Texto da decisão
ACÓRDÃO N.o 443/91[1]
Processo: n.º 173/90
2ª Secção
Relator: Conselheiro Bravo Serra.
I
1 — «A., Lda.», veio, pela 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, interpor recurso de anulação do despacho de 22 de Janeiro de 1988 do Secretário de Estado do Tesouro, o qual homologou o parecer do Banco de Portugal que considerou correcta a posição assumida pela Comissão Liquidatária da Caixa Económica Faialense que desatendeu o pedido de reconhecimento e graduação, formulado por aquela «A.», de um crédito de Esc. 1 078 220$00 que a mesma deteria sobre a dita Caixa Económica, desde logo argumentando que o Decreto-Lei n.º 30 689, de 27 de Agosto de 1940, era inconstitucional por ofender o princípio, constante do artigo 205.º da Lei Fundamental, de que só aos tribunais compete julgar, pois que os seus artigos 36.º e seguintes cometem às comissões liquidatárias várias atribuições que constitucionalmente só competem em exclusivo aos tribunais, designadamente a audição de prova e a decisão com base nela.
2 — Por acórdão de 1 de Fevereiro de 1990, proferido no Supremo Tribunal Administrativo, foi declarado nulo o impugnado acto, por isso que se considerou o Decreto-Lei n.º 30 689 materialmente inconstitucional por ofensa do disposto nos artigos 205.º e 206.º da Constituição.
2.1 — Para tanto, em súmula, discorreu aquele aresto, após ter efectuado considerações sobre a distinção entre a função jurisdicional e a função administrativa:
— O Decreto-Lei n.º 30 689 veio adoptar normas especiais destinadas a reger a liquidação de bancos e de casas bancárias, subtraindo a respectiva falência à jurisdição dos tribunais comuns e confiando-a a uma comissão liquidatária dotada de poderes para actuar com maior rapidez;
— as disposições de tal diploma, ao estatuirem sobre a suspensão de pagamentos dos estabelecimentos bancários, a sua declaração de falência, a constituição e competência da comissão liquidatária, a verificação do passivo e a valorização e liquidação do activo desses estabelecimentos e o pagamento aos credores, curam de actividades de cariz nitidamente jurisdicional, uma vez que se destinam a resolver conflitos diversos de interesses;
— a admissibilidade do recurso contencioso das decisões do Ministério das Finanças não poderá servir de fundamento para afastar o vício de inconstitucionalidade de que enferma o Decreto-Lei n.º 30 689, não existindo, quanto a esta situação, paralelismo com as situações dos artigos 15.º e 16.º da Lei n.º 80/87, que o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão 280/89 (Diário da República, II Série, de 12 de Junho de 1989), não julgou materialmente inconstitucionais, porquanto, nestas últimas, com a admissibilidade de recurso, quer para o Supremo Tribunal Administrativo, quer para outras instâncias competentes, ressalva-se sempre a possibilidade de os interessados recorrerem directamente aos tribunais para a fixação do valor da indemnização, sendo que, havendo opção pela via judicial, se retira automaticamente valência aos despachos ministeriais conjuntos que tenham procedido àquela fixação, o que não sucede com a primeira situação, na qual a Administração julga a liquidação de bancos e casas bancárias tal como os tribunais julgam a liquidação dos comerciantes e sociedades nos termos do Código de Processo Civil.
3 — Do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo recorreu para este Tribunal o Ministério Público.
Convidado o seu Ex.mo Representante aqui em funções a indicar a norma ou normas cuja (des)conformidade constitucional se pretendia ver apreciada, veio o mesmo a citar as constantes dos artigos 11.º, 21.º, n.º 5, na parte em que fixa a competência da comissão liquidatária para classificar e graduar os créditos sobre a massa, 22.º e §§ 1.º e 2.º, 26.º, §§ 1.º, 2.º, 3.º e 4.º, 34.º, corpo, 36.º e 37.º, corpo, do Decreto-Lei n.º 30 689.
4 — Produziu o ilustre recorrente alegações nas quais concluiu:
a) Serem os artigos 11.º, 21.º, n.º 5, segunda parte, 22.º e §§ 1.º e 2.º, 26.º e §§ 1.º a 3.º, 34.º, 36.º e §§ 1.º e 2.º e 37.º, todos do Decreto-Lei n.º 30 689, materialmente inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 20.º, n.º 1 e 205.º, n.º 2, da Constituição (versão da segunda revisão), pois que subtraem à jurisdição dos tribunais a verificação, classificação e graduação dos créditos reclamados no processo de liquidação de estabelecimentos bancários;
b) Dever-se, na parte impugnada, confirmar a decisão recorrida.
O ilustre recorrente, nas suas alegações, veio reconhecer, porém, que, relativamente ao elenco de normas que indicara na sequência do convite que lhe fora formulado, não havia que fazer apelo à norma constante do § 4.º do artigo 26.º (por lapso, a fls. 99 escreveu artigo 36.º), pois que a respectiva questão de inconstitucionalidade, nestes autos, tem de considerar-se como tendo sido objecto de caso julgado formal, uma vez que a recusa da sua aplicação constou do acórdão interlocutório de fls. 35 a 40, o qual não foi objecto de recurso, pelo que transitou em julgado.
5 — Por seu turno, a recorrida «A.» veio apresentar contra-alegações em que concluiu dever manter-se a decisão recorrida.
II
1 — Como flui do acórdão recorrido, a recusa de aplicação, por inconstitucionalidade, nele efectuada reportou-se em bloco ao Decreto-Lei n.º 30 689.
Deverá, consequentemente, incidir sobre a totalidade das normas constantes daquele diploma o juízo a formular pelo Tribunal Constitucional?
A resposta a esta questão terá de ser negativa.
2 — Efectivamente, o objecto do recurso interposto pela «A.» para o Supremo Tribunal Administrativo reportou-se ao despacho do Secretário de Estado do Tesouro que, por delegação do Ministro das Finanças, manteve a decisão do Departamento de Inspecção de Crédito do Banco de Portugal (correspondente, hoje, à Inspecção de Crédito Bancário), decisão essa que manteve o acórdão da comissão liquidatária (por via do qual se não considerou o crédito alegado pela «A.» como sendo detido sobre a Caixa Económica Faialense) e que foi tomada após ter sido interposto, do falado acórdão, recurso pela mesma «A.».
E, sendo este o objecto de recurso, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu declarar nulo o despacho impugnado porque praticado à sombra de disposições do Decreto-Lei n.º 30 689, que foram tidas por inconstitucionais no ponto em que confiam a uma comissão liquidatária poderes para exercer uma actividade de cariz nitidamente jurisdicional.
2.1 — Na realidade, lê-se em dados passos do acórdão recorrido:
Definido o âmbito do recurso, são essencialmente três as questões postas à consideração do tribunal: a inconstitucionalidade de todo o processo gracioso, uma vez que a «comissão liquidatária não tem competência para julgar, designadamente quanto à verificação e graduação de créditos, tarefa que só ao juiz compete»;…
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… o Dec.-Lei n.º 30 689, como logo resulta do seu preâmbulo, veio «adoptar normas especiais que regessem a liquidação de bancos e casas bancárias», «subtraindo as falências bancárias à jurisdição dos tribunais comuns e confiando-as a uma comissão liquidatária com poderes para actuar com maior rapidez»…
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Tal actividade [a regida nos sucessivos capítulos do Decreto-Lei n.º 30 689] «tem cariz nitidamente jurisdicional pois justamente resolve conflitos diversos de interesses: dos próprios estabelecimentos cuja falência se pretende declarar e dos credores respectivos.
Note-se que se trata de actividade de todo paralela e, substancialmente, da mesma natureza que a confiada aos tribunais judiciais, com referência à liquidação de patrimónios — o capítulo XV do Código de Processo Civil — […]».
2.2 — A isto se aditará que, no petitório de recurso elaborado pela «A.», se refere que o Decreto-Lei n.º 30 689 não podia «deixar de ser considerado inconstitucional», ofendendo, pois, o princípio constitucional segundo o qual só aos tribunais compete julgar, «quando os artigos 36.º e seguintes daquele preceito» cometiam «à Comissão Liquidatária várias atribuições» que competiam «exclusivamente aos tribunais, designadamente de ouvir prova e decidir com base nela».
3 — Perante o que se deixou dito, dever-se-á considerar que a recusa de aplicação, face à aí detectada inconstitucionalidade, operada no acórdão recorrido, embora nele referida em globo ao Decreto-Lei n.º 30 689, se reportou às normas deste diploma referentes a atribuição à comissão liquidátaria de poderes quanto ao contencioso de reclamação, verificação e graduação de créditos.
3.1 — Significa isto que, visto o elenco dispositivo constante de tal diploma, as normas que a tanto conduzem são as que:
— Conferem à comissão liquidatária competência para praticar todos os actos necessários para verificar, classificar e graduar os créditos sobre aquela massa (artigo 21.º, corpo e seu n.º 5);
— Admitem que qualquer credor que se julgue preterido reclame, por escrito, para o comissário do Governo (§ 1.º do artigo 22.º), que é o presidente da comissão liquidatária (cfr. artigo 20.º);
— Unicamente admitem que os créditos detidos pelos credores das instituições comuns de crédito possam ser reclamados, verificados e graduados perante a comissão liquidatária (artigo 34.º, corpo, primeiro período);
— Determinam que a comissão liquidatária indefira os requerimentos para produção de provas pertinentes ou dilatórias (artigo 37.º, § 1.º, segundo período) sendo que, com as reclamações de verificação, classificação e graduação de créditos, bem como as contestações dos credores reclamantes ou do falido, devem ser oferecidos todos os documentos, o rol de testemunhas e requeridas as demais diligências (artigo 37.º, § 1.º, primeiro período);
— Conferem à comissão liquidatária poderes para decidir, por acórdão, sobre matéria contenciosa (artigo 26.º, corpo, primeira parte);
— Admitem, por parte dos interessados a quem digam directamente respeito, recurso das deliberações da comissão liquidatária para a Inspecção do Comércio Bancário (artigo 26.º, § 1.º, primeira parte do primeiro período);
— Determinam que as decisões tomadas por aquela Inspecção ficam sujeitas a homologação do Ministro das Finanças (artigo 26.º, § 1.º, parte final do primeiro período).
4 — Não se poderá, pois, como pretende o Ex.mo Representante do Ministério Público, dizer que para a decisão constante do acórdão recorrido, atento o objecto do recurso e a forma como ele foi, no particular em causa, proposto, se tivesse de fazer apelo à recusa de aplicação, por inconstitucionalidade, das normas contidas nos artigos 11.º, 22.º, § 2.º, 26.º, §§ 2.º e 3.º, e 36.º
4.1 — É que, no tocante ao artigo 11.º, se bem se atentar, tendo o aresto recorrido fundamentado a sua decisão, como se viu, na inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 30 689 que atribuem à comissão liquidatária poderes para verificar e graduar os créditos, pois que tal tarefa só caberia ao juiz, incidiu a sua atenção sobre aquelas que regem, assim, a actividade de tal comissão, desprendendo-se, consequentemente, da fase anterior do processo de liquidação — justamente a que a iniciou, ou seja, a emissão da portaria do Secretário de Estado do Tesouro que retirou a autorização de exercício do comércio bancário à Caixa Económica Faialense e ordenou a sua imediata liquidação.
4.2 — No que tange ao § 2.º do artigo 22.º, o que se dispõe aí é que a afixação na sede do estabelecimento bancário e na Inspecção do Comércio Bancário da relação de credores e das importâncias dos respectivos créditos não prejudica os ulteriores termos e decisões sobre verificação e classificação do passivo. Ora, assim sendo, unicamente na medida em que aqueles termos forem resultado de uma actividade exercida por órgão não jurisdicional, e, de igual modo, na medida em que seja concluído que ela só pode ser desenvolvida por órgão jurisdicional, é que, reflexamente, se poderá dizer estar em causa e, consequentemente, ter sido feito apelo, no censurado acórdão, à recusa do estatuído no § 2.º do artigo 22.º
4.3 — Pelo que respeita aos §§ 2.º e 3.º do artigo 26.º, ter-se-á de ponderar que são normas particularizantes do modo, prazo e demais formalismo do recurso a interpor das decisões da comissão liquidatária para a Inspecção do Comércio Bancário.
Residindo a ratio decidendi do aresto impugnado na recusa de aplicação das normas que conferem à comissão liquidatária e à Inspecção do Crédito Bancário (quanto a esta por via do recurso a interpor das decisões tomadas por aquela), poderes para exercerem actividade que está reservada aos tribunais, parece claro que não foi naquelas normas particularizantes que o aludido aresto descortinou a desconformidade com a Constituição, pois não são elas que, por si só, efectuam a atribuição de tais poderes.
4.4 — Concernentemente ao artigo 36.º, há que convir que, estabelecendo ele a possibilidade conferida aos credores reclamantes e ao falido para contestar a existência ou natureza de qualquer crédito, indicando que as contestações podem fundamentar-se em qualquer dos modos extintivo, modificativo ou de invalidade das obrigações e contratos, e indicando o prazo de resposta às contestações, nenhuma repercussão ou reflexo directo tem no que, pelo acórdão recorrido, foi considerado como feridente da Lei Fundamental.
4.5 — Por último, vejamos se o estabelecido no § 4.º do artigo 26.º se deve considerar como tendo tido directa repercussão na decisão ora recorrida, e se dessa questão, como pretende o ilustre recorrente, se não poderá cuidar aqui, visto ter constituído objecto de caso julgado formal nos presentes autos.
Viu-se já que, in casu, foi objecto de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo o despacho do Secretário de Estado do Tesouro (proferido por delegação do Ministro das Finanças) que homologou a decisão tomada pelo Departamento de Inspecção de Crédito do Banco de Portugal.
Simplesmente, no acórdão ora sob censura nunca se colocou a questão da eventual inconstitucionalidade da norma ínsita no § 4.º do artigo 26.º, designadamente por ofensa do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (versão dada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro).
Antes, e pelo contrário, naquele aresto tomou-se conhecimento do despacho impugnado, declarando-se a sua nulidade, sendo certo que, em acórdão anterior já transitado (o acórdão interlocutório de fls. 35 a 40, lavrado em 2 de Fevereiro de 1989), decidira já o Supremo Tribunal Administrativo que, com a entrada em vigor da Constituição de 1976, tinha cessado a vigência da norma em questão.
De onde se dever convir que, para a decisão recorrida, não houve de fazer apelo à recusa de aplicação do § 4.º do artigo 26.º
5 — Definidas acima as normas que se devem ter em conta como tendo sido recusadas aplicar (cfr. supra 3.1.), ainda assim, em direitas contas, se deverá ponderar que, verdadeiramente, as normas constantes do § 1.º do artigo 22.º e do segundo período do § 1.º do artigo 37.º mais não se apresentam do que consequênciais da atribuição de competência à comissão liquidatária [e só a ela] para a prática da totalidade dos actos necessários à liquidação e partilha da massa da instituição comum de crédito e, especialmente, no que respeita à verificação, classificação e graduação de créditos (cfr. artigos 21.º, n.º 5, e 34.º, corpo, primeiro período).
De facto, a partir do momento em que só à comissão liquidatária compete a descrita actividade, obviamente que só perante o seu presidente (o comissário do Governo) é que os credores que se julguem preteridos podem reclamar e, igualmente, em consequência da atribuição de competência ditada pelo artigo 21.º e seu n.º 5, só à própria comissão cabe indeferir o que julgue ser produção de prova pertinente ou dilatória.
III
1 — Segundo o sistema instituído pelo Decreto-Lei n.º 30 689, caso as instituições comuns de crédito suspendam pagamentos, é-lhes concedido um prazo de noventa dias a partir dessa suspensão para se reconstituírem, desde logo nomeando o Ministro das Finanças um comissário do Governo para intervir na administração da instituição até o estado de crise se resolver (cfr. artigos 1.º e 2.º).
Se a regularização da actividade se não operar, ou seja, se não ocorrer nos noventa dias restabelecimento, emitirá o Ministro das Finanças portaria que retirará ao estabelecimento bancário autorização para o exercício do comércio e ordenará a sua imediata liquidação (abrangente dos bens presentes e dos que posteriormente lhe advenham), a qual será da competência de uma comissão liquidatária constituída pelo comissário do Governo, que a ela presidirá, e por outros dois vogais, um deles sendo o representante dos credores e outro o do banqueiro singular ou dos sócios daquele estabelecimento (cfr. artigos 11.º e 20.º).
2 — Estabelece-se no artigo 21.º e seu n.º 5 que:
Artigo 21.º À comissão liquidatária compete, salvas as restrições constantes deste decreto, praticar todos os actos necessários à liquidação e partilha da massa do estabelecimento bancário e especialmente:
5.º. Verificar o direito à restituição ou separação de bens e verificar, classificar e graduar os créditos sobre a massa;
E, por sua vez, já no que respeita ao capítulo de verificação do passivo, dispõe-se no primeiro período do corpo do artigo 34.º:
Os credores só podem reclamar a verificação, classificação e graduação dos seus créditos à comissão liquidatária.
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3 — Ainda neste capítulo — de verificação do passivo — estatui-se, de entre o mais, que a comissão liquidatária verificará, classificará e graduará, independentemente de reclamação, os créditos que repute verdadeiros perante os documentos e a escrituração do estabelecimento bancário (§ único do artigo 34.º), indeferirá os requerimentos para produção de provas que sejam impertinentes ou dilatórias, provas que têm de ser apresentadas com as reclamações a que alude o artigo 34.º ou com as contestações de outros credores reclamantes ou do falido (artigo 37.º), e procederá ao julgamento das reclamações ou dos créditos contestados (artigo 40.º).
4 — De harmonia com o corpo e § 1.º do artigo 26.º:
As deliberações da comissão liquidatária serão sempre tomadas por maioria de votos, e, referindo-se a matéria contenciosa, por acórdão, que será assinado por todos os seus vogais», admitindo elas «recurso dos interessados a quem digam directamente respeito … para a inspecção do Comércio Bancário, cujas decisões ficam sujeitas a homologação do Ministro das Finanças.
5 — A conferência de competência à comissão liquidatária, realizada através das indicadas normas, tornará estas conflituantes com o que se consagra na Constituição da República?
É o que se irá analisar.
6 — Na versão de 1982 da Lei Fundamental (vigente ao tempo da prolação do despacho do Secretário de Estado do Tesouro impugnado perante o Supremo Tribunal Administrativo) rezava o artigo 206.º (correspondente ao n.º 2 do artigo 205.º da actual versão) que «na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados».
Aqui se «ensaia uma definição de função jurisdicional» (cfr., J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1985, 2.º vol., p. 312), descrita em termos finalísticos, ou seja, de harmonia com as tarefas que aos tribunais cabem [defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, repressão da violação da ordem jurídica democraticamente instituída (cfr. A.s, ob. e loc. cits.) e dirimição dos conflitos de interesses públicos e privados ou entre interesses privados].
6.1 — Tal função é, e em exclusivo, atribuída constitucionalmente aos tribunais (artigo 205.º da versão de 1982 da Lei Básica e, hoje, n.º 1 do artigo 205.º), pelo que aí, na nossa óptica, se institui o princípio da reserva de juiz, não podendo a outros órgãos que não aos tribunais, nomeadamente à Administração Pública, ser atribuídas funções jurisdicionais (cfr. ob. e vol. cits., p. 311; Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., pp. 587 e segs., e Jorge Miranda — A Constituição de 1976 — Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, pp. 476 e 479) (Note-se, contudo, que perante preceitos constitucionais idênticos aos acabados de citar, há quem entenda que ali se não contém uma reserva aos juízes e aos tribunais da função jurisdicional, como se dá conta no voto de vencido de Figueiredo Dias aposto ao Acórdão n.º 155 da Comissão Constitucional — Apêndice ao Diário da República, de 31 de Dezembro de 1979).
7 — Simplesmente, não obstante o ensaio definitório da função jurisdicional constante do artigo 206.º, não se poderá, desde logo, assentar em como com a elencagem aí realizada ficam arrumadas todas as questões que possibilitem a diferenciação entre as actividades ou funções jurisdicional e administrativa.
Na realidade, múltiplos pontos existem de onde decorre a existência de paralelismo e, até, analogia entre tais funções (cfr., a este propósito, a referência feita no Acórdão deste Tribunal n.º 104/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º Vol., pp. 633 e segs.), visto que ambas «são expressão do imperium emanado da soberania popular, ambas são executivas e ambas agem sobre o caso concreto» (cit. aresto).
7.1 — Há, por isso, que procurar o cerne diferenciador de uma e de outra daquelas funções.
8 — Escreve, sobre o ponto, Afonso Queiró, nas Lições de Direito Administrativo (51): «Ao cabo e ao resto, o quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe mas é necessariamente praticado para resolver uma ‘uma questão de direito’. Se, ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa ‘questão de direito’ (na violação do direito objectivo ou na ofensa de um direito subjectivo), se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa ‘questão de direito’, então não estaremos perante um acto jurisdicional estaremos, sim, perante um acto administrativo» (cfr. mesmo autor em «A função administrativa» na R.D.E.S., 24.º ano, p. 31).
Por seu turno, referiu-se no já aludido Acórdão n.º 104/85:
A separação real entre a função jurisdicional e a função administrativa passa pelo campo de interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na primeira hipótese, a decisão situa-se num plano distinto do dos interesse em conflito; na segunda hipótese, verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público.
Todavia, ainda por outra vertente se distinguem as funções consideradas: ao passo que o medium da jurisdição é a vontade da lei (concretizada no apuramento de conclusão decisória a partir das premissas previamente enunciadas do silogismo judiciário), o medium da Administração é a vontade própria (o que pressupõe a possibilidade de agir sobre as várias alternativas propostas pela lei).
8.1 — Não se poderá olvidar que, no campo cometido à jurisdicionalização, para «haver ‘feito submetido a julgamento’ não é necessária a existência de um litígio ou controvérsia jurídica entre partes (.…), bastando a existência de um caso ou interesse juridicamente tutelado a resolver pelo juiz …» (cfr., Gomes Canotilho, ob. cit., p. 794).
Por isso Castro Mendes (em Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., p. 395) refere que, para além da tutela do direito objectivo (servir impessoalmente a lei) e dos direitos subjectivos, o artigo 206.º da Lei Básica igualmente comporta a resolução de litígios ou conflitos de interesses.
O juiz, como se pode ler em Pierre Moor (Droit Administratif, vol. i, Berna, 1988, pp. 4 e segs.), «tem uma posição neutra, de árbitro, entre duas partes juridicamente iguais», enquanto que a Administração «‘representa’ a colectividade», assim se postando, nalguns casos, como sendo ao mesmo tempo juiz, ao pronunciar-se sobre um caso de direito, e ao intervir em nome e por conta de todos e cada um.
Refere-se ainda no mesmo local que o objecto da actividade administrativa caracteriza-se essencialmente pela sua finalidade, qual seja o interesse geral ou público, contrariamente ao juiz, pelo menos o civil, que decide sobre interesses particulares sem que nenhum deles receba da ordem jurídica um valor a priori proeminente, sendo que, na maior parte dos casos, que é pedido à Administração não é somente respeitar o direito, mas também ser eficaz.
Na função administrativa, concluir-se-á com Rogério Soares (Interesse público, legalidade e mérito, pp. 101, 102 e 120), que a resolução do conflito de interesse — ou questão de direito — é orientada por uma perspectiva de interesse público, justamente o interesse público específico ou particular acolhido na norma e nela incorporado e não, decisivamente, o interesse público geral ou interesse colectivo primário.
8.2 — Será, pois, na chamada de resolução de um conflito relativo a um caso concreto, resolução essa cujo atingir decorre dos critérios constantes de normas jurídicas já existentes (e, desta arte, tendo como fim específico a realização do direito e da justiça), que residirá o punctum saliens caracterizador da função jurisdicional que, assim, não almeja a prossecução e realização de um interesse público diferente do da composição dos conflitos.
9 — A Constituição reserva, como atrás se deixou indicado, o exercício de tal função aos tribunais.
E, como se assinalou no Acórdão deste Tribunal n.º 71/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º Vol., pp. 185 e segs.), «sendo a competência dos órgãos de soberania definida na Constituição e devendo os mesmos observar a separação e a independência nela estabelecidos, …, necessariamente se há-de concluir que a atribuição constitucional de determinada competência a certo órgão de soberania exclui a possibilidade de ela poder vir a ser legalmente atribuída a qualquer outro, salvo explícita ou implícita autorização constitucional».
9.1 — Vem isto a propósito da existência de normas que se deparam por vezes no ordenamento jurídico e que atribuem a entidades integradas na Administração poderes decisórios em matérias em que em causa estão conflitos de interesses ou litígios respeitantes a relações jurídico-privadas, determinando que essas entidades tomarão as suas decisões em conformidade com a lei, sem sujeição a quaisquer ordens ou decisões.
Será esta outorga de um verdadeiro poder jurisdicional contrária à Constituição?
Responde-se afirmativamente a tal questão.
10 — De facto, impõe a Lei Fundamental que os tribunais sejam órgãos independentes e que apenas estejam sujeitos à lei (artigo 208.º), sendo os respectivos juízes inamovíveis e não podendo ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstos na lei (artigo 221.º, n.º 1).
Esta imposição, aliada à reserva, cometida constitucionalmente aos tribunais, do exercício das funções jurisdicionais, aponta, por isso mesmo, para que os órgãos de soberania tribunais só possam ser aqueles que, exercendo tais funções, o façam gozando os seus juízes de garantias de independência funcional e estatutária.
10.1 — De onde não poder bastar a conferência de dependência na decisão a tomar nos casos concretos ou ainda que a lei disponha que a entidade da Administração na resolução daqueles casos deva estar unicamente sujeita à lei.
Como se assinala no referido Acórdão n.º 71/84, «para que determinado órgão possa ser qualificado como tribunal não basta, nem pode bastar, que lhe haja sido cometida uma competência materialmente incluída na função jurisdicional. É que, se assim fosse, esvaziar-se-ia completamente de conteúdo a […] reserva da função jurisdicional aos tribunais, na medida em que todo e qualquer órgão em tribunal se converteria pela mera atribuição de uma competência materialmente jurisdicional».
11 — Concluir-se-á, desta sorte, que para além do conteúdo finalístico da função jurisdicional a prosseguir e do que se pode classificar como uma «objectiva ou material» independência, os tribunais, para que estes órgãos como tal possam ser parametrizados constitucionalmente, necessário será que possuam a independência subjectiva caracterizada pela sua irresponsabilidade e inamovibilidade (cfr., a este propósito, Jorge Miranda, ob. cit., p. 476, e Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/86 — Diário da República, I Série, de 23 de Junho de 1986).
12 — Assentes estes dados como característicos da definição constitucional da função jurisdicional, seguir-se-á que, num raciocínio lógico, é de considerar como violador da Lei Fundamental a atribuição a um órgão da Administração [ou a qualquer outro não incluído nas categorias indicadas no artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa, versão de 1982, acrescentaríamos nós] de competências que unicamente podem ser prosseguidas pelos tribunais (cfr. acórdão n.º 41 da Comissão Constitucional — Apêndice do Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977, pp. 82 a 89).
13 — O Decreto-Lei n.º 30 689 impõe que a comissão liquidatária seja composta por três vogais, sendo um o comissário do Governo, pessoa nomeada pelo Ministro das Finanças escolhida de entre indivíduos com reconhecida competência (artigo 2.º), outro o representante dos credores e outro o representante do banqueiro singular ou dos sócios do estabelecimento bancário (artigo 20.º), estes eleitos ou nomeados pelos seus representantes, sendo que essas eleição ou nomeação só produzirão efeitos após a confirmação pelo Ministro das Finanças (artigo 23.º, corpo), e podendo ainda este Ministro designar os representantes do banqueiro, dos sócios do estabelecimento ou dos credores, caso não ocorra nomeação, designação ou eleição (artigo 23.º e §§ 4.º, terceiro período, e 7.º).
Como se viu, aquele diploma confere à comissão liquidatária [e só a ela] poderes para verificar, graduar e classificar os créditos, decidindo da sua existência e posição, ainda que controvertida pelos próprios credores (reclamantes, reconhecidos oficiosamente ou outros) e pelo estabelecimento bancário, para tanto efectuando diligências de prova e procedendo a julgamento.
14 — Ora, toda esta actividade, manifestamente, insere-se numa função de dirimição de conflitos (entre credores ou entre estes e o falido), dela estando arredada os tribunais, pois que só à comissão liquidatária é deferida a competência para a verificação, classificação e graduação de créditos (cfr., sobre que deve ser entendido como conflito de interesses, Castro Mendes, Direito Processual Civil, 1980, 1.º vol., p. 62 ).
E nem se diga que o disposto nos artigos 38.º e 65.º do Decreto-Lei em causa abre aos interessados a possibilidade de recurso aos órgãos de soberania tribunais.
14.1 — Efectivamente, o que naquele artigo 38.º se consagra é que, se as questões de reclamação ou de contestação de créditos demandarem larga indagação não compatível com o carácter expedito que se desejou consagrar quanto à liquidação dos estabelecimentos bancários, serão os interessados — a seu requerimento ou sob proposta da comissão liquidatária — remetidos para os meios comuns, devendo aí ser, em prazo fixado pela comissão liquidatária, intentadas as respectivas acções.
Não se confere, pois, com este artigo, uma opção aos interessados para verem a matéria objecto de controvérsia ser apreciada na comissão liquidatária ou nos tribunais, identicamente não visando tal disposição abrir acesso aos tribunais para obtenção de um veredicto sobre decisão da comissão liquidatária.
14.2 — Por outro lado, do artigo 65.º, ao determinar que as questões que não puderem ser resolvidas pelas disposições do Decreto-Lei n.º 30 689 o serão, onde for possível, pelas disposições aplicáveis às falências sujeitas à competência dos tribunais comuns, não resulta, nem pode resultar, que se pretendeu atribuir a estes órgãos de soberania os poderes que aquele diploma confere à Administração (Ministro das Finanças e Inspecção do Comércio Bancário) e à comissão liquidatária.
O que na aludida estatuição, em verdade, se rege é que as entidades às quais são atribuídas as competências tendentes à liquidação das instituições comuns de crédito, devem seguir e aplicar as normas seguidas pelos tribunais quanto à liquidação de patrimónios sempre que as disposições do Decreto-Lei n.º 30 689 não prevejam o tratamento de determinadas situações.
Mas daí, como se torna claro, não resulta que se retirem àquelas entidades tais competências, nem que se confira aos interessados a possibilidade de, se o quiserem, submeter aos tribunais a apreciação das questões controvertidas nem, por último, que das decisões das faladas entidades se possa recorrer para os tribunais comuns.
15 — Prevê o Decreto-Lei em causa recurso das deliberações da comissão liquidatária para a Inspecção do Comércio Bancário, cujas decisões ficam sujeitas a homologação do Ministro das Finanças, não havendo do decidido por este recurso algum (artigo 26.º, §§ 1.º e 4.º).
Para além de uma afigurável inconstitucionalidade constante do § 4.º do artigo 26.º, será que, julgada ela existente, em consequência sendo de admitir recurso das decisões do Ministro das Finanças, homologatórias ou não daqueloutras tomadas pela Inspecção do Comércio Bancário, se poderia considerar que, no particular de que curamos, não estava vedado o recurso à via jurisdicional, já que, por via da censura daquelas primeiras decisões sempre se poderia, em tese [e mais concretamente nas hipóteses de homologação], pôr em causa os vícios que as deliberações da comissão liquidatária ou as decisões da Inspecção do Comércio Bancário porventura padecessem?
Responde-se desde já negativamente a uma tal questão.
15.1 — Efectivamente, em primeiro lugar, a haver recurso do despacho do Ministro das Finanças, seria ele o de mera legalidade, o que desde logo limitaria o conhecimento de determinadas questões que podem e devem ser apreciadas nos recursos de plena jurisdição
Em segundo [e é este ponto ao qual se deve dar maior saliência], a questão tal como se coloca no presente recurso, deve, não tanto afirmar-se pela contradição do sistema instituído pelo Decreto-Lei n.º 30 689 com o princípio geral constante do n.º 2 do artigo 20.º da Constituição — versão da 1.ª revisão — (garantia de acesso aos tribunais para defesa dos seus interesses), mas sim pela atribuição dos poderes jurisdicionais a quem não possa ser perspectivado como tribunal, tal como a respectiva conceptualização resulta da Lei Fundamental.
Em terceiro lugar, a actividade atribuída pelo citado diploma às comissões liquidatárias, como resulta do já exposto, não pode ser considerada como uma actividade meramente administrativa no âmbito da qual são praticados certos actos jurisdicionalizados. Antes, como se assinalou e demonstrou, àquelas comissões são conferidos poderes para resolução de litígios e de questões controvertidas entre particulares; para, enfim, julgar causas ligadas aos créditos.
Por último e tratando-se, como se trata, do exercício de uma função jurisdicional, constitucionalmente confiada, em exclusivo, aos tribunais, nela estes (para usar a expressão do Acórdão n.º 98/88, no Diário da República, II Série, de 22 de Agosto de 1988) têm «… de ter não apenas a última, mas logo a primeira palavra …».
16 — Uma última nota se acrescentará.
Consiste ela em, tendo em atenção a forma como os vogais da comissão liquidatária são designados — onde avulta a circunstância de todos eles (ou mais do que um dos três) poderem vir a ser nomeados, em última via, pelo Ministro das Finanças — não se poder considerar de todo em todo que a mesma possa ser perspectivada como um tribunal arbitral necessário.
É que, perante essa possibilidade, estatuída no artigo 23.º do diploma em apreço (disposição, aliás, que também comanda que, mesmo relativamente aos vogais eleitos ou nomeados representantes do banqueiro singular ou dos sócios do estabelecimento e dos credores, não podem desempenhar as suas funções enquanto as eleição ou nomeação não forem confirmadas pelo Ministro das Finanças), resulta evidente que os vogais da comissão liquidatária não estão dotados daquela independência funcional ou estatutária que deve ser apanágio dos tribunais e a que já atrás se aludiu.
IV
Face ao exposto, julgando inconstitucionais as normas constantes dos artigos 21.º, corpo e seu n.º 5 — na parte em que se confere à comissão liquidatária poderes para verificar, classificar e graduar os créditos sobre a massa —, 22.º e seu § 1.º, 26.º, corpo, primeira parte e seu § 1.º, primeiro período, 34.º, corpo, primeiro período, e 37.º, § 1.º, primeiro e segundo períodos, todos do Decreto-Lei n.º 30 689, de 27 de Agosto de 1940, por ofensa do disposto nos artigos 205.º e 206.º da Constituição (na versão operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro), nega-se provimento ao recurso, assim se confirmando, na parte impugnada, o acórdão recorrido.
Lisboa, 20 de Novembro de 1991.
Bravo Serra
Mário de Brito
Fernando Alves Correia
Messias Bento
José de Sousa e Brito
Luís Nunes de Almeida
José Manuel Cardoso da Costa.