Texto da decisão
Acordam no Tribunal Constitucional:
I – A questão.
1 - No tribunal judicial da comarca de Aveiro, em 7 de Novembro de 1988, deduziu o Ministério Público acusação do processo de querela considerando, com base nos factos ali articulados, indiciariamente provada a prática dos seguintes crimes:
a) Um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 287.º, n.ºs 1 e 2, do Código Penal, em concurso aparente com um crime de associação criminosa previsto e punido nos termos do artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, por parte dos arguidos:
(1) A.;
(2) B.;
(3) C.;
(4) D.;
(5) E.;
(6) F.;
(7) G.;
(8) H.;
(10) I.;
(11) J.;
(12) L.;
(13) M.;
(14) N.;
(15) O.;
(17) P.;
(18) Q.;
(19) R.;
(20) S.;
(22) T.;
(26) U.;
(28) V.;
(29) W.;
(30) X.;
(31) Z.;
(32) AA.;
(33) BB.;
(34) CC.;
(35) DD.;
(36) EE.;
(37) FF.;
(38) GG.;
(39) HH.;
(40) II.;
(42) JJ.;
(43) LL.;
(44) MM.;
(46) NN.;
(47) OO.;
(48) PP.;
(49) QQ.;
(50) RR.;
(51) SS.;
(52) TT.;
(53) VV.;
(54) WW..
b) Um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 287.º, n.ºs 1 e 3, do Código Penal, em concurso aparente com um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 424/86, por parte dos arguidos:
(9) XX.;
(25) ZZ.;
(27) AAA.;
(45) BBB.;
(56) CCC..
c) Um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 287.º, n.ºs 1 e 3, do Código Penal, em concurso aparente com um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 17.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 424/86, por parte do arguido,
(16) DDD..
d) Um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 287.º, n.ºs 1 e 3, do Código Penal, em concurso aparente com um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 17.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 424/86, por parte dos arguidos:
(20) EEE.;
(23) FFF.;
(41) GGG.;
(55) HHH.
e) Um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 287.º, n.ºs 1 e 2, do Código Penal, em concurso aparente com um crime de associação criminosa, previsto e punido nos termos do artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 424/86, por parte do arguido,
(24) III..
f) Um crime continuado de contrabando qualificado, previsto e punido nos termos dos artigos 9.º, n.º1, e 10.º, alíneas a) e c), do Decreto-Lei n.º 424/86, por parte de todos os 56 arguidos.
g) Um crime continuado de corrupção passiva para acto ilícito, previsto e punido nos termos do artigo 420.º, n.º 1, do Código Penal por parte dos arguidos anteriormente nomeados sob os números 1, 2, 4, 5, 7, 10, 12, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 22, 23, 29, 30, 33, 34, 38, 39, 41, 42, 50 e 55.
h) Um crime continuado de corrupção activa, previsto e punido nos termos dos artigos 423.º, n.º 1, e 420.º, n.º 1, do Código Penal, por parte dos arguidos acima indicados sob os números 4, 9, 14, 16, 20, 23, 25, 27, 30, 33, 41, 45, 55 e 56;
i) Um crime continuado de peculato de uso, previsto e punido nos termos do artigo 425.º, n.º 1, do Código Penal, por parte dos arguidos supra referenciados sob os números 4, 5, 16, 20, 24 e 55;
j) Dois crimes de peculato, previstos e punidos nos termos do artigo 424.º, n.º 1, do Código Penal, por parte dos arguidos (16) e (55);
l) Três crimes de peculato, previstos, e punidos nos termos do artigo 424.º, n.º 1, do Código Penal, por parte do arguido (20);
m) Um crime de câmbio ilegal, previsto e punido nos termos dos artigos 1.º, alínea d), e 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 630/76, de 28 de Julho, por parte dos arguidos (9) e (54);
n) Um crime de detenção de arma proibida, previsto e punido nos termos do artigo 260.º do Código Penal, por força artigo 3.º, n.º 1, alínea f), do Decreto-Lei n.º 207-A/75, de Abril, por parte do arguido (17);
o) Um crime de sequestro, previsto e punido pelo artigo 10.º, n.ºs 1, 2, alíneas b) e g) e 3 do Código Penal; um crime destruição de documentos, previsto e punido pelos artigos 231.º, n.º 1, e 232.º do Código Penal e um crime de prevaricação, previsto e punido pelo artigo 415.º do Código Penal, por parte do arguido (20);
p) Um crime de favorecimento pessoal, previsto e punido pelo artigo 410.º, n.º 1, do Código Penal, por parte do arguido 6);
q) Um crime de favorecimento pessoal, previsto e punido pelos artigos 410.º, n.º 1, e 411.º do Código Penal, e um crime de falsificação de documento, por parte do arguido (55).
2 - Pelo despacho de pronúncia de 16 de Novembro de 1988, integrado e rectificado depois, pelo despacho de 23 de Novembro de 1988, foi recebida a querela deduzida pelo Ministério Público, se bem que não haja sido inteiramente acolhido o enquadramento jurídico-penal da materialidade fáctica ali descrita.
Na verdade, entendeu o senhor Juiz, "serem organicamente inconstitucionais as normas incriminadoras do Decreto-lei n.º 424/86, de 27/12, invocadas na douta querela do Exmo. Magistrado do Ministério Público e bem assim as correspondentes do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13/5, por violação do consignado no artigo 168.º, n.º 1, alínea c) da Constituição da República" na consequência do que recusou a sua aplicação em obediência 3 disposto no artigo 207.º da Constituição.
Deste modo, as referências feitas na querela aos artigos 17.º, 9.º, n.º 1 e 10.º, alíneas a) e c) do Decreto-Lei n.º 424/86, foram substituídas na pronúncia, por referências, respectivamente, aos artigos 45.º-A, 35.º e 37.º, do Decreto-Lei n.º 31664, de 22 de Novembro de 1941 (Contencioso Aduaneiro).
3 - Em obediência ao disposto nos artigos 70.º, 1, alínea a) e 72.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, da Lei n.º 28/82, 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público a este Tribunal recurso obrigatório daquela decisão, circunscrito à matéria da inconstitucionalidade.
Nas alegações entretanto produzidas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, formulou-se o seguinte quadro de conclusões:
1.º) Devem ser julgadas organicamente inconstitucionais, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, as normas constantes dos artigos 9.º, n.º 1 (na parte em que define crime de contrabando), 10.º, alíneas a) e c), e 17.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, porque, versando sobre definição de crimes e de penas, matéria integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, foram emitidas pelo Governo depois de expirado o prazo de autorização legislativa para o efeito concedido pelo artigo 60.º da Lei n.º 9/86, de 30 de Abril;
2.º) Deve aplicar-se ao caso concreto a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma da alínea a), do n.º 1, do artigo 10.º, do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, constante do acórdão n.º 158/88, rectificado pelo acórdão n.º 177/88, ambos deste Tribunal Constitucional, e publicados no Diário da República, I série, n.º 174, de 29 de Julho de 1988;
3.º) Devem ser julgadas organicamente inconstitucionais, por violação dos artigos 168.º, n.º 1, alínea c), e 189.º, n.º 5, da Constituição, as normas constantes dos artigos 9.º, n.º 1 (na parte em que define crime de contrabando), e 10.º, n.º 1, alínea d), do mesmo Decreto-Lei n.º 187/83, porque, versando sobre definição de crimes e de penas, matéria integrada na reserva relativa de competência legislativa parlamentar, foram emitidas pelo Governo depois de caducada, nos termos do n.º 4 do citado artigo 168.º, por dissolução da Assembleia da República que a outorgara, operada pelo Decreto do Presidente da República n.º 2/83, de 4 de Fevereiro, a autorização para o efeito concedida nas alíneas d) e e) do artigo 19.º da Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro; e ainda porque, ao emiti-las sem que razões imperiosas de ordem temporal e material as tornassem inadiáveis, o Governo excedeu a sua competência limitada "à prática dos actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos" por força da sua demissão, operada pelo Decreto do Presidente da República n.º 136-A/82, de 23 de Dezembro;
4.º) Deve, assim, confirmar-se a decisão recorrida, na parte impugnada.
4 – Apenas ofereceram contralegação, os arguidos (32), (54), (45), (41) e (55), todos eles se pronunciando no sentido da confirmação da decisão recorrida na parte ora sujeita a fiscalização concreta de constitucionalidade.
Passados os vistos legais, cumpre agora apreciar decidir.
II – A fundamentação.
1 - No despacho de pronúncia não se assinalaram de forma concreta e individualizada quais as normas ali havidas por inconstitucionais, antes se procedeu, no plano da respectiva desaplicação, a uma remissão genérica e abrangente para as normas sancionatórias do Decreto-Lei n.º 424/86, invocadas na querela o Ministério Público, e bem assim as que anteriormente lhe correspondiam no Decreto-Lei n.º 187/83.
Simplesmente, considerado o quadro incriminador adoptado na acusação, pode com segurança afirmar-se, constituir objecto do presente recurso a questão, da constitucionalidade das normas constantes dos artigos 9.º, n.º l, 10.º, alíneas a) e c), e 17.º, n.ºs 1, 2, e 3, do Decreto-Lei n.º 424/86, reportada a primeira das normas apenas à parte em que se define crime e contrabando, pois que, no caso concreto, contrabando qualificado a regra de punição continha-se no artigo 10.º, e também as correspondentes normas do Decreto-Lei n.º 187/83, isto é, os seus artigos 9.º, n.º 1 (na parte em que define crime de contrabando) e 10.º, n.º 1, alíneas a) e d).
O preceituado nos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 17.º o Decreto-Lei n.º 424/86, relativamente a associações criminosas, não dispunha de correspondência no diploma de 1983.
Delimitado assim o objecto do recurso, cabe passar o conhecimento do seu mérito.
2 - Para além do carácter obsoleto do Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31.664, a publicação do Decreto-Lei n.º 187/83, correspondeu a uma necessidade imperiosa que se fazia sentir desde a data em que a competência para conhecimento dos delitos fiscais aduaneiros transitou para os tribunais judiciais.
Através do seu articulado procurou-se, além do mais, adaptar o chamado "contencioso aduaneiro" ao direito criminal substantivo e adjectivo, estabelecendo-se medidas de política legislativa susceptíveis de permitirem um mais eficaz combate contra a criminalidade aduaneira.
Todavia, curta foi a sua vigência, pois que, bem depressa, acabou por ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 424/86, mercê, como no texto preambular deste diploma se assinala, das suas "muitas contradições e incongruências, fundamentalmente derivadas de uma imperfeita apreensão de princípios e institutos aduaneiros".
As normas do Decreto-Lei n.º 424/86, cuja aplicação foi recusada com fundamento na sua inconstitucionalidade, dispõem do modo seguinte:
Artigo 9.º (Contrabando)
"1 - Quem fizer entrar no País ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passarem pelas alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias".
Artigo 10.º (Contrabando qualificado)
"A pena será a de prisão de 6 meses a 3 anos e a multa não será inferior a 150 dias se o crime previsto no artigo anterior:
a) For cometido de noite ou em lugar ermo ou com o uso de armas ou com o emprego de violência ou por duas ou mais pessoas.
b) (…)
c) For cometido com corrupção de qualquer empregado do Estado"
Artigo 17.º (Associações criminosas)
"1 - Quem fundar grupo, organização ou associação cuja actividade seja dirigida à prática de crimes previstos no presente diploma será punido com prisão de 6 meses a 4 anos.
2 - Na mesma pena incorre quem fizer parte de tais grupos, organizações ou associações ou quem as apoiar, nomeadamente fornecendo armas, munições, instrumentos de crime, guarda ou locais para reuniões ou qualquer auxílio para que se recrutem novos elementos.
3 - Quem chefiar ou dirigir os grupos, organizações ou associações referidas no n.º 1 será punido com a pena de prisão de 2 a 6 anos".
3 - Por seu turno, e como já se assinalou, o Decreto-Lei n.º 424/86, revogou o Decreto-Lei n.º 187/83, bloco normativo que havia procedido à revisão da legislação referente às infracções aduaneiras e no qual se continham diversos preceitos correspondentes aos que vieram a ser estabelecidos naquele primeiro diploma.
O despacho de pronúncia, além de desaplicar as normas do Decreto-Lei n.º 424/86, de que se deixou transcrição, acusou também, ainda com fundamento na sua inconstitucionalidade, a aplicação das normas dos artigos 9.º, n.º 1 (na parte em que define crime de contrabando), e 10.º, n.º 1, alíneas a) e) do Decreto-Lei n.º 187/83, correspondentes às normas dos artigos 9.º, n.º 1 e 10.º, n.º 1, alínea a) e c), daquele diploma legal, normas essas contendo a seguinte formulação:
Artigo 9.º (Contrabando)
"1 - Quem fizer entrar no País ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passarem pelas alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias".
Artigo 10.º (Contrabando qualificado)
"1 - Se o crime previsto no artigo anterior:
a) For cometido de noite ou em lugar ermo ou com uso de armas ou com emprego de violência ou por duas ou mais pessoas; (…)
d) For cometido com corrupção de qualquer empregado do Estado, a pena será a de prisão de 6 meses a 3 anos e a multa não será inferior a 150 dias".
Aqui chegados, e depois de se deixar demarcado objecto do recurso e enunciadas as diversas normas que, por via imediata ou mediata, o integram, importa proceder ao exame questão de constitucionalidade das pertinentes normas do Decreto-Lei n.º 424/86, transitando-se depois para idêntico exame das normas do Decreto-Lei n.º 187/83, que se referiram, na eventualidade de se emitir, quanto às primeiras, um juízo de inconstitucionalidade. Na verdade, a apreciação da legitimidade constitucional das normas do Decreto-Lei n.º 187/83, apenas revestirá utilidade e interesse jurídico relevante na hipótese de se colocar a sua aplicabilidade, como consequência e por força da invalidação do quadro normativo posterior.
4 – Passar-se-á assim, de seguida, a examinar questão da inconstitucionalidade das normas dos artigos 9.º, n.º1 (na parte em que se define crime de contrabando), 10.º, alíneas a) e c) e 17.º, n.ºs 1, 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 424/86.
Vejamos então.
É irrecusável que todas estas normas dispõem sobre matérias incluídas na área da reserva legislativa da Assembleia da República, demarcada pelo artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição (definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos "pressupostos, bem como processo criminal), pois que respeitam à definição e punição de crimes fiscais aduaneiros e respectivos pressupostos.
Assim sendo, o Governo só poderia editar tal normação estando munido de credencial parlamentar válida, e, de facto, no Decreto-Lei n.º 424/86, invoca-se, como seu suporte, autorização legislativa conferida pelo artigo 60.º, da Lei n.º 9/86, de 30 de Abril.
E o seguinte, o texto deste dispositivo:
Artigo 60.º (Infracções tributárias)
"Serão revistas no prazo de 90 dias as disposições legais relativas às infracções tributárias e sua punição, por forma a:
a) Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis;
b) Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais".
Todavia, desta mera invocação não resulta, necessariamente, a legitimidade constitucional das normas agora em causa.
Desde logo, a autorização ali consubstanciada não define qual o sentido da alteração legislativa a introduzir pelo Governo, infringindo, assim, um dos requisitos exigidos pelo artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, concretamente aquele através do qual a lei delegante fixa os critérios e as directivas materiais a que há-de obedecer a lei delegada. E deste modo, a habilitação legislativa não é constitucionalmente válida, não podendo o Governo, à sua sombra, legislar sobre a matéria objecto de autorização.
Mas, ainda que se houvesse de considerar intocável a autorização contida no artigo 60.º da Lei n.º 9/86, sempre se haveria de concluir no sentido da inconstitucionalidade orgânica daquelas normas do Decreto-Lei n.º 424/86.
É que, a duração da autorização legislativa foi fixada em 90 dias e tal prazo já havia decorrido integralmente, quer à data da aprovação do Decreto-Lei n.º 424/86, em Conselho de Ministros (26 de Agosto), quer à data da sua promulgação pelo Presidente da República (26 de Novembro), quer à data da sua publicação oficial (Diário da República, de 27 de Dezembro de 1986).
Com efeito, a contagem havia de se reportar ao dia 2 de Maio de 1986 (data da entrada em vigor do artigo 60.º da Lei n.º 9/86, por força, do disposto no artigo 78.º da mesma lei), esgotando-se assim o prazo da sua duração no dia 1 de Julho do mesmo ano.
E esta conclusão não é posta em causa pela circunstância de a norma autorizadora se integrar na lei orçamental para o ano de 1986, pois que, aceitando-se embora, como tem sido jurisprudência uniforme deste Tribunal, que a exigência constante do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição – duração das autorizações legislativas – não tem de se aplicar às autorizações contidas na lei orçamental, "já que a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do. Orçamento" cf. José Manuel Cardoso da Costa, "Sobre as autorizações legislativas na Lei do Orçamento", in Boletim da Faculdade de Direito a Universidade de Coimbra, separata do número especial "Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Teixeira Ribeiro", 1981), tal entendimento não impõe que todas as autorizações legislativas incluídas nas leis orçamentais hajam de dispor de uma duração anual, ainda quando delas conste expressamente uma diferente duração.
Ora, é essa precisamente a situação que se verifica no caso em apreço, dado haver sido estabelecido na lei de autorização, um específico prazo de 90 dias, para a edição da legislação delegada.
Assim sendo, há-de ser considerado este último prazo como o prazo de duração da autorização legislativa, não valendo como tal o prazo genérico de vigência da lei orçamental em que aquela se acha inserida.
Deste modo, porque já caducara a autorização legislativa invocada no Decreto-Lei n.º 424/86, aquando da sua edição, também a esta luz se hão-de considerar organicamente inconstitucionais as normas em apreço, face ao disposto no artigo 58.º, n.º 1, alínea c) da Constituição.
E nem se mostra necessário averiguar se as normas em causa são ou não inovadoras em relação às normas anteriormente vigentes, dado que se integram num diploma globalmente inovador como logo decorre do respectivo preâmbulo, não fazendo sentido salvaguardar da inconstitucionalidade as normas não inovatórias: de um lado, a norma, mesmo que não inovatória, faz parte integrante de um acto legislativo novatório e inovador oriundo de um órgão legislativo incompetente, com o propósito explícito revogar e substituir globalmente o regime anterior; por outro lado, não existe qualquer necessidade ou vantagem em salvar inconstitucionalidade das normas em causa, visto que os tribunais sempre podem (e devem) aplicar, em vez delas, as normas correspondentes do diploma anterior. (Cfr. neste sentido os acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 77/88, 111/88 e 8/89, Diário da República, I série, de 28 de Abril de 1988, II série, de 1 de Setembro de 1988, e 13 de Abril de 1989).
De resto, o entendimento agora perfilhado, a propósito da inconstitucionalidade das normas questionadas, inscreve-se uma linha jurisprudencial constante e uniforme deste tribunal (cfr. por todos, os Acórdãos n.ºs 243/88, 245/88 e 5/89, Diário da República, II série, respectivamente, de 27 de Janeiro, 28 de Janeiro de 1989).
5 - Alcançado um juízo de inconstitucionalidade relativamente às normas dos artigos 9.º, n.º 1 (na parte em que define crime de contrabando), 10.º, alíneas a) e c) e 17.º, n.ºs, 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 424/86, impõe-se, na esteira do esquema previamente traçado, passar à apreciação da legitimidade constitucional das normas correspondentes do Decreto-Lei n.º 87/83 [artigos 9.º, n.º 1 (na parte em que define crime de contrabando) e 10.º, n.º 1, alíneas a) e d)] a qual se reveste agora, de manifesta utilidade jurídica.
Liminarmente se referirá, que a norma do artigo 10.º, n.º1, alínea a), foi objecto de uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, decretada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 158/88, rectificado pelo Acórdão n.º 177/88, Diário da República, I série, de 29 de Julho de 1988.
Assim sendo, resta tão só fazer aplicação ao caso concreto da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral que expurgou aquela norma do ordenamento jurídico e lhe retirou toda a potencialidade aplicativa, declaração de inconstitucionalidade à qual, aliás, o próprio Tribunal se encontra definitivamente vinculado.
Sobejam assim, as normas dos artigos 9.º, n.º1, (na parte em que define crime de contrabando) e 10.º, n.º1, alínea d), sobre as quais se impõe a emissão de um juízo de constitucionalidade.
Uma já muito vasta e uniforme jurisprudência deste Tribunal, sempre se tem pronunciado no sentido da inconstitucionalidade orgânica de diversas disposições do Decreto-Lei n.º 187/83 (Cfr. para além dos já citados, os Acórdãos n.ºs 187/87, 460/87 e 54/88, respectivamente no Diário da República, I série, de 17 de Junho de 1987 e II série, de 12 de Março e 16 de Agosto de 1988).
Acompanhar-se-á de perto esta linha jurisprudencial que, por inteiro, se perfilha e confirma.
As normas em controvérsia versam matéria que, indiscutivelmente, se inscreve no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia da República, carecendo assim o governo de credencial parlamentar para, com legitimidade Constitucional, poder proceder à sua edição.
E, na verdade, o Decreto-Lei n.º 187/83, invoca como seu suporte legislativo a autorização conferida ao Governo pela Lei n.º 2/83, de, 18 de Fevereiro [Lei do Orçamento do Estado provisório para o ano de 1983], na qual o seu artigo 19.º, particularmente nas alíneas d) e e), consentia que o Executivo legislasse sobre a matéria daquele diploma.
No entanto, cumpre notar que o Governo que emitiu o Decreto-Lei n.º 187/83 ou seja, o VIII Governo Constitucional encontrava-se então na situação de demitido, por via do Decreto do Presidente da República n.º 136-A/82, de 23 de Dezembro, como ainda cabe assinalar, que à data da sua publicação (13 e Maio de 1983), promulgação. (23 de Abril de 1983), e mesmo aprovação em Conselho de Ministros (24 de Março de 1983), já a Assembleia da República havia sido dissolvida pelo Decreto do Presidente da República n.º 2/83, de 4 de Fevereiro.
Não se torna assim necessário apurar se é constitucionalmente legítima a concessão de autorizações legislativas a governos demitidos, nem tão pouco, na eventualidade de tal resposta ser positiva, quais as circunstâncias que poderiam eventualmente servir de suporte a semelhante entendimento.
Com efeito, é irrecusável que a habilitação legislativa inscrita no artigo 19.º da Lei n.º 2/83, por força a dissolução da Assembleia da República, caducou nos precisos exactos termos do artigo 168.º, n.º 4 da Constituição, isto, na própria data em que aquela dissolução teve lugar. Deste modo, a normação em causa apesar de integrar o âmbito da competência reservada da Assembleia da República, acabou por ser ditada pelo Governo sem a cobertura da indispensável credencial parlamentar, e daí, a sua manifesta inconstitucionalidade.
Esta conclusão não fica prejudicada pelo facto de a norma autorizadora se integrar numa lei orçamental pois que, como tem sido entendido uniformemente pela jurisprudência este Tribunal, "apenas as autorizações legislativas que se inscrevessem na área da política económico-financeira definida, em via de princípio, por um ano, nas leis do orçamento escapavam, pela sua particular natureza, à regra da caducidade por dissolução da Assembleia da República" (Cfr. por todos os acórdãos n.º 52/87 e 53/87, Diário da República, II série, de 7 de Abril e 1987).
Porque a autorização legislativa que serviu de suporte ao Decreto-Lei n.º 187/83, não incidia sobre matéria fiscal, não pode deixar de se considerar abrangida pela regra da caducidade constante do artigo 168.º, n.º 4 da Constituição, em consequência, fica aquele diploma desprovido de habilitação parlamentar.
Refira-se, a finalizar, que, tal-qualmente se sustentou a propósito das normas do Decreto-Lei n.º 424/86 (cfr. Supra, II, 4), também agora não se entende necessário averiguar se as normas aqui em causa, são ou não inovatórias em relação correspondentes normas do Contencioso Aduaneiro anteriormente vigentes.
Como então se referiu e agora se repete, dado que tais normas se integram num diploma globalmente inovador como logo decorre do respectivo preâmbulo, não faria sentido salvaguardar da inconstitucionalidade as normas não inovatórias: de um lado, a norma, mesmo que não inovatória, faz parte integrante de um acto legislativo inovatório e inovador oriundo de um órgão legislativo incompetente, com o propósito explícito de revogar e substituir globalmente o regime anterior; por outro lado, não existe qualquer necessidade ou vantagem em salvar a inconstitucionalidade das normas em causa, visto que os tribunais sempre podem (e devem) aplicar, em vez delas, as normas correspondentes do diploma anterior.
De tudo o exposto, resulta a conclusão indiscutível de que o Governo ao emitir o Decreto-Lei n.º 187/83, legislou sem autorização parlamentar válida, pelo que as normas em causa violam o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea c) da Constituição.
6 - Mas, e para além do juízo de provimento já formulado sobre a questão da inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 187/83, deve ainda dizer-se, que tal inconstiuciona1idade, sempre derivaria da violação, por parte daquelas normas, do artigo 189.º, n.º 5 da Constituição, no qual se dispõe que,
"antes da apreciação do seu programa pela Assembleia da República, ou após a sua demissão, o Governo limitar-se-á à prática dos actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos".
Não estabelece este preceito nenhum limite quanto à natureza dos actos, podendo, portanto, ser praticados actos de qualquer tipo (sem excluir os de natureza legislativa), e não apenas os de "gestão corrente". Ponto é que, qualquer que seja a sua natureza, eles sejam "estritamente necessários". O conceito de estrita necessidade comporta uma margem de relativa incerteza, pelo que a sua definição pode demarcar-se a partir de dois índices: a importância significativa dos interesses em causa, em tais termos que a omissão do acto afectasse de forma relevante a gestão dos negócios públicos: a inadiabilidade, isto é, a impossibilidade de, sem grave prejuízo, deixar a resolução do assunto para o novo governo ou para o momento ulterior apreciação do seu programa (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreia, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 2.º vol., pp. 264 e 265).
Nestes sentido se pode inscrever a posição assumida no Acórdão n.º 56/84, (Diário da República, I série, de 1 de Agosto de 1984), no qual, e a propósito do Decreto-Lei n.º 49-B/83, de 30 de Setembro, relativo à despenalização de infracções nos domínios monetário, financeiro e cambial, aprovado dentro do mesmo condicionalismo político-constitucional, e pelo mesmo governo que editara o Decreto-Lei n.º 187/83, se conclui pela inconstitucionalidade, em virtude de "não se observar qualquer particular sucesso em termos de vida pública que naquele tempo exigisse uma resposta legislativa deste tipo".
À luz deste entendimento, haverá de dizer-se que, na situação concreta, se terá de concluir no sentido da violação da norma do artigo 189.º, n.º 5, por não se observarem, ou ao menos não serem visíveis no plano dos sucessos da vida pública, razões imperiosas de ordem temporal e material que de todo em todo tornassem inadiável, naquela altura, a aprovação de Decreto-Lei n.º 187/83.
Sem necessidade de outras considerações resta, tão só, concluir.
III – A decisão.
Nestes termos decide-se:
a) Julgar inconstitucionais as normas dos artigos 9.º (n.º 1, na parte em que define crime de contrabando), 10.º, alíneas a) e e), e 17.º, n.ºs 1, 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, por violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea e), da Constituição;
b) Fazer aplicação, no caso concreto, da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral da norma do artigo 10.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio constante do Acórdão n.º 158/88, rectificado pelo Acórdão n.º 177/88 (Diário da República, I Série, de 29 de Julho de 1988);
c) Julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 9.º, n.º 1 (na parte em que define crime de contrabando) e 10.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, por violação do disposto nos artigos 168.º, n.º 1, alínea c), e 189.º, n.º 5, da Constituição;
d) Recusar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Lisboa, 31 de Maio de 1989
Antero Alves Monteiro Diniz
Martins da Fonseca
Vital Moreira
Raul Mateus (vencido parcialmente, nos termos da declaração de voto junta).
Armando Manuel Marques Guedes
DECLARAÇÃO DE VOTO
1. Só não acompanhei o acórdão enquanto nele se julgou haver sido infringido o disposto no artigo 189.º, n.º5, da Constituição da República Portuguesa (CRP) por parte das normas dos artigos 9.º, n.º 1 (no segmento em que define crime de contrabando) e 10.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13/05. Brevemente se dirá porquê.
2. O julgamento de inconstitucionalidade dessas normas do Decreto-Lei n.º 187/83 a que aderi baseou-se no facto de o Governo – no referente às normas consideradas – haver invadido a área de exclusiva competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da CRP].
Daqui partindo, tive por ilógica a averiguação subsequentemente feita no aresto, e tendente a demonstrar que o Governo na situação de demitido, ao dispor sobre as normas em causa [a do artigo 9.º, n.º 1, só em parte, e a do artigo 10.º, n.º 1, alínea d) do Decreto-Lei n.º 187/83, na totalidade], ultrapassara os poderes demarcados no artigo 189.º, n.º 5, da CRP. É que este preceito se limita a comprimir a acção de um Governo cessante, condicionando-a, por referência à acção de um Governo normal.
Nesta perspectiva, achei não ter sentido afirmar-se que, usurpando a competência legislativa exclusiva do Parlamento [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da CRP], o Executivo, então já destituído, violara ainda, quanto às identificadas normas, o artigo 189.º, n.º 5, da CRP.
Verdadeiramente este dispositivo constitucionalmente só tem de ser chamado à colação, quanto o Governo demitido actua dentro da esfera de competência que, in abstracto, lhe e própria. Então sim, e quanto a essa área de competência, é que haverá que apurar, caso a caso, se se verifica ou não o pressuposto da estrita necessidade, referido no artigo 189.º, n.º 5, da CRP como condicionador da actuação de um Governo de gestão, e que comporta uma dupla referência:
- Uma, de ordem temporal: perante certa situação dos negócios públicos, o Governo terá naquela altura de dar um acto de resposta (inadiabilidade);
- Outra, de ordem material: o acto de resposta terá de estar em relação directa com a situação a resolver (adequabilidade).
Dada a sua inaplicabilidade à situação em exame, teve-se, pois, por não violado o disposto no artigo 189.º, n.º 5, da CRP.
Raul Mateus