Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 639/95

"1. Dispõe o artigo 68º do Decreto-Lei nº 445//91, de 20 de Novembro:

'A emissão de alvarás de licença de constru­ção e de utilização está sujeita ao paga­mento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 11º da Lei nº 1/87, de 6 de Janei­ro, não havendo lugar ao pagamento de quais­quer mais-valias ou compensações'.

Em consequência de tal norma - inserida no di­ploma legal que estabeleceu o regime jurídico do licenciamento de obras parti­culares - ficou vedado aos municípios a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no pro­cesso de licenciamento de obras particula­res, operando-se, por esta via, uma restrição à facul­dade que decorria do regime previsto no artigo 11º da Lei das Finanças Locais (Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro), que dispõe:

'Os municípios podem cobrar taxas por:

a) Realização de infra-estruturas urba­nísti­cas;

b) Concessão de licença de lotea­mento, de execução de obras particulares, de ocupação da via pública por motivo de obras e de uti­lização de edifícios.'

(...)

Na verdade, como consequência da norma ora im­pugna­da, a genérica faculdade que decorria do preceituado na alínea a) deste artigo 11º é restringida, uma vez que os municípios ficam impedi­dos legalmente de cobrar taxas pelas infra-estrutu­ras urbanísticas, que hajam efec­tivamente realizado, no âmbito dos processos de licenciamento de obras particulares e como con­dicio­nante da emissão do respectivo alvará.

2. A CRP esta­bele­ce, no artigo 240º, o princípio da autono­mia financeira das autar­quias locais, dispondo, por sua vez, o artigo 168º, nº 1, alínea s) que é da exclusiva compe­tência da Assembleia da Repú­blica legislar so­bre o estatuto das autar­quias locais, incluin­do o regime das finanças locais.

Constitui, deste modo, toda a regulamentação do re­gime das finanças locais - isto é, da activi­dade financeira das autar­quias, consistente na obtenção e emprego de bens económi­cos, com vis­ta à satisfação das respectivas necessidades - ma­téria inserida no âmbito da competência le­gislativa reservada à Assembleia da República - e constando presentemente do texto da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.

O Decreto-Lei nº 445/91 foi emitido no uso da auto­riza­ção legislativa concedida ao Governo pela Lei nº 58/91, de 13 de Agosto, que abran­gia a regulamentação da matéria do li­cenciamen­to municipal de obras e o estabelecimento do regime sancionatório adequado - sem, todavia, fazer qualquer referên­cia, no seu texto, ao tipo de taxas que poderiam ou não ser exigidas no processo de licenciamento daquelas obras.

Não estava, deste modo, o Governo credenciado pelo Par­lamento para restringir o alcance da alínea a) do artigo 11º da Lei das Finanças Locais, dispondo sobre as circunstâncias em que as autarquias podem ou não proceder à cobrança de taxas pela rea­lização de infra-estruturas urbanísticas. Ao fazê-lo, sem dispor da indispensável autorização da Assembleia da Repúbli­ca, está o Go­verno a interferir na autonomia constitucionalmen­te reservada às autarquias locais e a ofender o princípio da reserva de lei, no que às finan­ças locais se refere - o que acarreta a incons­titucionalidade or­gânica da norma constante do citado artigo 68º.

3. O Regulamento da Taxa Municipal de Infra-Estrutu­ras Urbanísticas do Município de Lisboa veio definir regras sobre a incidência e isen­ção ou redução da taxa que constitui a contra­partida devida ao município pelas utilidades prestadas aos parti­culares pelas infra-estruturas urbanísticas primárias e secundárias, cuja realização, remodelação ou reforço seja consequência de operações de construção, reconstrução ou am­pliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes.

Sucede que tal diploma, de cariz claramente regula­men­tar, não cita a lei habilitante, nos termos impostos pelo nº 7 do artigo 115º da CRP, o que acarre­ta a respectiva inconstitu­cionalidade formal, pelas ra­zões aponta­das no Acórdão nº 76/88 do Tribunal Constitucional, emitido a pro­pósito de caso análogo ao presente".

Foram juntos com o requerimento exemplares do Diá­rio da República, contendo o citado Decreto-Lei 445/91, e do Diário Municipal, contendo o mencionado Regulamento.

2. Ouvida nos termos e para os efeitos dos artigos 54º e 55º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, veio a Assembleia Municipal de Lisboa responder e adiantar na resposta as seguintes conclusões:

"1ª. O pedido de declaração de inconstituciona­lidade das normas constantes do Regulamento aprovado pela Assembleia Municipal de Lisboa em reunião de 11 de Julho de 1991, que criou a Taxa Municipal pela Realização de Infra-Estru­turas Urbanísticas, embora correcto na sua for­mulação, fundamenta-se num pressuposto errado;

2ª. Na verdade, conforme se verifica pela cópia autenticada junta como Doc. nº 1, do texto ori­ginal do diploma, nos termos exactos em que foi aprovado pela Assembleia Municipal de Lisboa, sob proposta da Câmara Municipal (Proposta nº 138/91), consta expressamente que o Regulamento foi aprovado 'ao abrigo do determinado no artº 11º, a), da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro (Fi­nanças Locais), artº 39º, nº2, l) do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março e expressamente artº 43º, nº 1 do Decreto-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro';

3ª. É assim manifesto que o Regulamento aprova­do pela AML em reunião de 11 de Julho de 1991, que criou a Taxa Municipal pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas, cumpre todos os requisitos de validade formal exigidos pelo nº 7 do artº 115 da CRP, mencionando expressamente as leis que definem a competência objectiva e subjectiva para a sua emissão, inexistindo, portanto, o alegado vício de inconstitucionali­dade formal.

4ª. Existiu na verdade uma discrepância entre o texto original do diploma, nos termos em que foi aprovado pela AML, e o texto impresso na respectiva publicação através do Edital nº 269//91 (publicado no Diário Municipal nº 16276, de 20/12/91), em virtude de na publicação não ter constado a menção das leis habilitantes, erro esse que foi já rectificado através do Edital nº 22/94, publicado no Diário Municipal nº 16816, de 14 de Fevereiro de 1994 (cfr. DOC nº 2 adiante junto);

5ª. Tal erro de publicação tem manifestamente natureza inteiramente distinta do vício aponta­do pelo Procurador-Geral da República no seu requerimento inicial - que era o vício decor­rente da falta de menção da lei ou leis habili­tantes - e não é susceptível de consubstanciar a alegada inconstitucionalidade formal por vio­lação do disposto no nº 7 do artº 115º da Cons­tituição;

6ª. No caso de assim não se entender, deve considerar-se que uma eventual obrigação de restituição aos contribuintes de toda a 'taxa pela realização de infra-estruturas urbanísti­cas' entretanto liquidada e arrecadada, provo­caria uma ruptura imediata na gestão orçamental do Município e causaria uma perturbação de graves consequências na prestação de serviços à Cidade e aos munícipes, designadamente na pró­pria actividade de realização de infra-estruturas urbanísticas, o que representaria, aliás, um efeito manifestamente desproporcionado face à natureza do erro material verificado na pu­blicação, pelo que se afigura, assim, existirem no caso concreto razões de interesse público de relevo suficiente para que este Venerando Tri­bunal, caso conclua pela relevância constitu­cional do erro de publicação verificado, se digne ponderar fazer uso da faculdade que lhe é conferida pelo nº 4 do artº 282º da CRP, à se­melhança do que se julgou no Acórdão nº 76/88, de 7 de Abril de 1988.

Nestes termos, requer-se que este Venerando Tribunal não declare a inconstitucionalidade das normas constantes do Regulamento aprovado pela Assembleia Municipal de Lisboa em reunião de 11 de Julho de 1991, que criou a Taxa Muni­cipal pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas, ou, caso assim não entenda, que se digne ponderar fazer uso da faculdade que lhe é conferida pelo nº 4 do artº 282º da CRP, limitando os efeitos da declaração de inconstitucionalidade atentas as razões de interesse público em presença no caso concreto".

Com a resposta foram juntas fotocópia da Proposta nº 138/91, da Câmara Municipal de Lisboa, identificada como Doc. nº 1, e fotocópia do Diário Municipal nº 16816, de 14 de Fevereiro de 1994, identificada como Doc. nº 2.

3. Ouvido igualmente o Primeiro-Ministro, veio sustentar que "não deverá o Tribunal pronunciar-se pela incons­titucionalidade da norma supra referida" oferecendo a resposta que se transcreve:

1º) O art. 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, estabelece a sujeição da emissão de alvarás de licença de construção ao pagamento das taxas referidas na alínea b) do art. 11º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), determinando também que não haverá 'lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações'.

2º) O Senhor Procurador-Geral da República considera que a parte final do referido art. 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, impede que os municípios cobrem taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares.

3º) Desta forma, o diploma legal em causa res­tringiria o poder ou a faculdade estabelecida na alínea a) do art. 11º da Lei das Finanças Locais, isto é, o de cobrar taxas pela 'reali­zação de infra-estruturas urbanísticas'.

4º) Ora como, nos termos do art. 168º, nº1, s) da Constituição, é da competência exclusiva da Assembleia da República legislar sobre os esta­tutos das autarquias locais , 'incluindo o re­gime de Finanças locais'; como o Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, foi emitido ao abrigo de uma autorização legislativa (Lei nº 58/91, de 13 de Agosto), sendo tal lei omissa quanto às recei­tas a serem cobradas no processo de licencia­mento de obras particulares, o Governo não es­tava habilitado a legislar sobre essa matéria.

5º) Salvo o devido respeito, tal tese não é procedente, como se tentará demonstrar.

6º) É que do art. 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, não resulta qualquer impossibilidade de os municípios cobrarem as taxas referidas na alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/87.

7º) Na verdade, estamos perante duas situações diferentes, que podem gerar a cobrança de dois tipos de receitas também diferentes: a emissão de alvará da licença de construção e de utili­zação (alínea b) do artº 11º da Lei nº 1/87) e a realização de infra-estruturas urbanísticas (alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/87).

8º) Em certas situações, não há lugar a infra-estruturas urbanísticas - logo, não há também lugar ao pagamento da taxa prevista na alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/87. Mas, se simulta­neamente com a concessão de alvará de licença de construção, tiver havido realização de infra-estruturas urbanísticas, há lugar à taxa prevista na alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/ /87.

9º) Por outras palavras: o que o art. 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, proíbe é que pela emissão de alvará de licença de construção possa haver lugar à cobrança de outra taxa, que não a prevista na alínea b) do art. 11º da Lei nº 1/87.

10º) Mas do art. 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, não resulta nenhuma proibição à co­brança de outra taxa, resultante de outro facto que não a licença de construção.

11º) Isto é, a norma em crise (art. 68º do Decreto-Lei nº 445/91) não restringe o quer que seja nesta matéria, porque a restrição já re­sultava da própria Lei nº 1/87, uma vez que, nos termos desta, só podia ser cobrada a taxa prevista na alínea a) do art. 11º se houvesse lugar a infra-estruturas urbanísticas.

12º) Repare-se que, se estamos perante taxas, estas implicam a existência de um nexo sina­lagmático, pelo que só era possível (antes mes­mo do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11) exigir a taxa da alínea a) do art.11º da Lei nº 1/87 se tivesse havido, efectivamente, realização de infra-estruturas urbanísticas.

13º) Por outro lado, a proibição da exigência do 'pagamento de quaisquer mais-valias ou com­pensações' não é inovadora já que não se conhe­ce nenhuma lei que permita aos municípios co­brar tais receitas.

14º) A referida proibição, constante da parte final do art. 68º do Decreto-lei nº 445/91, de 20/11, tem apenas a natureza de reafirmação de algo que já decorria da legislação em vigor.

15º) Assim, porque a disposição em crise não implica qualquer restrição nova aos poderes financeiros dos municípios, o Governo não 'in­vadiu' a competência da Assembleia da Repúbli­ca, não sendo portanto inconstitucional"

4. Após a distribuição, o Relator ordenou uma di­ligência, ao abrigo do disposto no artigo 64º.-A, da Lei nº 28//82, aditado pelo artigo 2º da Lei nº85/89, de 7 de Setembro, a que o Presidente da Assembleia Muni­cipal de Lisboa deu satisfa­ção, remetendo a este Tribunal Cons­titucional, "devidamente autenticadas, fotocópia da Proposta 138/91 da Câmara Municipal e fotocópia da parte da acta da As­sembleia Municipal que diz respeito à deliberação tomada na mesma Assembleia referente à Proposta acima citada".

5. Como claramente flui do requerimento do Procurador-Geral da República, são de dois tipos as normas cuja apreciação é submetida a este Tribunal Constitucional, conquan­to digam respeito à mesma matéria das taxas devidas pela emis­são de alvarás de licença de construção e de utilização no pro­cesso de licenciamento de obras particulares:

a) uma norma de natureza legislativa, o artigo 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, que reza assim: "A emissão de alvarás de licença de constru­ção e de utilização está sujeita ao paga­mento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 11º da Lei nº 1/87, de 6 de Janei­ro, não havendo lu­gar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações".

b) outras de natureza regulamentar, todas as nor­mas constantes do Edital nº 269/91, publicado no Diário Muni­cipal da Câmara Municipal de Lisboa, nº 16276, de 20 de Dezembro de 1991, sob a epígrafe de: Criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas (o Edital contém oito artigos, assim distribuídos: o artigo 1º, sobre a natureza e fins da taxa mu­nicipal, que "constitui a contrapartida devida ao município pelas utilidades prestadas aos particulares pelas infra-estruturas urbanísticas primárias e secundárias cuja realização, remodelação ou reforço seja consequência de operações de cons­trução, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes"; o artigo 2º, sobre a incidência da taxa; o artigo 3º, definindo isenções e reduções; os artigos 4º e 5º, enunciando o cálculo da taxa; o artigo 6º, sobre li­quidação e cobrança da taxa; o artigo 7º, sobre a fixação do valor unitário; e o artigo 8º, contendo disposições transitó­rias e finais).

Por estas últimas - as normas do Edital nº 269/91 - se vai começar, apenas por uma razão de comodidade, atento o teor da resposta da Assembleia Municipal de Lisboa.

6. O pedido do requerente assenta apenas na afir­mação de que "tal diploma, de cariz claramente regula­men­tar, não cita a lei habilitante, nos termos impostos pelo nº 7 do artigo 115º da CRP, o que acarre­ta a respectiva inconstitucionalidade formal, pelas razões aponta­das no Acórdão nº 76/88 do Tribunal Constitucional, emitido a pro­pósito de caso análogo ao presen­te".

Ao que responde a Assembleia Municipal de Lisboa que tal pedido "fundamenta-se num pressuposto errado", pela simples razão de que houve manifesto erro na publicação do ci­tado Edital, não constando dela a parte da deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa "onde vêm expressamente menciona­das as leis habilitantes para a sua emissão".

"Existiu na verdade uma discrepância entre o texto original do diploma, nos termos em que foi aprovado pela AML, e o texto impresso na respectiva publicação através do Edital nº 269//91 (publicado no Diário Municipal nº 16276, de 20/12/91), em virtude de na publicação não ter constado a menção das leis habilitantes, erro esse que foi já rectificado através do Edi­tal nº 22/94, publicado no Diário Municipal nº 16816, de 14 de Fevereiro de 1994 (cfr. DOC nº 2 adiante junto)" - é a afirma­ção essencial que se extrai da resposta da autora do Edital.

Será assim?

Do resultado da diligência ordenada pelo relator decorre à evidência que o Edital em causa nasceu de uma propos­ta - a Proposta nº 138/91 - da Câmara Municipal de Lisboa, que foi aprovada por maioria na acta da reunião de 5 de Junho de 1991, com 13 votos a favor e 2 abstenções, nela se invocando expressamente " o que se expõe ao abrigo do determinado no artº 11º a) da Lei nº 1/87 de 6 de Janeiro (Finanças Locais), artº 39º, nº 2, l) do Decreto-Lei nº 100/84 de 29 de Março e expres­samente artº 43º, nº 1 do Decreto-Lei nº 400/84 de 31 de Dezem­bro".

Por sua vez, da acta nº 45 da sessão ordinária da Assembleia Municipal de Lisboa iniciada no dia 20 de Junho e continuada em 11 de Julho de 1991 consta o "ponto onze", exacta­mente sobre a dita Proposta, enviada "ao abrigo da alínea l) do numero dois do artigo trigésimo nono do decreto lei cem/ /oitenta e quatro, de vinte e nove de Março", aí se dando conta da apre­sentação da proposta pelo vereador Luís Simões e da dis­cussão que ela originou, com intervenção de vários vogais da as­sembleia, terminando com a votação, "tendo a Assembleia delibe­rado aprová-la, por maioria, sem votos contra, votos fa­voráveis de todas as forças políticas e a abstenção do Partido Social Democrata".

Tais elementos probatórios apontam claramente no sentido de que, contrariamente ao que invoca o requerente, as normas regulamentares aprovadas pela Assembleia Municipal de Lisboa assentaram numa proposta camarária, nos termos previstos nos artigos 39º, nº 2, l) e 51º, nº 3, a) do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, e nela vem citada e identificada a lei habilitante.

Lê-se no acórdão deste Tribunal Constitucional nº 76/88, citado pelo requerente:

"(...) Dispõe o nº 7 do artigo 115º da CRP que 'os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva para a sua emissão'. Para a perfeita compreensão do sentido e alcan­ce do preceito, indispensável é estabelecer-se o confronto do nº 7 com o nº 6 do artigo 115º.

De facto, enquanto o nº 6 do artigo 115º da CRP estipula que 'os regulamentos do Governo reves­tem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes', limitando por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o nº 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos tout court, sujeitando, assim, todo e qualquer regulamento, independen­temente da consideração do órgão ou da autori­dade donde tiverem emanado, à imposição de tipo alternativo nele prevista.

É, pois, claro, face a este simples cotejo nor­mativo, que abrangidos pela regra bidireccional do nº 7 do artigo 115º da CRP estão todos os Regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [artigo 202º, alínea c)], dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas [artigo 229º, alínea b)] e dos órgãos próprios das au­tarquias locais (artigo 242º da CRP). Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no nº 7 do artigo 115º da CRP, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.

O papel dessa lei precedente - di-lo o nº 7 do artigo 115º - não é sempre o mesmo.

Umas vezes a lei a referir é aquela que o regu­lamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares.

Outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua omissão. De facto, no exercício do poder regu­lamentar têm de ser respeitados diversos parâ­metros, e assim é que 'cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja fei­tura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (com­petência subjectiva)' e nessa 'feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)' - Afonso Rodrigues Queiró, 'Teoria dos Regulamen­tos' Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, nºs 1-2-3-4, p. 19. A necessidade de citação dessa lei definidora da competência, subjectiva e objectiva da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á de­signadamente no caso dos regulamentos autóno­mos."

Obedecendo a este quadro está o Regulamento ora em causa, constante do Edital nº 269/91, pois da proposta camará­ria nº 138/91 logo constava a identificação da lei habilitante, e como tal ela foi aprovada em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa. Em termos tais que se pode considerar cumprido "o dever de citação da lei habilitante" de que falam Gomes Canoti­lho e Vital Moreira ("O princípio da primariedade ou precedên­cia da lei é claramente afirmado no nº 7, onde se estabelece: a) a precedência da lei relativamente a toda a actividade regu­lamentar; b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas tam­bém os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento" - escrevem aqueles Autores, Constituição Anotada, 3ª ed. pág. 514).

Por consequência, não se pode falar in casu da ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário, inexistindo, assim, inconstitucionalidade formal, por referen­cia ao nº 7 do artigo 115º da CRP.

E, então, que influência pode ter em tal conclusão a inexactidão da publicação no Diário Municipal do Edital nº 269/91, corrigida mais tarde por via do Edital nº 22/94 (e este enuncia logo no frontispício: "Por ter saído incompleta a pu­blicação da deli­beração da Assembleia Municipal de Lisboa cons­tante do Edital nº 269/91 (Diário Municipal nº 16276, de 20 de Dezembro de 1991)(...)), já na pendência destes autos de fisca­lização abstracta?

Parece evidente que, à luz da principiologia do Estado de direito democrático constitucionalmente consagrado no artigo 2º da CRP, a função da exigência do dever de citação da lei habilitante consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando os órgãos da Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamen­to, mas também em garantir a segurança e a transparência jurí­dicas, importantes para os destinatários da norma regulamentar.

Ora, a partir do momento da publicação no Diário Municipal, nº 16876, de 14 de Fevereiro de 1994, do citado Edital nº 22/94, mostra-se cumprido o tal dever de citação da lei ha­bilitante, pois por essa via foi corrigida a inexactidão da publicação no Diário Municipal do anterior Edital nº 269/91, inexistindo, deste modo, e para o futuro, relativamente ao Regulamento em causa, a invocada inconstitucionalidade formal.

Quanto ao período intertemporal decorrido entre os dois Editais - pouco mais de dois anos - e tratando-se in casu de processo de fiscalização abstracta de constitucionalidade, não se vê que exista um interesse jurídico relevante na emissão de uma declaração de inconstitucionalidade formal, com força obrigatória geral, que atinja todas as normas constantes do Regulamento em causa.

É que, como se disse já no acórdão deste Tribunal Constitucional nº 17/83, nos Acórdãos do Tribunal Constitucio­nal, 1º volume, pág. 96, "qualquer interesse, eventualmente existente, na pretendida declaração de inconstitucionalidade não se reveste de conteúdo prático aplicável", sendo "inadequa­do e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade". Pois que, os efeitos eventualmente produzidos por tais normas, durante aquele tempo em que vigora­ram, podem sempre ser eliminados por meio de mecanismos proces­suais à disposição dos interessados, incluindo o controlo con­creto de constitucionalidade.

Com o que não há fundamento para declarar a in­constitucionalidade do Regulamento aprovado em reunião da As­sembleia Municipal de Lisboa, de 11 de Julho de 1991 (Publicado no Diário Municipal nº 16 276, de 20 de Dezembro).

7. Passando agora, e por último, à apreciação da norma do artigo 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novem­bro, é bom de ver que a razão não está do lado do requerente.

Com efeito, o pedido do Procurador-Geral da Re­pública assenta essencialmente na afirmação de que em conse­quência " de tal norma - inserida no diploma legal que estabe­leceu o regime jurídico do licenciamento de obras parti­culares - ficou vedado aos municípios a cobrança de taxas pela realiza­ção de infra-estruturas urbanísticas no pro­cesso de licen­cia­mento de obras particula­res, operando-se, por esta via, uma restrição à facul­dade que decorria do regime previsto no artigo 11º da Lei das Fi­nanças Locais (Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro)" ("Não estava, deste modo, o Governo credenciado pelo Par­lamen­to para restringir o alcance da alínea a) do artigo 11º da Lei das Finanças Locais, dispondo sobre as circunstâncias em que as autarquias podem ou não proceder à cobrança de taxas pela rea­lização de infra-estruturas urbanísticas. Ao fazê-lo, sem dis­por da indis­pensável autorização da Assembleia da Re­públi­ca, está o Go­verno a interferir na autonomia constitucio­nalmen­te reservada às autarquias locais e a ofender o princípio da re­serva de lei, no que às finan­ças locais se refere - o que acarreta a inconstitucionalidade or­gânica da norma constante do citado artigo 68º."- é o resultado lógico decorrente daquela primeira afirmação).

Portanto, é no plano da inconstitucionalidade or­gânica que a apreciação tem de ater-se e no ponto único da tal restrição para os municípios de cobrarem "taxas pelas infra-estrutu­ras urbanísticas, que hajam efec­tivamente realizado, no âmbito dos processos de licenciamento de obras particulares e como con­dicio­nante da emissão do respectivo alvará" (o que per­mite delimitar o pedido a esse ponto, afastando, assim, dele o conhecimento da matéria da proibição constante da parte final do artigo 68º, determinando-se que não há "lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações").

Registe-se, desde já, que ao questionado artigo 68º foi dada nova redacção pelo artigo 1º do Decreto-lei nº 250/94, de 15 de Outubro, passando a número 1 o anterior corpo do artigo e aditando-se os números 2, 3, 4 e 5 (e prescreve esclarecidamente aquele nº 2 o seguinte: "A câmara municipal com o deferimento do pedido de licenciamento, procede à liqui­dação das taxas em conformidade com o regulamento aprovado pela assembleia municipal")

E registe-se ainda que o diploma legal que no mes­mo mês de Novembro de 1991 veio aprovar o regime jurídico dos loteamentos urbanos - o Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novem­bro - contem uma norma, o artigo 32º, do mesmo tipo do artigo 68º, prevendo a sujeição ao pagamento de taxas a "realização de infra-estruturas urbanísticas" e a "concessão do licenciamento da operação de loteamento", mas reportando-se às alíneas a) e b) do artigo 11º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, quando é cer­to que o artigo 68º só refere a alínea b) e silencia a "reali­zação de infra-estruturas urbanísticas".

Só que para haver inconstitucionalidade orgânica, na tese do requerente, será preciso verificar se funciona para os municípios a apontada restrição.

E, é isso que não se revela, pelo confronto das citadas disposições legais. Pelo contrá­rio, pode antes demonstrar-se que não está vedado aos municí­pios, sendo caso disso, a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particula­res.

Se é certo serem tais infra-estruturas mais cor­rentes e mesmo necessárias nas operações de loteamento - e daí o cuidado do legislador na redacção do artigo 32º do Decreto-Lei nº 448/91 -, a verdade é que elas podem também acompanhar as operações construção, reconstrução ou ampliação de edifí­cios, o que se prende com o licenciamento de obras particula­res.

É o que, no fundo, sustenta o Primeiro-Ministro, na sua res­posta, quando diz:

"6º) É que do art. 68º do Decreto-Lei nº 445/ /91, de 20/11, não resulta qualquer impossibili­dade de os municípios cobrarem as taxas referi­das na alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/87.

7º) Na verdade, estamos perante duas situações diferentes, que podem gerar a cobrança de dois tipos de receitas também diferentes: a emissão de alvará da licença de construção e de utili­zação (alínea b) do artº 11º da Lei nº 1/87) e a realização de infra-estruturas urbanísticas (alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/87).

8º) Em certas situações, não há lugar a infra-estruturas urbanísticas - logo, não há também lugar ao pagamento da taxa prevista na alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/87. Mas, se simulta­neamente com a concessão de alvará de licença de construção, tiver havido realização de infra-estruturas urbanísticas, há lugar à taxa prevista na alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/ /87.

9º) Por outras palavras: o que o art. 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, proíbe é que pela emissão de alvará de licença de construção possa haver lugar à cobrança de outra taxa, que não a prevista na alínea b) do art. 11º da Lei nº 1/87.

10º) Mas do art. 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, não resulta nenhuma proibição à co­brança de outra taxa, resultante de outro facto que não a licença de construção".

O Regulamento constante do Edital nº 269/91, rec­tificado pelo Edital nº 22/94, que se acabou de apreciar (ponto II), veio exactamente regulamentar a taxa muni­cipal pela reali­zação de infra-estruturas urbanísticas, cuja liquidação e co­brança se situa na fase do levantamento da li­cença de constru­ção, invocando-se como sua credencial legisla­tiva o artigo 11º, alínea a), da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), a norma que o requerente diz ter sido "restringida" como consequência do artigo 68º, ora ques­tionado, muito embora tenha ainda invocado "expressamente" o artigo 43º, nº 1, do Decreto-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro, o anterior diploma regulador do regime jurídico dos loteamentos urbanos, à data vigente (cfr. os artigos 71º e 73º do Decreto-Lei nº 448/91, que revoga aquele).

E, compreende-se que, face ao processamento admi­nistrativo do licenciamento de obras particulares, constante do regime legal do Decreto-Lei nº 445/91, se trate de "duas si­tuações diferentes", talqualmente se expressa o Primeiro-Minis­tro.

No procedimento administrativo regulado naquele Decreto-Lei há, com efeito, duas fases no licenciamento munici­pal de obras particulares: uma primeira fase de pedido do li­cenciamento propriamente dito, que culmina na deliberação cama­rária e devendo ser - o pedido - publicitado sob a forma de aviso (artigos 8º e 14º a 19º); uma segunda fase, que se inicia com o pedido de emissão do alvará de licença de construção - e, na falta deste pedido, caduca a deliberação camarária (artigo 20º), - culminando na emissão do alvará "desde que se mostrem pagas ou depositadas em instituição bancária, à ordem da câmara Municipal, as taxas e demais quantias devidas nos termos da lei" (artigo 21º, nº 1, e 22º), e devendo igualmente ser o al­vará publicitado sob a forma de aviso (artigo 9º).

Sem esquecer que ainda há lugar, por último, à passagem de alvará de licença de utilização, destinado a "com­provar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado e condicionamento do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção" (artigos 26º, 27º e 28º).

Ora, o questionado artigo 68º só contempla estes últimos momentos de emissão de alvarás de licença de construção e de utilização, mas não briga com um primeiro momento de exi­gência de taxas - as previstas na alínea a) do artigo 11º da Lei nº 1/87 e devidas quando há lugar a elas, face à tal rea­lização de infra-estruturas.

Sendo isto assim, é compatível o regime do artigo 68º do Decreto-Lei nº 445/91, relativamente à emissão de alva­rás de licença de construção e de utilização, abrigando-se na alínea b) do artigo 11º da Lei nº 1/87, com a faculdade previs­ta na alínea a) do mesmo artigo 11º, no que toca à exigência de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, se for caso disso, (cfr. o acórdão deste Tribunal Constitucional, nº 432/93, no Diário da República, II Série, nº 193, de 18 de Agosto de 1993, sobre a natureza das taxas).

Daí que não se possa acompanhar a afirmação do requerente de que com o artigo 68º "ficou vedado aos município a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no procedimento de licenciamento de obras particula­res", pois os municípios não estão legalmente impedidos de co­brar tais taxas, à sombra da citada alínea a) do artigo 11º.

Em resumo, não colhe a invocação da inconstitucio­nalidade orgânica do questionado artigo 68º, por pretensa vio­lação do artigo 168º, nº 1, s) combinado com o artigo 240º da CRP.

8. Termos em que, DECIDINDO, não se declara a in­constitucionalidade do artigo 68º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, nem do Regulamento aprovado em reunião da As­sembleia Municipal de Lisboa, de 11 de Julho de 1991 (Publicado no Diário Municipal nº 16 276, de 20 de Dezembro).

Lisboa 15 de Novembro de 1995

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

Messias Bento

Maria Fernanda Palma

José de Sousa e Brito

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Luís Nunes de Almeida