Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 393/97

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

1.- A., funcionário da Direcção-Geral das Alfândegas, identificado nos autos, impugnou conten­ciosamente o despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 18 de Agosto de 1983, que confirmou a sua exclusão de concurso para provimento de vagas de primeiro verificador do pessoal aduaneiro técnico superior daquele serviço, arguindo vícios de forma e de violação de lei e, no que ora interessa, "violação de lei de fundo, por vício no pressuposto de direito, se se suportar [aquele despacho] no artigo 85º, nº 1, do Decreto-Lei nº 252-A/82, de 27 de Junho, pois este preceito é orgânica e materialmente inconstitucional".

Apresentado o recurso à autoridade recorrida, nos termos do artigo 2º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, esta remeteu-o ao Supremo Tribunal Administrativo (STA), após ter sido avocado o processo de acordo com o nº 4 do mesmo pre­ceito.

Após ocorrências várias - a instância foi, nomea­damente, suspensa, por acórdão de 6 de Março de 1986 (fls. 54 e segs.) - a 1ª Secção do STA, em subsecção, por acórdão de 19 de Março de 1992 (fls. 108 e segs.) negou provimento ao recur­so, afastando as invocadas inconstitucionalidades.

Com o assim decidido não se conformou o interessado que, oportunamente, recorreu para o Pleno da Secção, retomando, além do mais, as questões de inconstitucionalidade que, em sua tese, afectam aquela norma do artigo 85º, nº 1.

O Pleno da 1ª Secção do STA, por acórdão de 14 de Dezembro de 1993 (fls. 143 e segs.), manteve o acórdão recorri­do, negando provimento ao recurso.

2.- Deste aresto interpôs o interessado recurso para o Tribunal Constitucional, dado se ter mantido, segundo alega, a aplicação da norma constante do citado artigo 85º, nº 1 - o que fez ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

Para o recorrente, a norma sofre de inconstitucio­nalidade orgânica - "por ofensa aos artigos 115º, 167º, m), primeira parte, e 280º, nº 1, da Constituição, versão originá­ria, em leitura conjugada" - e material - por ofensa aos artigos 13º, 115º, 280º, nº 1, da Constituição, versão originá­ria, associadamente com o "regime" do Decreto-Lei nº 171/82, de 10 de Maio".

Recebido o recurso, alegou o recorrente e contra-alegou o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que, além do mais, suscitou a questão prévia da não admissibilidade, por não se verificarem os pressupostos exigidos pela alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82.

Foram os autos aos vistos da questão prévia por entender o relator não ser o recurso de conhecer, no que não logrou maioria.

Assim, operou-se mudança de relator para esse espe­cífico efeito e o Tribunal, pelo acórdão nº 327/95, considerou, maioritariamente, deverem os autos prosseguir sua normal trami­tação para conhecimento do objecto do recurso.

Correram-se os vistos quanto à questão de fundo, cumprindo apreciar e decidir.

II

1.- O Decreto-Lei nº 252-A/82, de 28 de Junho, reestru­turou a Direcção-Geral das Alfândegas, com particular incidên­cia ao nível da organização de serviços, simplificação de méto­dos e processos de trabalho, aplicação de novas técnicas de gestão e estatuto do pessoal.

O artigo 85º, nº 1, cuja norma constitui o objecto do presente recurso de constitucionalidade, integra-se sob a epígrafe "Efeitos de reprovação nas provas selectivas", na Sec­ção V - "Selecção" - do Capítulo III - "Do pessoal" - do diplo­ma.

Depois de o preceito imediatamente anterior ter disposto sobre admissão dos candidatos às provas de selecção e aos cursos de formação, diz-nos o nº 1 deste artigo 85º:

"Os candidatos reprovados nas provas referidas no nº 1 do artigo anterior e nos cursos previstos no nº 2 desse artigo só poderão ser admitidos a novas provas selectivas para a mesma categoria ou car­go decorrido o prazo de 1 ano sobre a data da última prova".

Considera o recorrente enfermar esta norma de in­constitucionalidade orgânica e material.

Sem razão.

2.1.1.- A norma do artigo 85º, nº 1, é organicamente in­constitucional - diz-se - na medida em que o diploma que a encerra versa matéria do "regime e âmbito da função pública" que, ao abrigo da alínea m) do artigo 167º da Constituição da República (CR), na redacção originária, vigente à data da sua edição [hoje, a alínea v) do nº 1 do artigo 168º fala de "bases do regime e âmbito da função pública"], era da exclusiva compe­tência da Assembleia da República.

Ora, observa-se, o mencionado texto legal foi ema­nado pelo Governo, no exercício da sua competência legislativa própria, ou seja, sem credencial parlamentar, sendo que o le­gislador se terá inspirado no artigo 18º, nº 1, do Decreto-Lei nº49 397, de 24 de Novembro de 1969 - texto que introduziu um conjunto de providências relativas à simplificação das formali­dades necessárias para o recrutamento e investidura dos servi­ços do Estado - que o Decreto-Lei nº 171/82, de 10 de Maio, ao fixar de novo os princípios gerais informadores do recruta­mento e selecção de pessoal dos quadros dos serviços e organis­mos da Administração Central, revogou [alínea c) do artigo 26º]. Diploma este ema­nado no uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 60º da Lei nº 40/81, de 31 de Dezembro.

2.1.2.- Entende-se não carecer o Governo de autorização legislativa, uma vez que os objectivos prosseguidos, de "sim­ples readaptação dos serviços às novas exigências do seu fun­cionamento", não brigam com o regime da função pública, como tão pouco a norma impugnada contraria os princípios gerais es­tabelecidos pelo Decreto-Lei nº 171/82, de 10 de Maio, então em vigor, em matéria de recrutamento e selecção do pessoal.

A norma sindicanda estabelece as consequências de reprovação de candidatos em provas selectivas, mesmo que re­sultantes de faltas injustificadas, quanto à sua admissão a novas provas para a mesma categoria, excluindo-os durante um ano a partir da data da última prova.

Trata-se - como, de resto, se observou no STA - de uma regra que penaliza os que se revelarem menos capazes para preenchimento de um lugar de acesso com a sua reprovação nas respectivas provas, e que, assim, procura obter uma melho­ria dos serviços pela selecção dos agentes mais qualificados. Mas, como também o Supremo sublinhou, não colide com os princí­pios gerais fixados pelo artigo 3º do Decreto-Lei nº 171/82 e que são a necessidade de concurso para o recrutamento e selec­ção e que este seja feito em igualdade de condições e de opor­tunidades para todos os candidatos, com divulgação dos métodos e provas de selecção a utilizar e dos respectivos programas e sistemas de classificação, aplicando-se métodos e critérios objectivos de avaliação e direito a recurso.

Ora, à data da publicação do Decreto-Lei nº 171/82, vigorava, ainda, a redacção inicial do artigo 168º da CR que reportava a reserva legislativa ao "regime e âmbito da função pública".

Entendia-se, então, integrar-se nessa competência reservada apenas o "estatuto geral" da função pública, ou seja, aquilo que "é comum e geral a todos os funcionários e agentes", aí se compreendendo, designadamente, "a definição do sistema de categorias, de organização de carreiras, de condições de acesso e de recrutamento, de complexo de direitos e deveres funcionais que valem, em princípio, para todo e qualquer funcionário pú­blico e que, por isso mesmo, favorecem o enquadramento da fun­ção pública como um todo, dentro das funções do Estado", já, por sua vez, pertencendo à competência legislativa do Governo a "concretização" desse estatuto geral, a sua "complementação, execução e particularização", ou seja, "quer o desenvolvimento de tais princípios, quer a sua aplicação e adaptação aos secto­res que exijam um regime particular específico ou até excepcio­nal" (cfr., v.g., os pareceres da Comissão Constitucional nºs. 22/79 e 12/82, publicados nos Pareceres da Comissão Constituci­onal, volºs. 9º, pág. 48, e 19º, pág. 120, respectivamente).

Este entendimento veio a ser o perfilhado na revi­são constitucional de 1982 - e, porventura, reforçado - pronunciando-se a jurisprudência deste Tribunal no sentido de caber em exclusivo à Assembleia da República "a definição das grandes linhas que hão-de inspirar a regulamentação legal da função pública e demarcar o âmbito institucional e pessoal da aplicação desse específico regime jurídico", competindo depois ao Governo, estabelecido o quadro dos princípios básicos funda­mentais dessa regulamentação, desenvolvê-los, concretizá-los e mesmo particularizá-los, em diplomas de espectro mais ou menos amplo, consoante o exigir a especificidade das situações a con­templar, princípios esses que constituirão justamente o parâme­tro e o limite desse desenvolvimento (cfr., por todos, o acór­dão nº 142/85, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1985, como expressão de orientação jurispruden­cial posteriormente reiterado, como atesta o recente acórdão nº 36/96, publicado no mesmo jornal oficial, II Série, de 3 de maio de 1996).

A esta luz, a norma do nº 1 do citado artigo 85º não estatui de modo a invadir a reserva da competência parla­mentar, na medida em que, pressupondo a exigência de concurso - que combate a discricionariedade administrativa nos domínios do recrutamento e selecção do pessoal - inscreve-se, ainda, basicamente, em área adjectiva: o que está em causa é, por um lado, o direito a um procedimento justo de recrutamento (Gomes Cano­tilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 265), e, por outro lado, a qualidade e o conteúdo profissionais, a admissão a concurso temporariamente preterida, independentemente da sua directa motiva­ção, que pode ser vária, não bule com aqueles princípios bási­cos orientadores da regulamentação legal da função pública (é, de certo modo, o que se passa com a exigência de determinadas habilitações literárias, o que este Tribunal tem entendido não ser matéria de lei formal ou de decreto-lei autorizado - cfr., v.g., os acórdãos nºs. 157/92, 340/92 e 209/94, publica­dos no Diário da República, II Série, de 2 de Setembro e 17 de Novembro de 1992 e 13 de Julho de 1994, respectivamente).

2.2.1.- Para o recorrente, ainda a referida norma do artigo 85º, nº 1, é materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da CR, na me­dida em que sujeita os funcionários aduaneiros a tratamento discriminatório e desigual relativamente aos demais funcioná­rios dos diferentes serviços, organismos e institutos públicos a que se aplica o Decreto-Lei nº 171/82, a quem não é vedada a admissão a concursos com base em anterior reprovação.

Inexiste - sempre na óptica do recorrente - fun­damento material bastante para semelhante diferenciação de tratamento, sendo certo que o princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, baseado na fórmula "dar tratamento igual ao que é igual e tratamento desigual ao que é desigual", proíbe discriminações ou tratamentos arbitrá­rios ou injustificados.

2.2.2.- Também neste ponto o STA se afastou da tese do re­corrente, pois, em seu entender, a norma em causa visa assegu­rar a qualificação profissional dos funcionários dos serviços aduaneiros considerando a especificidade destes, sem embargo do respeito devido aos princípios gerais aplicáveis a todas as situações. Ao exigir que situações iguais tenham igualdade de tratamento, o princípio da igualdade reclama, também, visto de outra face, que situações diferenciadas tenham o correspon­dente tratamento específico.

Tanto assim, mais se pondera, que o Decreto-Lei nº 171/82, depois de, no artigo 3º, estabelecer os "princípios gerais a observar" no recrutamento e selecção do pessoal, faz depender a admissão a concurso, no artigo 5º, de os candidatos satisfazerem não só os requisitos gerais para o provimento em funções públicas, como também os "requisitos especiais defini­dos legalmente, para provimento nos lugares cujas vagas se pre­tendam preencher", prescrevendo o artigo 16º, como princípio geral de selecção de pessoal, que as formas, os métodos e o conteúdo das provas de selecção referentes a cada categoria se definirão com base no respectivo conteúdo funcional e nas exi­gências relativas a habilitações literárias e qualificações profissionais - regime este que posteriormente e na sua es­sência se manteve: cfr. Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Feverei­ro (artigos 4º, 24º, nº 1 e 30º) e Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro (artigos 5º, 23º e 25º).

Concorda-se com a tese expendida pelo Supremo: não só a norma sindicada se mostra em consonância com os próprios princípios gerais de selecção, como não é convocável ofensa ao princípio da igualdade, pois inexiste discriminação relativa­mente aos funcionários de outros serviços, mas interesse dos serviços aduaneiros na qualificação profissional mais exigente do seu pessoal.

Nesta perspectiva, não é constitucionalmente censu­rável a iniciativa do legislador: justificando-se materialmen­te uma situação de "diferenciação" - tal como quando se exi­gem certas habilitações literárias para admissão a concurso - não há violação do princípio constitucional da igualdade. Como resulta da jurisprudência reiterada deste Tribunal, o princípio da igualdade obriga a que se trate como igual o que for essen­cialmente igual e como diferente o que for essencialmente dife­rente, não impedindo a diferenciação de tratamento mas apenas a discriminação arbitrária e irrazoável. Por outras palavras, aquele princípio proibe as distinções de tratamento que não tenham justificação e fundamento material bastante, prosseguin­do uma igualdade material, que não meramente formal (cfr., por todos, entre os mais recentes, o acórdão nº 523/95, publicado no Diário da República, II Série, de 14 de Novembro de 1995).

Assim, não só a norma sindicada se mostra em con­sonância com os próprios princípios gerais de selecção, como não é convo­cável ofensa ao princípio da igualdade, pois não há discrimina­ção relativamente aos funcionários de outros serviços mas, como já se observou, interesse da Administração (serviços aduaneiros), inerente à qualifica­ção pro­fissional específica do seu pessoal.

De resto, não se deixará de observar que a norma questionada constitui expressão de uma prática legislativa fre­quente - independentemente, como é óbvio, de qualquer valora­ção jurídico-constitucional. A título de exemplo, cite-se o caso do artigo 61º, nº 2, do Decreto-Lei nº 378/87, de 11 de Dezembro, diploma conhecido por "Lei Orgânica das Secretarias Judiciais e Estatuto dos Funcionários de Justiça". Aí se dis­põe, quanto aos candidatos a ingresso nas carreiras de oficial de justiça:

"Os candidatos excluídos nos testes públicos podem ser admitidos, por uma só vez, a novo processo de ingresso no qua­dro nunca antes de dois anos após a pu­blicação da lista dos candidatos aprova­dos."

3.- Sucintamente, são estes os fundamentos que conduzem à improcedência da tese do recorrente.

III

Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido quanto à questão da constitucionalidade.

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Antero Alves Monteiro Diniz

Maria da Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa