Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 662/94

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

1. O Ministério Público veio interpor recurso para este Tribunal Constitucional do acórdão da Relação de Coimbra, de 28 de Outubro de 1992, que negou "provimento ao recurso" interposto pela companhia de seguros A., relativa­mente - e só - ao ponto em que foi fixado o valor a uma acção com processo especial emergente de acidente de trabalho, em que é sinistrado B. e responsável pelo pagamento àquela companhia. Recurso que nasceu da inconformação da compa­nhia seguradora com um despacho judicial (do Tribunal do Traba­lho da Figueira da Foz) que fixou esse valor, por entender que o "cálculo do valor da causa deve ser efectuado de harmonia com a alínea a) do artº 3º, da Portaria 760/85 (de 4 de Outubro) e da sua tabela anexa".

2. A fundamentação do acórdão recorrido é a que se segue, na integra:

"Nos termos do artigo 123º do Código de Proces­so do Trabalho o valor da causa é igual ao das reservas matemáticas, se a pensão tiver ca­rácter permanente ou vitalício (nº 1).

No caso dos autos foi fixada ao sinis­trado uma pensão vitalícia, pelo que é de aplicar aquele nº 1 do artigo 123º.

Assim, o valor da causa é sempre igual ao das reservas matemáticas, podendo-se calcular pela fórmula V=PxT, em que V é o valor da causa; T a taxa de reserva matemática constante da res­pectiva tabela correspondente ao aniversário mais próximo da data a que se refere o cálculo; e P o valor da pensão anual e vitalícia.

A questão posta no recurso é a da apli­cação da alínea a) do nº 3 da Portaria nº 760/85.

III-B - No nº 1 daquela Portaria são aprovadas as tabelas relativas ao cálculo das provisões ma­temáticas das pensões de acidentes de trabalho, determinando-se no nº 3 que aquelas tabelas são aplicáveis ao cálculo das provisões matemáticas correspondentes às pensões fixadas (alínea a)); na alínea b) manda-se aplicá-las ao cálculo do valor do capital das remições.

Sucede que aquela alínea b) foi decla­rada in­constitucional, com força obrigatória ge­ral, por violação do princípio da precedência da lei (nºs 6 e 7 do artigo 115º da Constituição e 202º, nº 1, alínea c), também da Constituição) e ainda por violação do artigo 201º, nº 1, alí­nea a).

É certo que se não pronunciou pela in­constitu­cionalidade da alínea a) do nº 3 daquela Porta­ria, mas as razões apontadas para aquela decla­ração de inconstitucionalidade são de apli­car à alínea em causa. É que também aqui se está pe­rante uma 'legislação do trabalho' para a qual necessário se torna ouvir os representantes dos trabalhadores, o qual não sucedeu, com violação do artigo 55º, alínea d), da Constituição; por outro lado, aquela alínea a) assume um conteúdo normativo equiparável a uma norma legal e vio­la­ria os nºs 6 e 7 do artigo 115º, conjugados com o artigo 201º, nº 1, alínea a), e 202º, alínea c), da Constituição, pois, 'por força do princípio da precedência da lei (primariedade da lei ou reser­va vertical da lei) - consagrado nos nºs 6 e 7 do artigo 115º da nossa Consti­tuição -, não existe exercício de poder regula­mentar sem fundamento numa lei anterior, já que ao Governo, no exercí­cio de funções administra­tivas, apenas compete fazer regulamentos neces­sários à boa execução das leis (artigo 202º, alínea c)), cabendo-lhe, no exercício de fun­ções legislativas, fazer decretos-leis em maté­rias não reservadas à Assem­bleia da República.' (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 61/91, em Diário da República, nº 75, de 1 de Abril de 1991), sendo ilegais os regulamentos que contêm disciplina inicial, que só pode constar de diplomas legislativos. Assim, aquela alínea a), pelas razões referidas, tem de se considerar inconstitucional.

Mas há que ter em conta uma outra con­sideração. É que, sendo o capital da remição cal­culado com base na respectiva provisão matemáti­ca, nos termos do artigo 65º do Decreto nº 360/71, com a redacção do Decreto-Lei nº 466/85, e tendo aquela alínea b) do nº 3 da Portaria nº 760/85 sido declarada inconstitucional, tal como o artigo 65º atrás referido, enquanto conjugado com aquela alínea b), tínhamos então que à re­mi­ção não seria de aplicar a tabela daquela Porta­ria.

E, tendo em conta a finalidade visada com a constituição das reservas matemáticas, que se destinam a garantir o pagamento das indemniza­ções devidas aos sinistrados, estas terão de es­tar de harmonia com aquelas indemnizações que visam acautelar.

E, assim sendo, tendo sido declarada a referida inconstitucionalidade, passaria a exis­tir uma discrepância entre o cálculo da remição e o valor da reserva matemática destinada a caucioná-la, com eventual prejuízo para os tra­ba­lhadores, já que aquela reserva poderia não cau­cionar totalmente a indemnização.

Assim, e por força da declaração de inconstitu­cionalidade referida e o fim a que se destina a reserva matemática, também se deve considerar como inaplicável a alínea a) do nº 3 da falada Portaria, aplicando-se a tabela da Por­taria nº 632/71, de 9 de Novembro.

Nestes termos, temos que a referida alínea a) se não aplica por a mesma ser inconsti­tucional, com os mesmos fundamentos da declaração de in­constitucionalidade da alínea b); e sempre se­ria de não aplicar por força daquela declaração de inconstitucionalidade da alínea b), como acima se deixou dito."

3. Nas suas alegações, concluiu assim o Ministério Público recorrente:

"1º - É inconstitucional, por violação dos ar­tigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, da Cons­tituição (versão de 1982), a norma constante da alínea a) do nº 3 da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, por, incidindo, quer directamente quer através da determinação do montante do cauciona­mento exigível às entida­des patronais, sobre a garantia das pensões por acidentes de trabalho, que integra o conceito de 'legislação do traba­lho', ter sido emitida sem se ter pro­porcionado a participação, na sua elabora­ção, às organizações representativas dos traba­lhado­res;

2º - Termos em que deve ser confirmada a deci­são recorrida, na parte impugnada".

4. Vistos os autos, cumpre decidir.

Da leitura do acórdão recorrido resulta, à evidên­cia, que o objecto do presente recurso é preenchido pela ques­tão da inconstitucionalidade da norma constante da alínea a) do nº 3, conjugada com o nº 1, da Portaria 760/85, de 4 de Outubro, ("Nestes termos, temos que a referida al. a) se não aplica por a mesma ser inconstitucional (...)" - é a conclusão daquele aresto).

Dispõe a citada Portaria nº 760/85:

"Considerando que as provisões matemá­ticas do ramo "Acidentes de Trabalho" têm vindo a ser calculadas de acordo com o estabelecido na Por­taria nº 632/71, de 19 de Novembro;

Verificando-se que as tábuas de morta­lidade e as taxas de juro técnicas constantes das tabe­las anexas à referida portaria se encontram manifestamente desadequadas:

Manda o Governo da República Portugue­sa, pelo Secretário de Estado do Tesouro, nos termos do § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 26 095, de 23 de Novembro de 1935, o seguinte:

1º. São aprovadas, pela presente porta­ria, as tabelas anexas relativas ao cálculo das provi­sões matemáticas das pensões de acidentes de trabalho.

2º. São utilizadas a tábua de mortali­dade PF 1960-64, a taxa de juro técnica de 6% e a carga de gerência de 4%.

3º. As referidas tabelas são aplicá­veis:

a) Ao cálculo das provisões matemáticas corres­pondentes às pensões fixadas, quer a partir da data da entrada em vigor da presente portaria, quer ante­riormente;

b) Ao cálculo, nos termos legais em vigor, do valor do capital de remições autorizadas a par­tir do primeiro dia do mês seguinte ao da data da publicação da presente portaria.

4º. As mesmas tabelas são igualmente aplicá­veis, sem prejuízo do artigo 5º do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, nos casos de actualização de pensões de acidentes de traba­lho decorrentes do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, com as diversas redacções que lhe foram sucessivamente dadas"

E dispõe o Decreto-Lei nº 26.095, de 23 de Novem­bro de 1935, que o preâmbulo da dita Portaria 760/85 invoca expressamente, como lei habilitante:

"Usando da faculdade conferida pela 2ª parte do nº 2º do artigo 109º da Constituição, o Governo decreta e eu promulgo, para valer como lei, o seguinte:

Artigo 1º. As reservas matemáticas das pensões devidas por acidentes de trabalho, a car­go das sociedades de seguros, serão calculadas à taxa de juro de 4 por cento e segundo as tabelas aprovadas por despacho ministerial, sobre pare­cer fundamentado da Inspecção de Seguros, e serão integralmente aplicadas, de acordo com a legisla­ção especial das sociedades de seguros, até 30 de Abril de cada ano.

§ único. As bases adoptadas nos termos deste artigo poderão ser revistas de dois em dois anos pela Inspecção de Seguros, que proporá ao Ministro das Finanças a sua alteração.

Artigo 2º. Até à aprovação das bases a que se refere o artigo antecedente, as reservas mate­máticas serão calculadas nos seguintes ter­mos:

1º Taxa de juro de 4,5 por cento;

2º Tábua de mortalidade R.F.;

3º Carga de gerência 2 por cento.

Artigo 3º. Fica revogado o artigo 31º do decre­to nº 5637, de 10 de Maio de 1919."

Conexionada com a matéria que aqui interessa espe­cificamente do valor da causa nos processos de acidentes de tra­balho ou de doenças profissionais, preceitua o artigo 123º do Código de Processo do Trabalho:

ARTIGO 123º

(Valor da causa)

1. Nos processos de acidentes de traba­lho ou de doenças profissionais, o valor da causa é igual ao das reservas matemáticas.

2. Tratando-se de indemnizações por incapacida­de temporária, o valor é igual a cinco vezes o valor anual da indemnização; tratando-se de pensões temporárias ou de indemnizações venci­das, o valor da causa é igual ao da soma de todas as prestações.

3. Em qualquer altura o juiz pode alte­rar o valor fixado em conformidade com os elemen­tos que o processo fornecer.

Anotando esta disposição, diz ALBERTO LEITE FER­REIRA (Código de Processo do Trabalho Anotado, 1989, págs. 472 a 477):

"I - No domínio do Código de Processo nos Tri­bunais do Trabalho de 1941, o valor da causa, em processo por acidentes de trabalho e doenças profissionais, era fixado apenas pelo juiz em conformidade com o que dispunha o artigo 29º. Na determinação desse valor não entravam, porém, as quantias acerca de cujo pagamento ti­vesse havido acordo das partes. Mas quando, até à sentença final, o autor não tivesse sido dado como curado, o valor da causa considerava-se su­perior à alçada do juiz. Pretendia-se, por esta forma, garantir a possibilidade de recurso em relação a causas que bem podiam vir a exce­der a alçada pela simples aplicação do comando prescri­to no corpo daquele normativo.

O Código de Processo do Trabalho vigen­te, porém, no seguimento da orientação do Código de 1963 - artigo 118º - estabeleceu um regime di­verso.

Com efeito, o artigo 123º em estudo pode, para uma mais justa compreensão do seu con­teúdo, dividir-se em quatro partes:

1ª - estão em causa pensões vitalícias (casos de incapacidade permanente ou morte) - o valor da causa é igual ao das reservas matemáti­cas;

2ª - estão em causa pensões temporárias ou in­demnizações vencidas - o valor da causa é igual ao da soma de todas as prestações;

3ª - estão em causa apenas indemniza­ções não vencidas (por incapacidade temporária) - o va­lor da causa é igual ao produto de cinco ve­zes o valor anual da indemnização;

4ª - estão em causa combinações de pen­sões e indemnizações vitalícias ou temporárias, venci­das ou não - o valor da causa é o da soma dos valores parcelares que forem encontrados.

Resulta daqui que, face àquele normati­vo, o valor da causa, nos processos por acidentes de trabalho ou doenças profissionais, está condi­cionado pelas consequências resultantes do even­to lesivo.

Estas consequências podem traduzir-se:

a) na morte;

b) numa incapacidade permanente;

c) numa incapacidade temporária - bases XVI e XIX da Lei nº 2127.

Nos casos das alíneas a) e b), haverá lugar ao pagamento de pensões que tanto podem revestir um carácter vitalício como temporário.

No caso da alínea c), haverá lugar ao pagamento de indemnizações - bases XVI e XIX da citada Lei.

Pois bem: se as consequências da lesão se tra­duzem na morte, ainda importará ter presen­te:

1 - a pensão tem carácter permanente ou vitalí­cio;

2 - a pensão tem carácter temporário.

Se a pensão tem carácter permanente ou vitalí­cio, rege a primeira parte do artigo: o valor da causa é igual ao das reservas matemáti­cas.

II - No domínio do Código de 1963, dis­punha a primeira parte do artigo 118º, fonte do artigo 123º, em nota.

1. Nos processos de acidentes de traba­lho ou de doenças profissionais, o valor da causa será igual ao das reser­vas matemáticas para ga­rantia das res­pectivas pensões...

Com base nesta redacção que o texto apresentava, sustentava-se, por vezes, na doutri­na com larga aceitação da jurisprudência - veja-se Veiga Ro­drigues, in Notas ao Código das Custas Judiciais do Trabalho, págs. 37 - que com as ex­pressões "garantia das res­pectivas pensões" se teve em vista, não o valor das reservas matemáti­cas, mas o valor das cauções a efectuar pelas en­tidades patronais relativamente ao pa­gamento das pensões.

Ora, nos termos do nº 3 do artigo 71º do Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, os valores de caucionamento das pensões têm de ser calcula­dos de harmo­nia com o que se encontrar estabele­cido para as reservas matemáticas respecti­vas com o acréscimo de dez por cento.

De maneira que o valor assim en­contrado seria também o valor da causa.

Quer dizer: no caso de a pensão ter carácter permanente ou vitalício, o valor da ca­usa seria, à luz desta orientação, igual ao das reservas mate­máticas mais dez por cento.

A págs. 341 e segs. e 410 e segs. da 1ª e 2ª edições, respectivamente, do meu Código de Processo de Trabalho Ano­tado, de 1963, comba­ti, no entanto, esta interpretação por se me afi­gurar carecida de fundamento legal e moral.

Com efeito, de harmonia com o precei­tuado no nº 1 da base XLIII da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, as entidades patronais são obrigadas a transferir a sua responsabilidade para entidades legalmente autorizadas a rea­lizar esse seguro ou a provar que a sua capacidade eco­nómica garante o risco tomado por conta própria.

Apenas estão isentas das obriga­ções impostas naquela base as entidades referidas no artigo 68º do Decreto nº 360/71: o Estado e os seus serviços personalizados, as juntas distri­tais, as câmaras municipais e os serviços munici­palizados e as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, geral ou local.

Se houve transferência, as enti­dades seguradoras tomam sobre si o ónus da responsabi­lidade, assumindo, directa e imediatamente, para com os sinistra­dos, doentes ou seus beneficiários, a obrigação de os indemnizar. Ora estas obrigações são garantidas pelas reser­vas matemáticas que devem constituir e que têm por fim caucionar especialmente os créditos dos segu­rados como, expres­sis verbis, refere o artigo 23º do De­creto com força de Lei de 21 de Outubro de 1907.

Se as entidades patronais não efectua­ram ou efectuaram em quantia insuficiente o segu­ro do seu pessoal e não dispõem de capacidade económica, legalmente reconhecida, para cobrir, por conta própria, os respectivos ris­cos, então, em caso de condenação ou de vinculação a acordo homologado, ficam obrigadas a caucionar o paga­mento das pensões a que estão adstritos por qual­quer das formas estabelecidas no nº 2 do artigo 70º do Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto: por depósito de numerá­rio, títulos de dívida pública ou por afectação ou hipoteca de imóveis, cau­cionamentos que, nos termos do nº 3 do preceito, são feitos à ordem do juiz do tribunal do trabalho respectivo, ou a seu favor, nos prazos por ele designa­dos, com intervenção nos actos e con­tratos necessários do agente do Minis­tério Público junto do mesmo Tribunal.

Mas se os dois conceitos não são coin­cidentes, se de reservas matemáti­cas apenas será lícito falar quando tenha havido transferência da responsa­bilidade, e de caução, quando a trans­fe­rência não tenha sido efectuada, pa­rece que não seria lícito atribuir à expressão "reservas mate­máticas" o significado de "caução" como poderia depreender-se da redacção do texto.

A esta conclusão se chegava logo pela análise do elemento gramatical.

Com efeito, reservas matemáticas e cau­ção são duas expressões técnicas, de significado e alcance bem definido no mundo do direito e, em especial, no campo do direito laboral, como for­mas de assegurar uma protecção eficaz aos direi­tos dos segurados. Seria, por is­so, de presumir que o legislador empre­gara as palavras reservas matemáticas no seu significado técnico-jurídico por isso que se trata dum cultivador do direito. E tanto assim que no artigo 135º, nº 1, do Código anterior, do mes­mo modo que no artigo 140º, nº 1, do Código vigente não deixou ele de colo­car, lado a lado, as expressões reser­vas matemáticas e cau­ção, como concei­tos distintos a traduzir realida­des distintas.

Mas a conclusão parecia ser a mesma quando visto o problema do ponto de vista do ele­mento lógico (racional).

Ao estatuir um determinado coman­do, o preceito legal dirige-se à gene­ralidade média dos casos, aquilo que é normal. Tem em vista, portan­to, id quod plerumque accidit. Por isso se diz que as normas jurídicas são gerais e abs­tractas.

Ora, é um facto notório que, por isso mesmo, nem carece de demonstração, que, no campo da exploração industrial, a regra geral é as en­tidades patronais transferirem a responsabilidade emer­gente da Lei nº 2127. Sendo assim, o natural é que o legislador, na determi­nação do valor do processo por acidente de trabalho ou doenças pro­fissionais com direito a pensões permanentes, se tivesse deixado impressionar pelo valor das ga­rantias especialmente destinadas a responderem pelos créditos dos sinis­trados, isto é, pelas reservas matemá­ticas. O contrato afigurava-se incom­preensível pois que, subsistindo o sis­tema da caução apenas para os casos, que podem considerar-se excepcionais, em que há condenação ou vinculação a acordo homologado, mas falta ou há in­suficiência de seguro, a ampliação do seu regime, para cômputo do valor de todos os proces­sos, mesmo daqueles (que constituem a regra), em que há uma res­ponsabilidade transferida, não po­dia aceitar-se sem uma vontade claramente expressa pelo legislador nesse sentido.

E não apenas isso. Sabido que o valor da caução é igual ao valor das reservas matemáti­cas acrescidas de 10 por cento, se o valor dos processos tivesse de ser determinado sempre com base na caução, as partes teriam de suportar cus­tas mais onerosas do que lhes competiria se o valor fosse o das reservas matemáticas próprio sensu. Esta conclusão depunha ainda contra a pos­sibilidade de se alargar a amplitude da expressão reservas matemáticas de molde a substituí-la pelo termo caução, em obediência ao princípio fovara­bilia amplianda, odiosa restringenda.

Certo que o artigo 118º falava em re­servas matemáticas para garantia das respectivas pensões, mas não parecia que das palavras garan­tia das respecti­vas pensões se pudesse concluir que se teve em vista o valor das cauções. É que, se as reservas matemáticas têm por fim cobrir toda a responsabilidade emergente do acidente ou da doença, a mesma função desempenha a caução, como resulta da base XLIII da Lei nº 2127 e do artigo 69º e segs. do Decreto nº 360/71.

Parecia, assim, de concluir que, nos processos por acidentes de trabalho e doenças profissionais de que tivesse resultado o direito a pensões permanen­tes, o valor da causa era sem­pre igual ao das transferências da responsabili­dade visto que a lei não distingue, nem o facto pode surpreender, sabido que o cálculo das reser­vas matemáticas assen­te em elementos de ordem subjectiva que à secretaria compete aplicar em cada caso concreto.

Sensível a estas razões, o Código de Processo do Trabalho em vigor repro­duziu no nº 1 do artigo 123º em nota a primeira parte do nº 1 do artigo 118º do Código de 1963, mas fez desapa­recer do texto as expressões "para garantia das respectivas pensões".

Clarificou-se, por esta forma, o pre­ceito que apresenta agora a transpa­rência deseja­da.

O valor da causa nos processos por aci­dentes do trabalho ou doença profissional, nos casos em que haja lugar a pensão permanente ou vitalícia, é sempre igual ao das reservas matemá­ticas. O que pode calcular-se de con­formidade com a seguinte fórmula:

V = P x T

em que V é o valor da causa, T a taxa de reserva matemática constante da res­pectiva tabela corres­pondente ao ani­versário mais próximo da data a que se refere o cálculo e P o valor da pensão anual e vitalício.

A eliminação das expressões "para ga­rantia das respectivas funções", que se liam no primeiro período do nº 1 do correspondente artigo 118º do Código de 1963, acabou com as dúvidas".

5. Feita, de propósito, esta incursão legislativa, com o apontamento da anotação de ALBERTO LEITE FERREIRA, res­sal­ta agora que o eixo da discussão vai centrar-se, talqualmen­te se posicionou o acórdão recorrido, no conceito de "legisla­ção do trabalho", pois nesta perspectiva, integrando-se a norma em causa naquele conceito e tendo sido emitida sem participação das organizações representativas dos trabalhadores, há motivo, desde logo, para uma inconstitucionalidade formal, por referên­cia aos arti­gos 55º, d), e 57, nº 2, da Constituição (versão de 1982).

Como consta do acórdão recorrido, "(...) também aqui se está perante uma 'legislação do trabalho' para a qual necessário se torna ouvir os representantes dos trabalhadores, o qual não sucedeu, com violação do art. 55 d) da Constituição (...)".

E, in casu, valem os argumentos desenvolvidos no Acórdão nº 61/91(Diário da República, I Série, nº 75, de 1 de Abril de 1991), quanto à alínea b) do nº 3º da mesma Portaria nº 760/85, que a seguir se transcrevem:

"7 - Já vimos que quer a alínea b) do nº 3º da Portaria nº 760/85, quer o nº 1 do artigo 65º do Decreto nº 360/71, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 4º do Decreto-Lei nº 466/85, vieram prover sobre o cálculo do valor do capi­tal das remições das pensões de acidentes de traba­lho.

Ora, de acordo com o disposto no artigo 55º, alínea d), e no artigo 57º, nº 2, alínea a), da Constituição (versão de 1982, vigente à data da aprovação dos diplomas em causa), constitui direito das comissões de trabalhadores e das as­sociações sindicais "participar na elaboração da legislação do trabalho".

Consoante se afirmou no Acórdão nº 107//88 (pu­blicado no Diário da República, 1ª série, de 21 de Junho de 1988), "apesar de o texto cons­titucional não definir o que seja 'legislação do trabalho', pode dizer-se que esta há-de ser 'a que visa regular as relações individuais e colec­tivas de trabalho, bem como os direitos dos tra­balhadores enquanto tais, e suas organi­zações' (cf. parecer nº 17/81, Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 16º, p. 14) ou, se assim melhor se entender, há-de abranger a 'legislação regulamentar dos direitos fundamen­tais dos traba­lhadores reconhecidos na Consti­tuição' (cf. Acór­dãos do Tribunal Constitucio­nal nºs 31/84, 451/87 e 15/88, Diário da Re­pública, 1ª série, de, res­pectivamente, 17 de Abril de 1984, 14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988)".

E no Acórdão nº 233/90, a propósito da matéria de remições das pensões de acidentes de traba­lho, escreveu-se:

'A Constituição impõe ao legisla­dor que ouça os organismos representa­tivos dos trabalhadores quando esteja em curso um processo de elabora­ção da legislação do trabalho. Tal dever de audição constitui o instrumento que garante o direito de participação des­ses organismos na referida elabora­ção da legislação do trabalho.

No plano da lei ordinária, a Lei nº 16/79, de 26 de Maio, desenvolve as normas constitucio­nais sobre participa­ção das organizações de trabalhadores na elaboração de legislação do traba­lho. O artigo 2º desta lei contém uma enu­meração mera­mente exemplificativa do que cons­titui legislação de trabalho, onde se inclui a matéria de acidentes de trabalho e doenças pro­fissionais:

1 - Entende-se por legislação de trabalho a que vise regular as relações individuais e colecti­vas de trabalho, bem como os direitos dos tra­balhadores, enquanto tais, e suas organizações, designada­mente:

..........................

h) Acidentes de trabalho e doen­ças profissio­nais.

Parece indiscutível que os diplo­mas legais res­peitantes a acidentes de trabalho e doenças profissionais, maté­ria de segurança social dos trabalhado­res, constituem legislação de traba­lho, para efeitos de aplicação das referidas normas constitucionais, ainda que a Lei nº 16/79 nada dissesse sobre a matéria. Bastará pensar na origem histórica da legislação de defesa dos trabalhadores contra os riscos de acidente de traba­lho e de doenças profissio­nais, para compreender que essa legislação vi­sou colmatar desde o final do século passa­do uma situação de inferioridade dos trabalhadores por conta de outrem afec­tados por acidente e incapazes de obter o seu sustento e dos membros do seu agregado familiar, integrando o estatu­to normativo do contrato de trabalho dependente (v. A. Brun e Henri Galland, Droit du travail, 2ª ed., 1º vol., Pa­ris, 1978, pp. 14 e segs.; A. Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, I 6ª ed., 1987, pp. 23 e segs., 44 e segs.; G. Canotilho e Vital Moreira, Consti­tuição da Re­pública Portuguesa Anotada, I, 2ª ed., Coimbra, 1984, pp. 300-301). E no mesmo sentido se pode­ria invocar a jurisprudência do próprio Tribu­nal Constitucional (v. os Acórdãos nºs 31/84, 451/87 e 15/88, os dois últimos já atrás cita­dos e o primeiro in Acórdãos do Tribunal Cons­titucional, 2º vol., pp. 123 e segs.)'.

Dúvidas, pois, não podem restar sobre a cir­cunstância de as normas impugnadas versarem matéria que se integra no conceito de legisla­ção do trabalho.

8 - Quer isto dizer, pois, que seria constitu­cionalmente exigível a participação dos orga­nismos representativos dos trabalhadores na elaboração da normação emitida.

Ora, nenhum dos diplomas em causa faz qualquer referência a uma eventual participação daqueles organismos na respectiva elaboração, o que con­sequência que se presume que tal partici­pação não ocorreu (neste sentido, cf. Acórdão nº 451/87 e Acórdão nº 15/88, citados).

Portanto, há-de concluir-se que as nor­mas im­pugnadas se encontram feridas de inconsti­tucio­nalidade, por violação do disposto nos arti­gos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, da Constituição (versão de 1982), o que não oferece qualquer dú­vida relativamente ao artigo 65º do Decreto nº 360/71, na redacção do Decreto-Lei nº 466/85, uma vez que nos encontramos aí, inquestionavelmente, perante legislação do trabalho.

9 - Já quanto à norma da Portaria nº 760/85 poder-se-ia suscitar a questão de, cons­tando ela de um diploma regulamentar, não se ins­crever na previsão constitucional de legislação do trabalho.

Contudo, e desde logo, seria possível adiantar que a circunstância de certa norma se encontrar num acto regulamentar não excluiria, de per si, a sua qualificação como legislação do trabalho, para o efeito de se exigir a participa­ção das organizações representativas dos traba­lhadores na sua elaboração. É que tal participa­ção have­ria sempre de ser exigida, pelo menos, no caso "de diplomas secundários que acabem por revestir-se de um conteúdo afinal 'equiparável' (na sua natureza e no seu alcance ou efeito 'prá­tico') ao de uma norma 'legal'" (cf. decla­ração de voto do conselheiro Presidente Cardoso da Cos­ta, no Acórdão nº 232/90).

Ora, esta situação é a que parece ocor­rer no caso sub judicio, consoante se entendeu no men­cionado Acórdão nº 232/90:

'A matéria contida em actos regu­lamentares pode revestir-se muitas ve­zes, como aliás sucede na situação em presença, de particular importância - a lei regulamentada pouco mais representa do que uma fórmula vazia cujo conteúdo veio a ser preenchido nessa portaria -, sendo de todo ina­dmissível que, em tais casos, fossem os traba­lhadores privados daquele direito de participa­ção'.

Com efeito, como vimos, desde 1979 que não existia qualquer norma legal ou regulamentar a estabelecer, com carácter genérico, a corres­pondência entre as provisões matemáticas das com­panhias seguradoras no ramo acidentes de trabalho e o valor do capital das remições, pelo que a norma impugnada da Portaria nº 760/85 - tal como, anteriormente, a norma corres­pondente da Portaria nº 362/71 - assumia, verdadeiramente, um conteúdo normativo para todos os efeitos equiparável ao de uma norma legal.

Mas, assim sendo, logo se lobrigaria outro fun­damento de inconstitucionalidade para a norma em questão - o da violação do disposto nos nºs 6 e 7 do artigo 115º, conjugados com a alínea a) do nº 1 do artigo 201º e com a alínea c) do artigo 202º da lei fundamental.

Na verdade, como se afirmou no Acórdão nº 184/89 (publicado no Diário da República, 1ª série, de 9 de Março de 1989), 'por força do princípio da precedência da lei (primariedade da lei ou re­serva vertical da lei) - consagrado nos nºs 6 e 7 do artigo 115º da nossa Constituição -, não existe exercício de poder regulamentar sem fun­damento numa lei anterior', já que ao Governo, no exercício de funções administrativas, apenas compete fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis [artigo 202º, alínea c)], cabendo-lhe, no exercício de funções legislati­vas, fazer decretos-leis em matérias não reser­va­das à Assembleia da República. Isto é, e con­soan­te se escreveu no mencionado aresto, são consti­tucionalmente ilegítimos os regulamentos quando 'contêm disciplina inicial, que só pode constar de diploma legislativo'.

Ora, no caso em apreço, e como se assi­nalou, a alínea b) do nº 3 da Portaria nº 760/85 veio estabelecer disciplina inicial, uma vez que já não existia, à data da sua edição, norma legal que suportasse o seu conteúdo.

Consequentemente, essa norma viola as já aludi­das regras constitucionais dos artigos 115º, nºs 6 e 7, 201º, nº 1, alínea a), e 202º, alí­nea c), prevalecendo, por razões de ordem ló­gica, tal vício sobre o que resultaria da vio­la­ção dos citados artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, da lei fundamental".

Neste campo se moveu o acórdão recorrido, com ex­pressa adesão à doutrina do Acórdão nº 61/91, deste Tribunal Constitucional, e, por consequência, não merece censura o juízo de inconstitucionalidade em que se fundou para "considerar como inaplicável a al. a) do nº 3 da falada PRT, aplicando-se a ta­bela do PRT 632/71, de 9/11".

Nem podia ser de outro modo, pois não oferece di­ficuldade afirmar, face àquela alínea a) do nº 3, que as reser­vas matemáticas não relevam apenas para a determinação do valor da causa - se só assim fosse até se poderia dizer, em rigor, que não se estaria perante "legislação do trabalho" - e repercutem-se também directamente no caucionamento de pensões, a que estão sujeitas as entidades patronais quando não haja ou seja insuficiente o seguro, além de constituirem ainda garan­tias das pensões a cargo das seguradoras (artigo 70º, nº 1, do Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto; e dispõe o nº 3 do subse­quente artigo 71º: "3. Os valores de caucionamento das pensões são calculados de harmonia com o que se encontrar estabelecido para as reservas matemáticas respectivas, com o acréscimo de 10 por cento").

Como se vê, as reservas matemáticas não só são, elas mesmas, garantias das pensões como influenciam directa­mente a con­sistência da garantia das pensões por acidentes de tra­balho, que é constituída, na falta ou insuficiência do segu­ro, pelo seu caucio­namento.

Incidindo sobre um elemento substancial da matéria de protecção dos trabalhadores no âmbito dos acidentes de tra­balho, não podia deixar de se concluir que a norma em causa se integra no conceito de "legislação do trabalho", e que, tendo sido emitida sem participa­ção das organizações representativas dos trabalhadores, viola os artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, da Constituição (versão de 1982), cabendo aqui o discurso do acórdão nº 61/91 atrás reproduzido.

6. Termos em que decidindo:

a) Julga-se formalmente inconstitucional, por vio­lação dos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, alínea a), da Constituição (versão operada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro), a norma constante da alínea a) do nº 3º, em conjugação com o nº 1º, um e outro da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, e, em consequência,

b) Nega-se provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento de inconstitucionalidade que nele se contém.

Lisboa, 14 de Dezembro de 1994

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

José de Sousa Brito

Messias Bento

Luís Nunes de Almeida (vencido, por entender que se não está perante legislação do trabalho, uma vez que a norma em causa não regula directamente matéria atinente a direitos dos trabalhadores).