Texto da decisão
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
1 — A. foi julgado no Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém, por, ao conduzir um veículo ligeiro de passageiros, sem reboque, à velocidade de 126 Km/hora, haver violado o disposto no artigo 7.º, n.os 3 e 6, do Código da Estrada, com referência à Portaria n.º 332/76, de 2 de Junho, e, nos termos do artigo 71.º, n.º 2, alínea b), do mesmo Código, condenado na pena de 45 dias de inibição do direito de conduzir.
Na sentença em causa, o M.mo Juiz recusou-se a aplicar o Decreto Regulamentar n.º 28/85, de 9 de Maio, com fundamento na sua inconstitucionalidade, porquanto, tendo sido este diploma publicado ao abrigo do artigo 1.º, § único, do Decreto-Lei n.º 39 672, de 20 de Maio de 1954, «não ficou respeitada a hierarquia das fontes de direito recolhida no n.º 5 do artigo 115.º da Constituição».
O réu recorreu para o Tribunal da Relação de Évora. E o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, restringindo-o à questão da inconstitucionalidade do Decreto Regulamentar n.º 28/85.
2 — Nas suas alegações, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal precisa, em primeiro lugar, que «atenta a factualidade subjacente, há que reconhecer que, no presente caso, não estava em causa o Decreto Regulamentar n.º 28/85 na sua globalidade, mas apenas a norma do seu artigo 1.º na parte em que, alterando a redacção do n.º 3 do artigo 7.º do Código da Estrada, fixou em 90 Km/h o limite máximo de velocidade dos veículos automóveis ligeiros fora das localidades», e que, portanto, é tão-só a «questão da constitucionalidade desse segmento normativo que constitui o objecto do presente recurso».
Seguidamente, depois de recordar que o § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, que aprovou o Código da Estrada, previa a possibilidade de alterações a este último através de decretos simples, assinala que o n.º 3 do artigo 7.º do mesmo Código da Estrada já fora anteriormente alterado, primeiro, pelo artigo 1.º do Decreto n.º 47 070, de 4 de Julho de 1966, e, depois, pelo artigo 1.º do Decreto n.º 124/74, de 28 de Março, embora, em ambos os casos, se continuasse a não estabelecer qualquer limite máximo de velocidade instantânea, fora das localidades, para os veículos automóveis ligeiros de passageiros sem reboque.
Ora, sendo o § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672 anterior à revisão constitucional de 1982 (que introduziu no nosso ordenamento constitucional a proibição constante do n.º 5 do artigo 115.º), encontra-se o mesmo ferido de mera inconstitucionalidade superveniente, pelo que são inteiramente válidos e eficazes os diplomas emitidos à sua sombra até àquela data, designadamente os referidos Decretos n.os 47 070 e 124/74. E, consequentemente, são igualmente válidos os «actos regulamentares que, mesmo após a entrada em vigor da revisão constitucional de 1982, modificaram (interpretaram, integraram, suspenderam ou revogaram) aqueles preceitos do Código da Estrada que precedentemente já houvessem sido validamente objecto de deslegalização (ou degradação do grau hierárquico)», porquanto se, antes da revisão constitucional, «determinados preceitos do Código da Estrada perderam a categoria e natureza de actos legislativos, sendo degradados em actos regulamentares, ao abrigo do (então válido) § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, nenhum vício de ilegalidade ou de inconstitucionalidade se comete se, mesmo após a entrada em vigor daquela revisão, tais preceitos (agora com categoria ou natureza regulamentar) forem modificados (interpretados, integrados, suspensos ou revogados) por actos igualmente regulamentares, isto é, por actos com o mesmo nível hierárquico»; é que, consoante se afirmou no Acórdão n.º 303/85 (publicado no Diário da República, II Série, de 10 de Abril de 1986), o n.º 5 do artigo 115.º da CRP só rege para os actos legislativos, mas já não para os actos de natureza regulamentar.
Concluindo, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto sustenta que deve ser concedido provimento ao recurso.
Por seu lado, o recorrido não contra-alegou dentro do prazo fixado para o efeito.
Tudo visto, cumpre decidir.
3 — O Código da Estrada foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 39 672, o qual, no § único do seu artigo 1.º, determinava que aquele mesmo código podia «ser alterado por decretos simples, salvo quanto às matérias constantes do título VI, à competência dos serviços e às disposições que constituem transcrição ou aplicação de preceitos legais de direito comum».
Quanto ao artigo 7.º, n.º 3, do referido Código da Estrada, onde se estabelecem os limites máximos de velocidade para as várias classes e tipos de veículos e automóveis, dentro e fora das localidades, não fixava, na sua versão originária, qualquer limite máximo de velocidade instantânea, fora das localidades, para os veículos automóveis de passageiros com lotação até 10 lugares.
A norma em causa, como refere o Ministério Público nas suas alegações, foi sucessivamente alterada pelo Decreto n.º 47 070, pelo Decreto n.º 124/74 e, finalmente, pelo Decreto Regulamentar n.º 28/85, ou seja, sempre por actos normativos que não revestiam a forma de decreto-lei, e isto, considerando o disposto no citado § único do artigo 1.º do Decreto--Lei n.º 39 672. Nunca, porém, até ao Decreto Regulamentar n.º 28/85, o Código da Estrada estabeleceu directamente limites máximos de velocidade aplicáveis à situação dos autos, sem prejuízo de tais limites terem sido, entretanto, fixados por sucessivas portarias, emitidas ao abrigo de uma outra disposição introduzida no referido artigo 7.º do Código (cfr. Portarias n.º 832/73, de 22 de Novembro, e n.º 332/76, de 3 de Junho).
Por esse motivo, na sentença recorrida se decidiu aplicar a Portaria n.º 332/76, revogada pelo Decreto Regulamentar n.º 28/85, e recusar aplicação a este último, já que se considerou «directamente inconstitucional», por violação do n.º 5 do artigo 115.º da Lei Fundamental, o citado § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, e, em consequência, «reflexamente» inconstitucional o referido Decreto Regulamentar n.º 28/85.
Em boa verdade, e atendo-nos à materialidade atinente ao caso dos autos, ao requerimento de interposição do recurso e às alegações do recorrente, apenas há que apreciar a questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 28/85, na parte em que, alterando a redacção do n.º 3 do artigo 7.º do Código da Estrada, fixou em 90 Km/hora o limite máximo de velocidade dos veículos automóveis ligeiros de passageiros, sem reboque, fora das localidades.
Todavia, como a eventual inconstitucionalidade desta norma é puramente «reflexa», consoante resulta da sentença recorrida, terá este Tribunal, a título prejudicial, de apreciar a questão da eventual inconstitucionalidade do mencionado § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, na parte em que permite que certas disposições do Código da Estrada sejam alteradas por decreto.
4 — Dispõe o n.º 5 do artigo 115.º da CRP que «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos».
O § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672 expressamente permite que um diploma aprovado por acto legislativo — o Código da Estrada — seja alterado por actos de outra natureza — «decretos simples». Existe, assim, uma indiscutível incompatibilidade entre o conteúdo do referido § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672 e o preceituado no n.º 5 do artigo 115.º da CRP, disposição introduzida no nosso ordenamento constitucional pela revisão da Constituição de 1976 operada através da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro.
Todavia, conforme assinala o Ministério Público nas suas alegações, tal incompatibilidade apenas conduz à inconstitucionalidade superveniente da referida norma do § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, isto é, apenas determina que essa norma tenha deixado de poder continuar a servir de suporte bastante para a introdução de alterações ao Código da Estrada, através de diplomas de hierarquia infra-legislativa, após a data da entrada em vigor da revisão constitucional de 1982.
Ora, muito embora seja isso o que acontece com o Decreto Regulamentar n.º 28/85 — emitido já depois dessa data — sustenta o Ministério Público que este último diploma, na parte questionada, não se encontra ferido de inconstitucionalidade, porquanto ele se limitou a modificar uma norma do Código da Estrada que, anteriormente, já fora validamente deslegalizada, na medida em que a sua redacção — no momento da publicação do Decreto Regulamentar n.º 28/85 — era a que lhe fora dada pelo Decreto n.º 124/74, esse anterior a 1982 e sem possuir o grau hierárquico de decreto-lei.
Para além disso, acrescenta o Ministério Público, na esteira do citado Acórdão n.º 303/85, que o artigo 115.º, n.º 5, obviamente não vale para proibir a modificação de actos de natureza regulamentar através de outros actos de natureza regulamentar, sendo certo que essa era a natureza, quer do Decreto n.º 124/74, quer do Decreto Regulamentar n.º 28/85.
Esta doutrina, perfilhada igualmente no Acórdão n.º 270/88 (publicado no Diário da República, II Série, de 15 de Fevereiro de 1989), veio a ser recentemente reiterada no Acórdão n.º 389/89 (ainda inédito).
Neste último aresto, assinala-se expressamente que a norma do n.º 3 do artigo 7.º do Código da Estrada, «embora originariamente dotada da natureza dos actos legislativos, veio a ser alterada na sua essência por força da edição dos Decretos n.os 47 070 e 124/74», ficando assim, «transmudada, por esta forma, a natureza» daquela norma «de legislativa para regulamentar (ao abrigo de actos normativos válidos e legítimos ao tempo da sua edição), pelo que, consequentemente, se não violou, com o Decreto Regulamentar n.º 28/85, o artigo 115.º, n.º 5, da CRP, uma vez que este dispositivo constitucional não impede que um preceito de natureza regulamentar permita a sua própria modificação por via de regulamento».
Na verdade, isso só assim seria — acrescenta-se no dito acórdão — no caso de ocorrer «um pressuposto não verificado na situação em presença», a saber, o de a norma em causa deter «a natureza própria dos actos legislativos».
Ora, como efectivamente se não verifica esta última hipótese, porquanto a norma em apreço, desde logo, se não configura como «disciplina inicial, que só pode constar de diploma legislativo» (cfr. Acórdão n.º 184/89, in Diário da República, I Série, de 9 de Março de 1989), não se pode concluir pela existência da inconstitucionalidade detectada na sentença recorrida, assim se perfilhando a linha argumentativa exposta, por último, no já citado Acórdão n.º 389/89.
5 — Nestes termos, decidem conceder provimento ao recurso.
Lisboa, 5 de Julho de 1989.
Luís Nunes de Almeida
Messias Bento
José Manuel Cardoso da Costa
Mário de Brito
José Magalhães Godinho
Armando Manuel Marques Guedes.