Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 195/92

— [o]s trabalhadores das empresas objecto de reprivatização adquirirão o direito à subscrição preferencial de uma percentagem do respectivo capital social [alínea d)], e

— [p]roceder-se-á à avaliação prévia dos meios de produção e outros bens a reprivatizar, por intermédio de mais de uma entidade independente [alínea e)].

2 — Expurgada que foi da Constituição a regra da irreversibilidade das nacionalizações operadas após 25 de Abril de 1974, editou a Assembleia da República em 5 de Abril de 1990 a Lei n.º 11/90, diploma que, afinal, representa um complexo normativo que, uno tempore, deve ser visualizado como um conjunto de regras sobre ulterior produção normativa, visando habilitar um outro órgão de soberania — o Governo — a emitir actos de normação relativos a reprivatização em concreto da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens anteriormente nacionalizados, e sendo que esse complexo, por si, tem uma superioridade material e hierárquica relativamente aos actos normativos que habilita e que com ele se têm de conformar.

Havendo, pois, de reunir tais características, ter-se-á de atender, como se afirma no Acórdão n.º 71/90, deste Tribunal (Diário da República, II Série, de 18 de Julho de 1990), à decorrência da «relevância do grau de densificação normativa desta lei quadro, que há-de ser aquele pretendido pela Constituição para desempenhar a tripla função assinalada».

Acrescentava-se, com efeito, em tal aresto:

Desde logo, afigura-se tratar-se de uma lei de princípios, à semelhança das leis de bases, porquanto a Constituição revista consagra, ela própria, expressamente, em disposição final e transitória (artigo 296.º), um elenco daqueles que entendeu que nela deveriam ter acolhimento.

Por outro lado, deverá tratar-se de uma lei ordenadora ou de enquadramento de um processo normativo composto por um conjunto de actos nela previstos e a ela subordinados, a praticar pelo Governo, e nisto consistirá a sua função habilitante e simultaneamente conformadora.

Neste contexto, o único critério constitucionalmente adequado para aferir da conformidade à lei fundamental da concretização legislativa dos seus dispositivos será o da cabal tradução, no plano da legislação ordinária, daqueles princípios constitucionais sediados no artigo 296.º

3 — Perante estes parâmetros, a análise a efectuar tocantemente às normas cuja constitucionalidade é questionada haverá, para além da efectivação de um confronto directo com as regras e princípios constantes da Lei Fundamental, de molde a saber-se se existe conflito com eles (caso, designadamente, dos artigos 2.º e 17.º, n.º 1), que ponderar se a lei emanada do órgão parlamentar regulou de forma suficientemente densificadora a matéria que a própria Constituição consagra por intermédio dos princípios enunciados no artigo 296.º

Passemos, pois, à apreciação das normas sub specie.

4 — A Lei n.º 11/90 tem, como âmbito de aplicação, a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 (cfr. seu artigo 1.º).

A Constituição, porém, muito embora, após a segunda revisão, já não consagre a irreversibilidade das nacionalizações, vem vedar às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza o desenvolvimento de actividade em sectores básicos, sectores esses cuja definição ficou relegada para a lei ordinária (cfr. artigo 87.º, n.º 3).

Daí que a Lei n.º 11/90, no seu artigo 2.º, tivesse excluído do seu âmbito de aplicação as empresas a que se reporta o n.º 3 do artigo 87.º da Lei Básica, o que fez nos seguintes moldes:

O capital das empresas a que se refere o artigo 87.º, n.º 3, da Constituição e que exerçam a sua actividade principal em alguma das áreas económicas definidas na lei só poderá ser até 49%.

Invocam os requerentes que este dispositivo infringe o n.º 3 do artigo 87.º da Constituição, uma vez que faculta o acesso — até 49% — do capital privado a actividades que o Diploma Fundamental proíbe que sejam desenvolvidas por empresas privadas.

A questão que agora se aborda consiste verdadeiramente em saber se a norma constitucional ínsita no n.º 3 do artigo 87.º da Constituição comporta uma dimensão de harmonia com a qual se veda que as empresas que actuam em sectores básicos, cuja definição é feita por lei [e empresas essas quer assumindo a forma de empresas públicas resultantes das nacionalizações ocorridas depois de 25 de Abril de 1974, quer as nacionalizadas após tal data sem assumirem aquela forma (cfr., sobre a questão, Simões Patrício, Curso de Direito Económico, 2.ª ed., pp. 536 e segs.) — pois que de reprivatização agora curamos] possam deter no seu capital jurídico e económico uma participação privada, mas em percentagem tal que não faça «transferir» essas empresas do sector público para o sector da iniciativa privada.

A resposta a esta questão, todavia, é a de que, ainda que privatizado até 49% o capital das empresas que desenvolvam actividade nos sectores básicos definidos pela lei, nem por isso deixam de continuar a integrar o sector público (visto este pelo critério que lhe é conferido pelo artigo 82.º, n.º 2, da Constituição — propriedade ou gestão pertencente ao Estado ou a outras entidades públicas de meios de produção) e, consequentemente, aquela actividade, sendo por esse sector prosseguida, não o vai ser pela iniciativa privada, desta arte se não vislumbrando ofensa do n.º 3 do artigo 87.º da Lei Fundamental pela norma constante do artigo 2.º da Lei n.º 11/90 (cfr., sobre uma tal postura, o Acórdão n.º 108/88, deste Tribunal, publicado na I Série do Diário da República, de 25 de Junho de 1988).

5 —Questionam os requerentes o artigo 5.º deste último corpo normativo, argumentando que ele omite critérios materiais da escolha e das garantias de independência das entidades que hão-de avaliar os meios de produção e os bens nacionalizados a reprivatizar, mantendo, por outro lado, a validade do concurso de pré-qualificação dessas entidades já anteriormente realizado.

Diz-se, textualmente, nesse artigo:

Artigo 5.º

(Avaliação prévia)

1 — O processo de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados a que se refere o artigo 1.º será sempre precedido de uma avaliação, feita, pelo menos, por duas entidades independentes, escolhidas de entre as pré-qualificadas em concurso realizado para o efeito.

2 — Sem prejuízo da necessidade de abertura de novos concursos de pré-qualificação, mantém-se a validade do concurso de pré-qualificação já realizado.

Como acima já se viu, de entre os princípios rectores definidos no artigo 296.º da Constituição a que deve obedecer a lei quadro da reprivatização, consta o de se dever proceder a avaliação prévia dos meios de produção e bens a reprivatizar, avaliação essa que deverá ser efectuada por intermédio de mais de uma entidade independente.

Ora, no n.º 1 do artigo 5.º em análise este princípio é respeitado, na medida em que se prevê que, antecedentemente ao processo de reprivatização, os meios de produção titulados ou explorados pelo Estado ou outros bens nacio­nalizados após 25 de Abril de 1974 serão objecto de avaliação levada a efeito por, pelo menos, duas entidades independentes, escolhidas de entre aquelas que foram alvo de uma pré-qualificação advinda de concurso realizado para tal efeito.

O problema que se coloca será o de saber se, atendendo às características que devem ser possuídas por uma lei quadro, era necessário que esta fosse detentora de uma densificação tal que conduzisse a que ela deveria pormenorizar ou conter minúcias de tal sorte que apontasse, sem conceder qualquer margem de manobra ou conformação a outro órgão, para os próprios critérios de escolha e de garantia de independência das entidades que iriam proceder à avaliação.

A resposta a esta questão não poderá deixar de ser negativa.

Numa lei quadro, talqualmente sucede com uma lei de bases, o legislador parlamentar não deixa de ter uma considerável margem de conformação relativamente à informação, nas respectivas normas, dos preceitos constitucionais.

Assiste-lhe, assim, uma liberdade para a efectivação, no diploma a editar, de maiores ou menores detalhes. Ponto é que, no uso dessa liberdade, não vá esvaziar esse diploma — não vá deixar de garantir, enfim — do cerne que, pela Constituição, é desejado ser vertido na consagração legislativa.

Perante estas balizas, a previsão constante do n.º 1 do artigo 5.º no concernente à avaliação feita por, ao menos, duas entidades independentes escolhidas de entre aquelas que mereceram acolhimento quanto à sua independência através de um concurso público aberto para o efeito, com as garantias que deste decorrem, é, por si só, bastante para se atingir o desiderato plasmado na alínea e) do artigo 296.º da Constituição, sem que se anteolhe necessária a enunciação de critérios concretos que devam presidir à escolha das ditas entidades ou que pautem as características delas, de jeito a se garantir a sua independência.

5.1 — Por outro lado, não se contém na Constituição qualquer norma de onde, directa ou indirectamente, decorra que a forma de escolha — qualquer que seja o processo — das entidades independentes que procederão à avaliação, tenha de ser, de modo necessário, posterior ao quadro constitucional que agora veio permitir a reprivatização.

Daí que se não esteja perante qualquer ferimento da Constituição quando se autoriza que o concurso que levou à pré-qualificação das entidades previstas na alínea e) do seu artigo 296.º e no n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 11/90, realizado antes da entrada em vigor, quer desta Lei, quer da Lei Constitucional n.º 1/89, mantenha a sua validade.

6 — Dispõe-se nos artigos 6.º, n.º 3, 7.º, 8.º, 10.º, 11.º e 13.º da mencionada Lei n.º 11/90:

Artigo 6.º

(Processos e modalidades de reprivatização)

1 — ..............................................................................................

2 — ..............................................................................................

3 — Quando o interesse nacional ou a estratégia definida para o sector o exijam ou quando a situação económico-financeira da empresa o recomende, poderá proceder-se:

a) A concurso aberto a candidatos especialmente qualificados, referente a lote de acções individuais, com garantias de estabilidade dos novos accionistas e em obediência a requisitos considerados relevantes para a própria empresa em função das estratégias de desenvolvimento empresarial, de mercado, tecnológicas e outras;

b) Por venda directa, à alienação de capital ou à subscrição de acções representativas do seu aumento.

4 — ..............................................................................................

Artigo 7.º

(Reprivatização por concurso público)

1 — A reprivatização através de concurso público será regulada pela forma estabelecida no artigo 4.º, no qual se preverá a existência de um caderno de encargos, com a indicação de todas as condições exigidas aos candidatos a adquirentes.

2 — É da competência do Conselho de Ministros a decisão final sobre a apreciação e selecção dos candidatos a que se refere o número anterior.

Artigo 8.º

(Venda directa)

1 — A venda directa de capital da empresa consiste na adjudicação sem concurso a um ou mais adquirentes do capital a alienar.

2 — Para efeitos do disposto no número anterior, é sempre obrigatória a existência de um caderno de encargos, com indicação de todas as condições da transacção.

3 — É da competência do Conselho de Ministros a escolha dos adquirentes, bem como a definição das condições específicas de aquisição do capital social.

Artigo 10.º

(Capital reservado a trabalhadores, pequenos subscritores e emigrantes)

1 — Uma percentagem do capital a reprivatizar será reservada à aquisição ou subscrição por pequenos subscritores e por trabalhadores da empresa objecto da reprivatização.

2 — Os emigrantes poderão também ser abrangidos pelo disposto no número anterior.

Artigo 11.º

(Regime de aquisição ou subscrição de acções por pequenos subscritores e emigrantes)

1 — A aquisição ou subscrição de acções por pequenos subscritores e emigrantes beneficiará de condições especiais, desde que essas acções não sejam transaccionadas durante um determinado período a contar da data da sua aquisição ou subscrição.

2 — As acções adquiridas ou subscritas nos termos do número anterior não conferem ao respectivo titular o direito de votar na assembleia geral, por si ou por interposta pessoa, durante o período da indisponibilidade.

Artigo 13.º

(Regulamentação e restrições)

1 — O decreto-lei referido no n.º 1 do artigo 4.º aprovará o processo, as modalidades de cada operação de reprivatização, designadamente os fundamentos da adopção das modalidades de negociação previstas nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º, as condições especiais de aquisição de acções e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º, n.º 2.

2 — Nas reprivatizações realizadas através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública nenhuma entidade, singular ou colectiva, poderá adquirir ou subscrever mais do que uma determinada percentagem do capital a reprivatizar, a definir também no diploma a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, sob pena, consoante for determinado, de venda coerciva das acções que excedam tal limite, perda do direito de voto conferido por essas acções ou ainda de nulidade.

3 — O diploma que operar a transformação poderá ainda limitar o montante das acções a adquirir ou a subscrever pelo conjunto de entidades estrangeiras ou cujo capital seja detido maioritariamente por entidades estrangeiras, bem como fixar o valor máximo da respectiva participação no capital social e correspondente modo de controlo, sob pena de venda coerciva das acções que excedam tais limites, ou perda do direito de voto conferido por essas acções, ou ainda de nulidade de tais aquisições ou subscrições, nos termos que forem determinados.

4 — Para efeitos dos números anteriores, consideram-se como a mesma entidade duas ou mais entidades que tenham entre si relações de simples participação ou relações de participação recíprocas de valor superior a 50% do capital social de uma delas ou que sejam dominadas por um mesmo accionista.

Aduzem os requerentes, quanto a estas normas, que, por via delas, de uma banda, se veio a conferir ao Governo uma verdadeira autorização legislativa para, querendo, enveredar por formas de alienação das acções representativas do capital social ou de aumento desse capital que não o concurso público; para definir as regras desse mesmo concurso, quando por ele optasse; para fixar a percentagem do capital a reprivatizar que deve ser reservada aos trabalhadores da empresa, pequenos subscritores e estabelecer as condições especiais a que as aquisição e subscrição de acções por estes deve obedecer, sendo certo que essa autorização nunca seria possível por se estar perante matéria absolutamente indelegável. E, de outra, que, ao se remeter para o diploma operador da reprivatização a definição das directrizes a que ela há-de obedecer, isso faz com que a lei quadro deixe de consagrar, como deveria, um número essencial de opções que unicamente caberia ao órgão parlamentar.

6.1 — No que tange a estes pontos, já o Tribunal Constitucional tomou posição no seu Acórdão n.º 71/90, já citado, Acórdão que, em processo de fiscalização preventiva, apreciou a constitucionalidade de algumas normas do decreto n.º 239/V da Assembleia da República — decreto que deu origem à lei cujas disposições agora se encontram sindicadas — pelo que, quanto a este particular, nos limitaremos a transcrever o que de mais significativo, aí se contém.

Assim, disse-se aí a dado passo:

5 — No que para o caso releva trata-se de saber, em primeiro lugar e naquilo que ao n.º 1 do artigo 13.º do decreto respeita — … —, se a lei parlamentar regulou a matéria da escolha das modalidades de reprivatização, dos fundamentos da adopção das modalidades de negociação previstas na lei, das condições especiais de aquisição de acções e do período de indisponibilidade das acções a adquirir por pequenos subscritores, por emigrantes e pelos trabalhadores da empresa a reprivatizar, em termos que dêem cabal garantia de efectivação dos princípios das alíneas a) e d) do artigo 296.º

No entender do Tribunal, a resposta a esta questão só pode ser afirmativa, até porque o n.º 1 do artigo 13.º questionado, quanto ao que aqui interessa, é um normativo meramente remissivo, dependendo, por isso, do que noutros preceitos do mesmo decreto se dispõe…

E responde-se afirmativamente desde logo quanto à garantia constitucional de os trabalhadores da empresa objecto de reprivatização adquirirem o direito a subscrição preferencial de uma percentagem do capital social da respectiva empresa [alínea d)].

O próprio princípio constitucional tem expressa consagração no disposto no n.º 1 do artigo 11.º do decreto (…)

......................................................................................................

A não fixação de um período determinado de indisponibilidade também não ofende o princípio constitucional, porquanto, tratando-se, em certa medida, de um ónus decorrente daquela preferência e das condições especiais de aquisição, que aos trabalhadores são facultadas, deverá entender-se como sendo preferível deixar ao Governo, em cada caso, a decisão que melhor se adeqúe às características da empresa a reprivatizar, não decorrendo do preceito constitucional, em tese geral, que as referidas condições especiais e o mencionado período de indisponibilidade devam ser os mesmos para todos os casos.

Assim sendo, uma vez estabelecida na lei quadro as garantias da consagração da reserva de subscrição preferencial de uma percentagem do capital social das empresas a reprivatizar em benefício dos trabalhadores dessa empresa, o legislador parlamentar definiu um quadro de referência que obriga o Governo, em cada caso, a dar adequada concretização ao princípio constitucional segundo um modelo flexível, assente numa liberdade de escolha da solução que melhor corresponda à situação concreta de cada empresa a reprivatizar.

......................................................................................................

6 — O mesmo se poderá dizer quanto aos fundamentos das modalidades de negociação previstos nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º do decreto.

Com efeito, a lei quadro acolhe o princípio da preferência de realização das reprivatizações mediante concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública no n.º 2 do artigo 6.º Daqui resulta, directamente, que tal será a solução-regra e que as excepções — concurso aberto a candidatos especialmente qualificados e venda directa — só poderão ter lugar quando se verifiquem as condições previstas no corpo do n.º 3 do artigo 6.º e nas alíneas a) e b), respectivamente, que assim surgem como os tipos legais de fundamentos consentidos pelo diploma em causa para afastar a regra geral.

Pelo que, neste contexto, ao Governo apenas caberá indicar, de entre as várias razões constantes do artigo 6.º da lei quadro que permitem o afastamento da regra geral, aquela ou aquelas que no caso fundamentaram a sua opção.

(…) a solução encontrada no artigo 13.º do decreto apreciando é suficiente para traduzir o núcleo essencial do pertinente critério constitucional e fornece um quadro de referência relevante para nortear a opção do Governo em cada caso, cuja conformidade à lei fundamental sempre terá de ser assegurada.

Acresce que a relevância das próprias razões susceptíveis de serem invocadas (…), a sua adequação aos objectivos das reprivatizações previstas no artigo 3.º do decreto, a garantia da avaliação feita por duas entidades independentes (…), a obrigatoriedade de existência nos ajustes directos de um caderno de encargos com indicação de todas as condições de transacção (…), o facto de a opção pela modalidade de venda escolhida constar de decreto-lei do Governo e a circunstância de incumbir especialmente a Comissão de Acompanhamento das Reprivatizações a verificação dos limites e regras constantes do artigo 13.º, são tudo aspectos que efectivamente limitam a margem de escolha do Governo e possibilitam o accionamento de mecanismos de controlo quanto às razões da sua opção e à sua adequação aos princípios constitucionais pertinentes, quer se trate dos mecanismos específicos desta lei, quer dos mecanismos de fiscalização jurisdicional e de controlo político em geral.

Do exposto resulta que o legislador parlamentar não deixou de curar, com algum detalhe, dos condicionalismos que garantam a efectivação do princípio constitucional constante da alínea a) do artigo 296.º da Constituição, sem embargo de reconhecer ao Governo uma ampla liberdade de escolha, fundada em critérios gerais e em função das condições objectivas de cada empresa a reprivatizar e do próprio momento de reprivatização, mas fê-lo dentro de limites que se podem considerar como adequados ao fim prosseguido pelo princípio constitucional.

6.2 — Às considerações acima transcritas não se torna necessário efectuar quaisquer acrescentamentos, excepto vincar que as mesmas são, por si e mutatis mutandis, aplicáveis no que directamente toca com o que os requerentes apelidam de conferência de uma vedada autorização legislativa ao Governo, levada a efeito pelas normas agora em apreço, para regular as condições concretas do caderno de encargos a que se reporta o n.º 1 do artigo 7.º e o n.º 2 do artigo 8.º, para definir as condições exigíveis aos candidatos a adquirentes (mesmo n.º 1 do artigo 7.º) e as condições específicas da transacção e da aquisição do capital social no caso de venda directa (n.os 2 e 3 do artigo 8.º).

7 — De outro lado, censuram igualmente os requerentes a norma contida no artigo 17.º, n.º 1, da Lei n.º 11/90, por isso que, na sua perspectiva, por ela é violado o disposto no artigo 229.º, n.º 1, alínea h), da Constituição, bem como outras disposições garantísticas da autonomia regional no que toca ao domínio patrimonial e financeiro.

A norma agora em apreciação tem o teor seguinte:

Artigo 17.º

(Empresas públicas regionais)

1 — A reprivatização de empresas públicas com sede e actividade principal nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores revestir-se-á da forma estabelecida no artigo 4.º, mediante a iniciativa e com o parecer favorável do respectivo governo regional.

2 — ..............................................................................................

3 — ..............................................................................................

7.1 — Perante este normativo, tem de concluir-se que, muito embora precedida da iniciativa e parecer favorável dos respectivos governos regionais, a decisão concreta de reprivatização das empresas públicas cuja sede e actividade principal se desenvolva nas Regiões Autónomas cabe sempre, em última via, ao Governo da República.

Nestes termos, tendo em conta o poder que a Constituição defere às Regiões Autónomas quanto à administração e disposição do seu património, poder esse consagrado na alínea h) do n.º 1 do seu artigo 229.º, levanta-se a questão de saber se, efectivamente, pela norma em apreço estará a ser violado aquele preceito constitucional.

7.2 — Conquanto com alguns votos desconformes, uma tal questão foi abordada no aludido Acórdão n.º 71/90, tendo a ela sido dada resposta negativa.

Para tanto, foi expendida a seguinte argumentação que, agora, identicamente, se acolhe:

… em primeiro lugar, cumpriria apurar se as empresas públicas em causa integram ou não o conceito constitucional de património próprio das regiões autónomas e, subsequentemente, caso a resposta fosse afirmativa, se a solução encontrada no decreto para a reprivatização dessas empresas seria limitativa do âmbito de poderes dos órgãos de governo próprio das regiões quanto à administração e disposição do património regional.

Com efeito, para quem entenda que as denominadas «empresas públicas regionais» não se podem considerar abrangidas pelo conceito de património próprio das regiões autónomas, então o preceito questionado pelo Presidente da República não padecerá de qualquer inconstitucionalidade.

Quem tenha entendimento contrário, terá de apurar qual o alcance dos poderes constitucionalmente conferidos às regiões autónomas em relação ao seu património próprio para aferir da conformidade a lei fundamental da solução constante do artigo 17.º, n.º 1, do decreto apre­ciando.

E, mais adiante, após se fazer uma incursão sobre a panorâmica da normação constante das várias versões resultantes das revisões a que foi sujeito o texto constitucional, dos Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e do Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira e do Decreto-Lei n.º 315/80, de 20 de Agosto, considerou-se ali:

Começando pela Região Autónoma dos Açores, parece evidente que as empresas públicas que nela tenham sede e actividade principal se devem considerar como integrando o património regional

(…)

Quanto à Região Autónoma da Madeira, não se verificou, até ao momento, a mesma evolução estatutária. No entanto, também a ela é aplicável o referido Decreto-Lei n.º 315/80;

(…)

Analisando esta temática, escreveu Eduardo Paz Ferreira («Domínio público e privado da Região», in A Autonomia como Fenómeno Cultural e Político — Comunicações Apresentadas na VIII Semana de Estudos dos Açores, Angra do Heroísmo, 1987, p. 81):

«Como o Professor Sousa Franco, podemos dizer que o património creditício integra do lado activo:

Os créditos, direitos de participação social e outros direitos equivalentes com conteúdo patrimonial e material;

Os saldos de tesouraria do Estado;

As participações do Estado em empresas nacionais ou estrangeiras;

A titularidade empresarial do Estado sobre a generalidade das empresas públicas.

[…]

Aplicada à região essa autonomização de um património creditício seria particularmente relevante em relação ao universo das empresas públicas regionais.

Com efeito, ainda que as disposições que mais directamente regulam o património regional não abordem directamente a existência de um sector público empresarial, tal existência é hoje em dia incontroversa.

Não só a Constituição atribui às regiões, no artigo 229.º, o poder de superintenderem nas empresas públicas ou nacionalizadas, o que ainda permitiria alguma ambiguidade quanto à titularidade de tais empresas, como o Decreto-Lei n.º 315/80, de 20 de Agosto, veio expressamente determinar a transferência das empresas públicas com sede nas regiões e que aí exerçam a sua actividade principal para património regional».

Assim sendo, nesta interpretação, não restariam dúvidas que as empresas públicas que tenham a sua sede e actividade principal nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira integrariam os respectivos patrimónios regionais.

12 — Admitindo, por ora, esta resposta a primeira das questões colocadas apenas para efeitos de apreciação da temática sub judice, importa agora determinar qual o alcance do preceito constitucional invocado pelo Presidente da República para aferir da admissibilidade da solução constante do artigo 17.º, n.º 1, do decreto.

Estabelece o preceito constitucional pertinente que compete às regiões autónomas administrar e dispor do seu património e celebrar os actos e contratos em que tenha interesse.

Ora, mesmo quem entenda que as empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões integram o património regional no preciso sentido contemplado pela alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição, tal não poderia significar, contudo, que as regiões pudessem dispor livremente, incondicionadamente, desse património. É lícito à lei, nomeadamente a uma lei com as características já assinaladas da lei quadro das privatizações, criar limitações e condicionantes a essa liberdade de disposição por parte das regiões autónomas. No caso presente, a intervenção do Governo da República no processo de privatização das empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas justifica-se plenamente, tendo em conta a evidente relevância nacional da decisão e o seu especial estatuto constitucional. Tem, assim, pleno cabimento que a lei quadro confira ao Governo um poder de intervenção decisivo quanto ao processo de privatização em causa, o que, contudo, não exclui de todo o interesse das regiões.

Este interesse das regiões em intervir no processo de privatização daquelas empresas públicas encontra, no entanto, satisfação cabal nas formas de participação previstas no n.º 1 do artigo 17.º do decreto.

É que, independentemente de outras razões que se poderiam aduzir, é entendimento deste Tribunal que a reserva de iniciativa do processo de privatização das empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas estabelecida pelo artigo 17.º, n.º 1, em benefício do governo regional e a salvaguarda da necessária obtenção pelo Governo da República de um parecer prévio favorável desse mesmo governo regional para adopção do decreto-lei previsto no artigo 4.º do diploma em apreço constituem, por si só, requisitos suficientes para garantir uma participação decisiva das regiões autónomas no processo de reprivatizações em causa, sendo por isso inatacável a solução da lei quadro do ponto de vista jurídico-constitucional. Pelo que, mesmo nesta óptica — ou seja, no caso de se entender que as empresas públicas em causa integram o património regional no preciso sentido contemplado pela alínea h) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição —, a participação garantida pelo decreto às regiões autónomas no processo de privatizações, que é uma participação essencial, consome o conteúdo útil do referido preceito constitucional quanto aos poderes das regiões no tocante a esse processo.

8 — Censuram os requerente também as normas constantes do artigo 26.º da Lei n.º 11/90, por isso que, no seu entender, e se bem se percebe este, a privatização do direito de exploração dos meios de produção e de outros bens nacionalizados adopta, nos seus n.os 2 e 3, regras paralelas às consagradas no antecedente artigo 6.º, com as adaptações necessárias a realizar pelo Governo, regras essas respeitantes à privatização da titularidade daqueles meios e bens, consequentemente, na óptica dos peticionantes, enfermando dos vícios que a este último artigo assacam.

Rezam do seguinte modo as normas em questão:

Artigo 26.º

(Direito de exploração)

1 — ..............................................................................................

2 — A título excepcional, quando o interesse nacional ou a estratégia definida para o sector o exijam ou quando a situação económico-financeira da empresa o recomende, o processo de reprivatização referido no número anterior poderá revestir a forma de concurso aberto a candidatos especialmente qualificados ou de ajuste directo.

3 — Ao processo referido nos números anteriores aplica-se o disposto nos artigos 4.º, 6.º, 16.º, 19.º, 23.º e 25.º, com as necessárias adaptações.

É evidente que, arrancando os solicitantes do pressuposto de que as regras contidas no artigo 6.º, n.º 3 — aplicáveis à reprivatização da titularidade dos meios de produção e dos bens nacionalizados — enfermam de contrarie­dade com a Constituição, a aplicação remissiva dessas mesmas regras ao processo de reprivatização do direito de exploração, igualmente e pela mesma lógica, padeceria de idêntico vício.

Contudo, porque acima se concluiu que aquelas regras — ínsitas no artigo 6.º — não eram vedadas pela Lei Básica, igualmente o não serão quando aplicáveis ao processo de reprivatização do direito de exploração, desde logo pela simples razão segundo a qual a Constituição não estabelece, relativamente a esse processo, quaisquer directivas ou princípios diferentes daqueles que hão-de ser contidos na lei quadro das reprivatizações.

8.1 — No que respeita ao que parece ser um argumento dos requerentes no sentido de o n.º 3 do artigo 26.º ser constitucionalmente censurável, na medida que permite ao Governo efectuar «necessárias adaptações» na aplicação, nos processos de reprivatização do direito de exploração dos meios e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974, do processo previsto para a reprivatização da titularidade desses meios e bens, com o que se facultaria uma «modificação» deste processo, desta arte se alterando regras que, elas mesmas, unicamente poderiam ser editadas pelo órgão parlamentar, dir-se-á que, na óptica do Tribunal, este é um argumento que não procede.

Na realidade, a partir do momento em que o texto constitucional deixou de vedar a irreversibilidade das nacionalizações ocorridas após 25 de Abril de 1974, quer reportando-se elas à titularidade, quer dizendo respeito ao direito de exploração dos meios de produção e de outros bens, e a partir também do momento em que, para uma e para outro, a Assembleia da República entendeu ser aplicável na generalidade o mesmo processo, o que, por qualquer forma, como se viu, não é ofensivo da Lei Fundamental, torna-se claro que, não sendo perfeitamente idênticas aquelas figuras, a aplicação, ao processo de reprivatização do direito de exploração, do processo e regras gizados para a titularidade, necessariamente há-de comportar adaptações que tenham em conta as especificidades próprias daquele direito.

9 — Questiona-se nestes autos, por último, a norma ínsita no artigo 27.º da Lei n.º 11/92.

Consagra-se nela:

Artigo 27.º

(Disposição transitória)

1 — Os processos de transformação operados nos termos da Lei n.º 84/88, de 20 de Julho, deverão concluir-se ao abrigo dessa legislação, salvo se o Governo preferir convocá-los em processo de reprivatização ao abrigo da presente lei, mediante prévia alteração do respectivo diploma de transformação.

2 — Nos processos que não foram convocados nos termos do número anterior poderá ser reduzido para um ano o prazo previsto no n.º 3 do artigo 5.º da Lei n.º 84/88, de 20 de Julho, devendo ser assegurado o cumprimento dos requisitos constantes das alíneas c) e d) do n.º 1 e do n.º 5 do artigo 5.º da mesma lei.

A Lei n.º 84/88, editada antes da revisão constitucional de 1989 e, assim, quando ainda vigorava o princípio constante do artigo 83.º, n.º 1, do texto resultante da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, veio regular um processo destinado a transformar as empresas públicas em sociedades anónimas de capitais públicos ou de maioria de capitais públicos.

A disposição ora em análise, num seu segmento, veio permitir ao Governo «convolar» os processos de transformação realizados ao abrigo da aludida Lei n.º 84/88 em processos de reprivatização.

Aduzem os requerentes que a faculdade conferida por tal segmento vai, no fundo, conferir ao Governo poderes extraordinários de definição de regimes transitórios que ultrapassam o quadro constitucional.

Não têm eles, porém, razão.

9.1 — Efectivamente, na vigência do quadro constitucional resultante da revisão de 1982 e no domínio da Lei n.º 84/88, a privatização das empresas públicas, ainda que nacionalizadas, só se poderia fazer até um limite de 49% do respectivo capital, correndo, então, vários processos com vista a ser operada essa privatização em determinadas empresas.

Com a «abertura» decorrente da revisão constitucional de 1989, no sentido de vir a ser admitida a reprivatização total, torna-se límpido que haveria de definir um processo quanto às empresas que já tivessem sido sujeitas ao processo previsto na Lei n.º 84/88.

A ser assim, como é, claro é também que só caso a caso será possível saber se, tocantemente a essas empresas já sujeitas ao processo de transformação, se imporia a manutenção deste ou, pelo contrário, a sujeição a uma reprivatização total.

A ponderação pontual desta questão não poderá deixar de ser devolvida ao Governo, pois que só da análise dos circunstancionalismos e vectores envolventes das empresas em concreto é que se extrairá a conclusão sobre se as mesmas deverão continuar a desfrutar do estatuto de empresas «transformadas» em sociedades anónimas de capitais públicos ou de maioria de capitais públicos ou, pelo contrário, se se aconselha a respectiva privatização global.

Neste contexto, a faculdade conferida pelo segmento em apreciação não deixa de ter uma densificação bastante e que há-de constar de uma lei com as características de uma lei quadro, tal como é a Lei n.º 11/90, até porque a «convolação» permitida irá ser rodeada dos mesmos circunstancionalismo, relevância, adequação aos objectivos de reprivatização e garantias já antes focados e que levaram o Tribunal a considerar não beliscar a Constituição o processo de reprivatização erigido por aquela lei.

9.2 — Anote-se por fim, que, mesmo para quem considere inconstitucional a norma do artigo 17.º, n.º 1, por violação da alínea n) do n.º 1 do artigo 229.º do Diploma Fundamental e, por isso na senda de um tal raciocínio, o artigo 27.º em apreço, se aplicado a empresas com sede e actividade principal nas Regiões Autónomas, brigaria com o poder de administração e disposição regional, no ponto em que a faculdade de «convolação» unicamente depende do Governo da República, ainda assim a inconstitucionalidade daquele n.º 1 do artigo 17.º não se reflectiria no artigo 27.º, justamente pela circunstância de no seu âmbito aplicativo se não poderem abarcar as ditas empresas, já que a respectiva realidade não é abrangida pela normação da Lei n.º 84/88.

III

Face ao exposto, o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, 5.º, n.os 1 e 2, 6.º, n.º 3, 7.º, 8.º, 10.º, 11.º, 13.º, 17.º, n.º 1, 26.º e 27.º, todos da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.

Lisboa, 26 de Maio de 1992.

Bravo Serra

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves

Messias Bento

Fernando Alves Correia

Vítor Nunes de Almeida

Mário de Brito (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta)

José de Sousa e Brito (vencido quanto ao n.º 1 do artigo 17.º, nos termos da minha declaração de voto no Acórdão n.º 71/90)

Armindo Ribeiro Mendes (vencido quanto à decisão de não declarar a inconstitucionalidade do artigo 17.º, n.º 1, da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, de harmonia com a posição já assumida no Acórdão n.º 71/90 deste Tribunal, publicado no Diário da República, II Série, n.º 164, de 18 de Julho de 1990)

Antero Alves Monteiro Diniz (vencido quanto à decisão de não declarar a inconstitucionalidade da norma do artigo 17.º, n.º 1, da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, em conformidade com as razões aduzidas na declaração de voto junta ao Acórdão n.º 71/90)

Luís Nunes de Almeida (vencido quanto à decisão de não declarar a inconstitucionalidade da norma do artigo 17.º, n.º 1).

DECLARAÇÃO DE VOTO

Acompanhei o acórdão na parte em que ele não declara a inconstitucionalidade da norma do artigo 17.º, n.º 1, do diploma em apreciação.

Dou aqui como reproduzida, na parte respectiva, a declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 71/90, de 21 de Março.

Votei, porém, a inconstitucionalidade das normas dos artigos 2.º, 5.º, 6.º, n.º 3, 7.º, 8.º, 10.º, 11.º, 13.º, 26.º e 27.º do mesmo diploma.

a) quanto ao artigo 2.º:

Valem aqui, com as necessárias adaptações, as considerações que constam da declaração de voto que apresentei no Acórdão n.º 108/88, de 31 de Maio.

b) quanto ao artigo 5.º:

Entendo que ele viola a alínea e) do artigo 296.º da Constituição.

Na verdade, enquanto, por força deste preceito constitucional, a lei-quadro deve mandar proceder à avaliação prévia dos bens a reprivatizar, este artigo 5.º mantém, em princípio, a validade do concurso de pré-qualificação já realizado, só admitindo novos concursos de pré-qualificação em caso de necessidade (n.º 2); por outro lado, não define os critérios de escolha das entidades que hão-de proceder à avaliação (n.º 1), deixando, portanto, essa matéria na inteira liberdade do Governo.

c) quanto aos artigos 6.º, n.º 3, 7.º, 8.º, 10.º, 11.º e 13.º:

O artigo 6.º, n.º 3, viola a alínea a) do artigo 296.º Com efeito, este preceito constitucional obriga a que, «em regra e preferencialmente», a reprivatização seja feita através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública; e, se é certo que admite outras formas, não devia a lei-quadro bastar-se com a invocação do «interesse nacional», da «estratégia definida para o sector» ou da «situação económico-financeira da empresa» como justificação para a escolha dessas formas. A preferência pelo «concurso aberto a candidatos especialmente qualificados» ou pela «venda directa» [alíneas a) e b) do citado n.º 3] fica, assim, praticamente, na inteira disponibilidade do Governo.

O artigo 7.º, ao regular o concurso público, limita-se a exigir a existência de um caderno de encargos donde constem as condições a que devem satisfazer os candidatos a adquirentes (n.º 1) e a conferir ao Conselho de Ministros a competência para decidir sobre a «apreciação e selecção dos candidatos» (n.º 2). A própria definição das condições a que os candidatos devem satisfazer fica, assim, nas mãos do Governo. Ora, isto contraria as disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 85.º e da alínea a) do artigo 296.º da Constituição.

Ao artigo 8.º aplica-se, mutatis mutandis, o que se diz acerca do artigo 7.º

O artigo 10.º limita-se a prever que «uma percentagem do capital a reprivatizar» — que não é especificada — seja reservada à aquisição ou subscrição por pequenos subscritores e por pequenos trabalhadores da empresa (n.º 1) ou por emigrantes (n.º 2) — o que se tem por inadmissível numa lei-quadro.

O artigo 11.º, respeitando, é certo, o princípio fixado na alínea d) do artigo 296.º da Constituição de que «os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização adquirirão o direito à subscrição preferencial de uma percentagem do respectivo capital social», limita-se, todavia, a dizer que a aquisição ou subscrição de acções por pequenos subscritores e emigrantes beneficia de «condições especiais», sem as especificar; e, impondo para o efeito um período de indisponibilidade, isto é, um período durante o qual essas acções não podem ser transaccionadas, dá ao Governo inteira liberdade para a fixação desse período.

O artigo 13.º remete para o diploma a emitir pelo Governo — o decreto-lei referido no n.º 1 do artigo 4.º — a aprovação do processo e modalidades de cada operação de reprivatização — ou seja, a matéria objecto do artigo 6.º —, das condições especiais de aquisição de acções e do período de indisponibilidade a que se referem os artigo 11.º, n.º 1 (aquisição por pequenos subscritores e emigrantes), e 12.º, n.os 1 e 2 (aquisição pelos trabalhadores ao serviço da empresa a reprivatizar), e sofre, por isso, das inconstitucionalidades apontadas aos referidos artigos 6.º e 11.º

À matéria destas normas é aplicável o que disse na citada declaração de voto feita no Acórdão n.º 71/90.

d) quanto ao artigo 26.º:

Dispõe este artigo, no seu n.º 1, que o processo de reprivatização do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados deve realizar-se, em regra e preferencialmente, através de concurso público. Contém-se aqui, pois, para a reprivatização do direito de exploração uma norma paralela à estabelecida no n.º 2 do artigo 6.º para a reprivatização da titularidade.

O n.º 2 do artigo permite, porém, que o processo de reprivatização revista a forma de «concurso aberto a candidatos especialmente qualificados» ou de «ajuste directo», quando «o interesse nacional ou a estratégia definida para o sector o exijam» ou «a situação económico-financeira da empresa o recomende».

E o n.º 3 remete, entre outros, para o artigo 6.º

Sofrem, assim, os n.os 2 e 3 da inconstitucionalidade apontada para o n.º 3 desse artigo 6.º

e) quanto ao artigo 27.º:

Este artigo é inconstitucional, por violação do artigo 296.º da Constituição, no seu conjunto, na medida em que coloca nas mãos do Governo o poder absoluto de convolar os processos de transformação operados nos termos da Lei n.º 84/88, de 20 de Julho, em processo de reprivatização ao abrigo da nova lei. — Mário de Brito.