do Ministério Público, mas salientando a final, e especificamente, o seguinte:
Sempre deverá ser afastada a aplicação da Resolução n.º 42/87: ou por ser ilegal (por violação de lei geral da República) ou por ser organicamente inconstitucional (por o Governo Regional dos Açores haver ilegitimamente interferido na esfera de competência própria da Assembleia Regional dos Açores), ou ainda por ineficácia externa do acto normativo (por não publicação do mesmo no Diário da República);
O Tribunal Constitucional, porém, só haverá de se pronunciar sobre a questão da inconstitucionalidade orgânica.
2 — Corridos os vistos legais, cumpre agora definir com precisão as questões a decidir.
E, antes de mais, importa lembrar que, como sempre se tem entendido, os recursos, por definição, destinam-se a modificar as decisões recorridas e não a criar decisões sobre a matéria nova. Não é possível assim conhecer, neste momento, e pelo menos à partida, de outra questão que não seja a questão de constitucionalidade da Resolução n.º 42/87, a única das questões suscitadas nas alegações de recurso que efectivamente foi objecto de decisão ao nível do tribunal a quo.
Por outro lado, convém salientar que o juiz da comarca de Vila Franca do Campo, embora no despacho recorrido afirme, sem limitações, recusar a aplicação da Resolução n.º 42/87, o certo é que, nos quadros do incidente em que tal decisão foi tomada (incidente de actualização de pensão de sinistrado), a desutilização normativa em causa não pode logicamente ter sido dirigida a todo aquele diploma, mas apenas à norma da alínea b) do n.º 1 da Resolução n.º 42/87, ou seja, à norma que fixava, para a categoria profissional a que pertencia o acidentado A., o valor do salário mínimo mensal, a partir de 1 de Janeiro de 1987, na Região Autónoma dos Açores.
Isto mesmo é, aliás, expressamente reconhecido nas alegações do Ministério Público, e não contraditado nas contra-alegações da recorrida Companhia de Seguros Açoreana, E. P.
Assim sendo, cabe unicamente ao Tribunal Constitucional apreciar e decidir se é ou não inconstitucional a norma do n.º 1, alínea b), da Resolução n.º 42/87. E para concluir pela inconstitucionalidade de tal dispositivo poderá o Tribunal Constitucional basear-se na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada (cf. o artigo 51.°, n.º 5, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, onde se afirma um princípio geral, necessariamente aplicável no domínio da fiscalização concreta de constitucionalidade).
3 — É o seguinte o teor do diploma regional em discussão:
Resolução n.º 42/87
Considerando que a política regional de rendimentos e preços deve assegurar o equilíbrio entre a viabilidade económica das empresas e a criação de condições favoráveis ao investimento e, por outro lado, a defesa do rendimento das famílias na perspectiva do crescimento dos salários reais;
Considerando os condicionalismos especiais da economia açoriana e a particular relevância dos salários mínimos nos rendimentos das classes mais desfavorecidas;
Considerando que é socialmente justa e economicamente comportável uma progressiva aproximação entre os valores do salário mínimo dos trabalhadores rurais e os do comércio e indústria;
Considerando que a política de juventude defendida pelo Governo visa, entre outros objectivos, reforçar a integração sócio-económica dos jovens.
Governo resolve:
1 — Os valores do salário mínimo mensal a observar, a partir de 1 de Janeiro de 1987, na Região Autónoma dos Açores são os seguintes:
a) 25 650$ para os trabalhadores do comércio, indústria e serviços;
b) 22 850$ para os trabalhadores da agricultura, silvicultura e pecuária;
c) 17 500$ para os trabalhadores do serviço doméstico não fornecido por empresas.
2 — A idade a partir da qual é devido o salário mínimo por inteiro é fixado em 18 anos.
O valor efectivo do salário a pagar ao trabalhador, nos casos em que forem permitidas as deduções ou reduções aos montantes referidos no número anterior, será sempre arredondado para a centena ou meia centena de escudos mais próxima.
4 — Em todos os aspectos não contemplados por esta resolução observar-se-á o disposto na legislação aplicável.
Transcrita a Resolução n.º 42/87, importa assinalar que, pela sua origem, tal diploma só pode ser havido como regulamentar. De facto, e no plano da produção normativa regional, o artigo 234.° da CRP, lido em articulação com o artigo 229.°, apenas deixa para os governos regionais o poder de regulamentar a legislação regional, competência esta, aliás, especificamente afirmada para o Governo regional dos Açores no artigo 56.°, alínea c), do Estatuto dos Açores.
Mas se a Resolução n.º 42/87, pela sua origem, só pode ser havida como diploma regulamentar regional (e observe-se, a propósito, que o artigo 57.°, n.º 1, do Estatuto dos Açores não impõe necessariamente a forma de decreto regulamentar regional para todos os actos de normação secundária do Governo da Região), então justifica-se que se perspective de imediato, e sob outro ângulo, a questão de inconstitucionalidade: a norma do n.º 1, alínea b), da Resolução n.º 42/87 não contrariará, além do mais, o estatuído no n.º 7 do artigo 115.° da CRP?
Dispõe, com efeito, este n.º 7 do artigo 115.° que «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão». Para perfeita compreensão do sentido e alcance do preceito indispensável é, no entanto, estabelecer-se o confronto do n.º 7 com o n.º 6 do artigo 115.°
De facto, enquanto o n.º 6 do artigo 115.° da CRP estipula que «os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes», limitando, por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o n.º 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos tout court, sujeitando assim, todo e qualquer regulamento, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade donde tiverem emanado, à imposição de tipo alternativo nele prevista.
É, pois, claro, face a este simples cotejo normativo, que, abrangidos pela regra bidireccional do n.º 7 do artigo 115.° da CRP estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [artigo 202.°, alínea c)], dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas [artigo 229.°, alínea b)], e dos órgãos próprios das autarquias locais (artigo 242.° da CRP). Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.° da CRP, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.
O papel dessa lei precedente — di-lo o n.º 7 do artigo 115.° — não é sempre o mesmo.
Umas vezes, a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares.
Outras vezes, a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que «cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjectiva)» e nessa «feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)» (Afonso Rodrigues Queiró, «Teoria dos Regulamentos», Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, n.os 1-2-3-4, p. 19). A necessidade de citação dessa lei, definidora da competência subjectiva e objectiva da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á designadamente no caso dos regulamentos autónomos.
4 — Ora, a Resolução n.º 42/87, que, a título de regulamento regional, foi emitido pelo Governo da Região, não se refere, nem directa nem indirectamente, à lei que a suporta e que, no esquema do artigo 115.°, n.º 7, da CRP, teria de ser obrigatoriamente citada.
Deste modo, nem interessa averiguar se tal deliberação poderia ou não ser legalmente justificada. Na verdade, e em correcta análise do texto constitucional, escrevem, a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 66:
O princípio da primariedade ou precedência da lei é claramente afirmada no n.º 7 (do artigo 115.°), onde se estabelece: a) a precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar; b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento.
Assim, é patente a inconstitucionalidade formal da norma do n.º 1, alínea b), da Resolução n.º 42/87, por violação do disposto no artigo 115.°, n.º 7, da CRP (neste sentido, v. o acórdão n.º 92/85 do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 168, de 24 de Julho de 1985).
E alcançada esta conclusão, desnecessário se torna apurar, por razões de economia processual, se aquela norma, e cumulativamente, padece também do vício de inconstitucionalidade orgânica em qualquer uma das variantes sob as quais a imputação é feita pelo Ministério Público.
5 — Pelos motivos expostos — e consequentemente por razões não em absoluto coincidentes com as do despacho impugnado —, julga-se inconstitucional a norma do n.° 1, alínea b), da Resolução n.º 42/87 do Governo Regional dos Açores, e por isso se confirma a decisão recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Março de 1988. — Raul Mateus — Vital Moreira — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — José Magalhães Godinho.