Texto da decisão
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I — Relatório
1 — O Magistrado do Ministério Público, agindo em representação do Estado, propôs acção ordinária contra A., pedindo a sua condenação:
a) no pagamento de uma indemnização, de montante a liquidar em execução de sentença;
b) na demolição de uma construção já feita para apoio ao estaleiro da obra começada;
c) na reposição do terreno no estado anterior ao do início das obras já feitas;
d) e na proibição de construção da moradia e dos campos de ténis que ele, réu, se propõe fazer.
Alegou factos pertinentes. De entre eles, e para que aqui importa, destacam-se os seguintes:
a) o réu prepara-se para edificar uma moradia com piscina e campos de ténis cobertos num prédio rústico, situado no lugar denominado Barrancos ou Alto do Facho ou, ainda, João de Aréns, numa arriba sobranceira ao mar, conhecida por Falésia de João de Aréns, a uma distância de cerca de 50 metros da linha do mar;
b) Tal prédio acha-se inscrito na matriz sob o artigo 1774 e está descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão sob o n.º 11 902, a fls. 44 v do livro B-29;
c) Em execução desse seu desígnio, o réu fez já obras de terraplanagem da rampa de acesso ao empreendimento e uma construção em tijolo de 9 m2, com cobertura em chapa de zinco, para apoio ao estaleiro da obra; e procedeu à escavação e aterro da área do terreno destinada à implantação dos «courts» de ténis — aterro que, em certas zonas, atinge já cerca de 2 m de altura;
d) Com esses trabalhos, o réu destruiu a cobertura vegetal rasteira de raízes bem profundas que protegiam a falésia da erosão, desse modo comprometendo a sua consistência e função e causando danos na falésia e na paisagem envolvente, alguns deles irreparáveis;
e) Como os referidos trabalhos não distam mais de 10 metros da crista da referida arriba (dita Falésia de João de Aréns), foram eles levados a cabo em área incluída na Reserva Ecológica Nacional, criada pelo Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, ou seja, em contravenção do disposto nos artigos 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), e 3.º, do dito diploma legal.
2 — A acção foi, porém, julgada improcedente no saneador, tendo para tanto o juiz recusado aplicação aos artigos 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho — diploma que houve por organicamente inconstitucional.
3 — Dessa decisão interpôs o Magistrado do Ministério Público recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.
Neste Tribunal, apenas o Procurador-Geral Adjunto aqui em exercício apresentou alegações, que concluiu do modo que segue:
1.º As normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, são organicamente inconstitucionais por incidirem sobre matéria contida na reserva relativa da Assembleia da República e terem sido editadas pelo Governo sem a necessária autorização legislativa [artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição, na versão da primeira revisão constitucional].
2.º Termos em que deve confirmar-se a sentença recorrida, na parte impugnada.
4 — Corridos os vistos, cumpre decidir a mencionada questão de inconstitucionalidade, que — convém sublinhá-lo — tem por objecto apenas o artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), e o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, pese embora o facto de, na decisão recorrida, se haver julgado inconstitucional todo o diploma legal em que tais preceitos se inscrevem e de, no requerimento de interposição de recurso do Ministério Público, se dizer que tal recurso «versa a apreciação da inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho».
É que, como bem sublinha o Procurador-Geral Adjunto nas sua alegações, como só aquelas normas eram susceptíveis de aplicação no caso sub iudicio, só a elas podia ter sido recusada aplicação. E, por isso, só elas podem constituir objecto do recurso.
II — Fundamentação
5 — As normas que constituem objecto do recurso dispõem como segue:
Artigo 2.º
(Constituição da Reserva Ecológica Nacional)
A Reserva Ecológica Nacional (REN), que adiante se designará por Reserva Ecológica, é constituída por:
1 — Ecossistemas costeiros, designadamente:
a) Praias;
b) […];
c) Arribas, incluindo uma faixa até 200 m para o interior do território a partir do respectivo rebordo;
[…]
Artigo 3.º
(Regime da Reserva Ecológica)
1 — Nos solos da Reserva Ecológica são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, nomeadamente vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal.
6 — O Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, de que fazem parte as normas acabadas de transcrever, depois de, no artigo 1.º, dizer que a Reserva Ecológica Nacional «integra todas as áreas indispensáveis à estabilidade ecológica do meio e à utilização racional dos recursos naturais, tendo em vista o correcto ordenamento do território», esclarece no artigo 2.º o que constitui tal Reserva (ecossistemas costeiros e ecossistemas interiores). No artigo 3.º, prescreve que nos solos da Reserva Ecológica é proibida, nomeadamente, a construção de vias de comunicação e acessos, de edifícios, aterros e escavações, e bem assim a destruição do coberto vegetal e da vida animal. No artigo 4.º, preceitua que carece de autorização prévia a exploração de minas, pedreiras, barreiras e saibreiras em terrenos abrangidos pela Reserva Ecológica. No artigo 5.º, impõe a obrigação de identificação dos terrenos integrados na Reserva Ecológica em todos os instrumentos que definam a ocupação física do território; e, no artigo 8.º, o dever de cartografar a respectiva área. No artigo 6.º, indica os órgãos da Reserva Ecológica (um Conselho e comissões regionais), definindo no artigo 7.º as funções do Conselho. No artigo 9.º, manda que o Governo regulamente o decreto-lei no prazo de 120 dias e, no artigo 10.º, dispõe que a aplicação do decreto-lei nas Regiões Autónomas depende de «decreto regional que adapte as suas disposições às condições particulares dos respectivos territórios».
7 — Como se vê, o que as normas aqui sub iudicio do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, contêm são bases do sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico, pois — e para dizer com o Acórdão deste Tribunal n.º 326/86 (Diário da República, II Série, de 18 de Dezembro de 1989) — nelas se fixou parte do «travejamento do respectivo regime», da «definição das ideias standards ou dos princípios gerais» (sobre o que seja uma lei de bases, cfr. tb. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, p. 625).
Como se escreve no preâmbulo do diploma legal em causa, o que se pretendeu foi «salvaguardar, em determinadas áreas, a estrutura biofísica necessária para que se possa realizar a exploração dos recursos e a utilização do território sem que sejam degradadas determinadas circunstâncias e capacidades de que dependem a estabilidade e fertilidade das regiões, bem como a permanência de muitos dos seus valores económicos, sociais e culturais».
É que — acrescentou-se aí —, «o território deve constituir o suporte físico e biológico indispensável ao desenvolvimento económico e cultural. Para isso é necessário salvaguardar desde já determinadas situações específicas que servirão de apoio à indispensável estrutura de protecção e enquadramento de espaços produtivos e urbanos».
8 — Pois bem: o Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, foi editado pelo Governo ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição da República, que, após a revisão de 1982, passou a dispor competir ao Governo, «no exercício de funções legislativas: a) fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República».
Significa isto que o Governo produziu o diploma legal em causa no exercício da sua competência legislativa própria, e não no uso de uma competência legislativa delegada.
Ora, atenta a matéria que constitui o objecto do diploma legal em causa, o Governo, para sobre ela legislar, carecia de, previamente, se munir de uma autorização legislativa da Assembleia da República. A menos, claro é, que, ante a inércia da Assembleia, lhe fosse lícito legislar sobre as «bases do sistema da protecção da natureza» e do «equilíbrio ecológico».
Dispunha, na verdade, o artigo 168.º, n.º 1, alínea g) — e continua a dispor, após a revisão de 1989 — que é da competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre «bases do sistema de protecção da natureza, do equilíbrio ecológico […]».
Ao Governo, no uso da sua competência legislativa própria, cumpria, pois, «fazer decretos-leis de desenvolvimento […] das bases gerais» que a Assembleia da República (ou ele próprio autorizado por ela) tivesse previamente elaborado sobre a matéria [cfr. artigo 201.º, n.º 1, alínea c), na redacção de 1982].
Ora, a Assembleia da República só muito mais tarde veio aprovar a Lei n.º 11/87, de 7 de Abril, que «define as bases da política de ambiente» (cfr. artigo 1.º) — política de ambiente de que são «instrumentos», segundo os próprios dizeres do artigo 27.º, n.º 1, alínea d), dessa lei, «a reserva agrícola nacional e a reserva ecológica nacional».
Assim, o Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, de que fazem parte as normas sub iudicio, foi editado pelo Governo antes que a Assembleia da República houvesse legislado sobre as respectivas bases e sem que, para o efeito, se munisse de autorização legislativa.
9 — Pergunta-se, então: podia o Governo, face à inércia da Assembleia da República, legislar como legislou, produzindo bases sobre o sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico, ou — se entendesse que não podia esperar por que Assembleia fixasse essa bases — tinha, antes, que tomar a iniciativa legislativa, apresentando para o efeito uma proposta da lei de bases [cfr. artigos 170.º, n.os 1 e 5, e 200.º, n.º 1, alínea d), da Constituição] ou um pedido de autorização legislativa [cfr. artigos 168.º, alínea g), e 201.º, n.º 1, alínea c), da Constituição]?
O Ministério Público — louvando-se no ensinamento de J. J. Gomes Canotilho (ob. cit., p. 628) — responde a esta pergunta, dizendo que a única alternativa era a segunda.
Mas, haverá de ser assim?
É sabido que a reserva de lei (umas vezes, reserva de todo o regime jurídico, de outras, apenas do regime geral, de outras ainda, tão-só das respectivas bases; nuns casos, absoluta e noutras, relativa) encontra a sua justificação na conveniência de fazer passar as matérias que mais directamente contendem com a liberdade dos cidadãos ou que são de maior significado e melindre político pelo crivo do debate parlamentar e pela decisão da maioria. Vai aí, naturalmente, a convicção de que, desse modo, se garantem melhor os direitos dos cidadãos e se consegue que a lei seja um produto, tanto quanto possível, genuíno da volonté générale.
Pois bem: no domínio da protecção da natureza e do asseguramento do equilíbrio ecológico, está em causa uma matéria de grande melindre político, pois que, por toda a parte, se levantam vozes clamando contra as agressões à natureza e contra degradação do ambiente e da qualidade de vida.
É que, «todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender» (cfr. artigo 66.º, n.º 1, da Constituição), incumbindo, por isso, ao Estado: «prevenir e controlar […] as formas prejudiciais de erosão» [artigo 66.º, n.º 2, alínea a)]; «ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista […] paisagens biologicamente equilibradas» [artigo 66.º, n.º 2, alínea b)]; «garantir a conservação da natureza» [artigo 66.º, n.º 2, alínea c)]; e «promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica» [artigo 66.º, n.º 2, alínea d)]. A tarefa de «defender a natureza e o ambiente» e de «preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território» é, mesmo, uma das tarefas fundamentais do Estado [cfr. artigo 9.º, alínea e), da Constituição].
Ora, sendo urgente não deixar destruir mais a natureza, nem degradar mais o ambiente e a qualidade de vida, e não se apressando a Assembleia da República a aprovar a respectiva lei de bases, nem existindo essa lei de bases precedentemente no nosso ordenamento jurídico, não poderia, então — repete-se a pergunta —, o Governo legislar sobre a matéria, tanto mais que a lei não tem aqui uma função garantística a desempenhar?
Seguramente que o Governo não podia legislar livremente sobre a matéria. Isto é: não podia legislar sem subordinação da respectiva actividade de produção normativa aos parâmetros materiais que à Assembleia da República cabe definir. Ou seja: não podia legislar sem se subordinar ao quadro de princípios básicos fundamentais que formam a estrutura do sistema de protecção da natureza e de asseguramento do equilíbrio ecológico. De outro modo, o Governo estaria a exercer uma competência, que é da Assembleia, sem a necessária autorização desta.
Mas a circunstância de não existir uma lei de bases — ou seja: de tais princípios básicos fundamentais não se encontrarem «codificados» num único diploma legislativo ou, pelo menos, num conjunto de diplomas articulados entre si — também não deveria constituir um obstáculo inultrapassável a toda e qualquer produção legislativa do Governo sobre a matéria. De outro modo, cair-se-ia no vício oposto, pois que se estaria a alargar o âmbito da reserva legislativa parlamentar para além do domínio em que ela está constitucionalmente definida (cfr., identicamente, o Acórdão deste Tribunal n.º 142/85, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1985).
Seria, pois, excessivo afirmar que, na falta da lei de bases a que se refere a alínea g) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição («bases do sistema de protecção da natureza» e do «equilíbrio ecológico»), o Governo não podia editar qualquer normação sobre a matéria, salvo se, para o efeito, se munisse de autorização legislativa. Mais razoável será antes admitir que o Governo, na falta de uma tal lei de bases, podia editar normas que não contendam com os princípios básicos fundamentais que regem a matéria — o que, claro está, pressupõe que, da legislação existente, seja possível extrair o princípio básico que interessa ao caso (ou seja: o princípio da proibição de construir em terrenos que constituam prolongamentos das arribas marítimas).
O que, pois, o Governo não podia fazer — salvo se munido de autorização legislativa — era editar normas que viessem substituir, modificar, ou derrogar um tal princípio básico fundanental (cfr., identicamente, citado Acórdão n.º 142/85).
Já seria, porém, de admitir que o Governo — como este Tribunal teve ocasião de dizer a outro propósito (cfr. citado Acórdão n.º 142/85) — pudesse editar «normas que não briguem com esses princípios, mas representem unicamente uma diferente modelação ou concretização deles».
10 — O que, então, importa saber é se, do ordenamento jurídico vigente à data da edição do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, podia extrair-se qualquer princípio jurídico que apontasse no sentido de ser proibido construir edifícios e fazer aterros e escavações nas arribas do mar, maxime na faixa que, a partir do respectivo rebordo, se prolonga para o interior do território numa extensão de 200 metros.
Os diplomas legais que aqui interessará considerar são, fundamentalmente, os seguintes: o Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, que contém o regime jurídico do domínio público marítimo e fluvial; os Decretos-Leis n.os 46 673, de 29 de Setembro de 1965, e 289/73, de 6 de Junho, relativos aos loteamentos urbanos; o Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro (Lei dos Solos); os Decretos-Leis n.os 560/71 e 561/71, ambos de 17 de Dezembro, referentes aos planos (gerais, parciais e de pormenor) de urbanização; o Decreto-Lei n.º 208/82, de 26 de Maio, concernente aos planos directores municipais; o Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio, que regulamenta as áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção prioritária; o Decreto-Lei n.º 338/83, de 20 de Julho, referente aos planos regionais de ordenamento do território; e o Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 382, de 7 de Agosto de 1951.
Estes eram, na verdade, os diplomas legais que, na época em que foram editadas as normas sub iudicio, regulavam matérias a propósito das quais aquele princípio básico, a existir no ordenamento jurídico, haveria de ter sido consagrado.
Pois bem: em todos estes diplomas legais, só o que no Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro (regime jurídico do domínio público marítimo e fluvial) se dispõe quanto às faixas de terreno privadas das margens das águas do mar e à chamada zona adjacente dessas margens se reveste de algum interesse para o efeito aqui em vista.
Como preceitua o artigo 1.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei n.º 468/71, os leitos das águas do mar e as respectivas margens pertencem ao domínio público do Estado. As zonas adjacentes — que são «toda a área contígua à margem», que, «por se encontrar ameaçada pelo mar», for como tal classificada e delimitada por decreto (cfr. artigo 4.º, n.os 1 e 2, do mesmo decreto-lei) — constituem objecto de propriedade privada, embora sujeitas a restrições de ordem pública (cfr. artigo 5.º, n.º 3, do mesmo decreto-lei).
As restrições que impendem sobre as zonas adjacentes constam do artigo 15.º, n.os 1, 2 e 3, do dito diploma legal, e são as seguintes: a aprovação de planos e de anteplanos de urbanização e expansão, bem como a celebração de contratos de urbanização, relativos a áreas que sejam, total ou parcialmente, abrangidas por uma zona adjacente, depende de parecer da Direcção-Geral dos Serviços Hidráulicos (n.º 1) ou, tratando-se de zona sujeita à jurisdição das autoridades marítimas, de parecer da Direcção-Geral dos Portos (cfr. artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 9 de Novembro); as câmaras municipais só podem licenciar operações de loteamento urbano relativas a tais áreas mediante parecer favorável das mesmas Direcções-Gerais (n.º 2 e citado Decreto-Lei n.º 468/71); quando não haja planos e anteplanos de urbanização e expansão, nem contratos de urbanização, nem planos de loteamento urbano, a realização de qualquer obras ou edificações só pode ter início mediante licença das ditas Direcções-Gerais e desde que se executem as obras hidráulicas que estas eventualmente impuserem (n.º 3 e citado Decreto-Lei n.º 468/71). [As designações são as que as Direcções-Gerais tinham na altura].
Como se vê, pois, a disciplina legal das zonas adjacentes — disciplina com a qual o legislador visou colocar sob a tutela do Estado as faixas de terreno contíguas às margens das águas do mar por esta ameaçadas — leva subjacente a ideia de que, em tais zonas, é, em princípio, possível a realização de obras e a construção de edificações.
A margem das águas do mar é constituída pela «faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas» (cfr. artigo 3.º, n.º 1). Tal faixa de terreno tem a largura de 50 metros, contados «a partir da linha limite do leito» ou, no caso de esta linha atingir arribas alcantiladas, «a partir da crista do alcantil» (cfr. artigo 3.º, n.os 3 e 5).
Nas margens das águas do mar pode haver parcelas de terreno que sejam propriedade privada, desde que tenham sido objecto de desafectação ou reconhecidas como privadas nos termos do artigo 8.º (cfr. artigo 5.º, n.º 2).
Estas parcelas de terreno objecto de propriedade privada estão sujeitas a servidões administrativas (cfr. artigos 5.º, n.º 2, e 12.º, n.º 1). E, para além disso, nelas só podem fazer-se obras com licença da Direcção-Geral dos Serviços Hidráulicos (cfr. artigo 12.º, n.º 2).
A regra geral que se extrai do Decreto-Lei n.º 468/71, quanto às faixas de terreno das margens das águas do mar que sejam propriedade privada, é, pois, a seguinte: nelas, é também possível construir. [Sobre esta matéria, cfr. Diogo Freitas do Amaral e José Pedro Fernandes (Comentário à Lei dos Terrenos do Domínio Hídrico, Coimbra, 1978, pp. 76 e seg.); Antunes Varela (Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 120.º, pp. 349 e seg.); Tavarela Lobo (Revista de Direito e Estudos Sociais, XXI, pp. 81 e seg.). Cfr. também Afonso Rodrigues Queiró, «As praias e o domínio público» (Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 96.º, pp. 321 e seg.)].
Ora, as normas sub iudicio, com atrás se anotou, consagram o princípio de que, nas faixas de terreno que, a partir do rebordo das arribas do mar, se prolongam para o interior do território numa extensão de 200 metros, é proibido fazer obras ou construções.
Significa isto que as normas sub iudicio vieram introduzir no ordenamento jurídico um princípio básico fundamental de sentido contrário ao princípio que, até então, vigorava na matéria: era permitido construir, embora mediante licença especial, e deixou de o poder ser.
Assim sendo — e repetindo o que já atrás se disse — o Governo não tinha competência para, desmunido de autorização legislativa, editar as normas sub iudicio. E, por isso, são elas inconstitucionais, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição, na redacção de 1982.
III — Decisão
Pelo exposto:
a) julgam-se inconstitucionais — por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição (redacção de 1982) — as normas dos artigos 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho;
b) e, em consequência, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida quanto ao julgamento da questão de inconstitucionalidade.
Lisboa, 3 de Julho de 1991.
Messias Bento
José de Sousa e Brito
Luís Nunes de Almeida
Bravo Serra
Fernando Alves Correia
Mário de Brito (com declaração de voto)
José Manuel Cardoso da Costa.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Também julgaria inconstitucionais as normas em causa, mas pela simples razão de que, estando-se no domínio da reserva relativa de competência legislativa, nos termos do artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição (na versão de 1982), o Governo só poderia legislar nessa matéria mediante autorização legislativa.
Transcreve-se o que a esse respeito ensina o Professor José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., 1987, parte III, capítulo 4, BI, III, 2.2.1:
Outro problema consiste em saber se o Governo pode legislar sobre a matéria de bases, enquanto a Assembleia o não fizer. A resposta, como se diz no texto, é negativa quanto as matérias reservadas; se o Governo considerar urgente uma lei de bases ou apresenta uma proposta de lei à Assembleia ou solicita autorização (no caso de reserva relativa) para legislar sobre as próprias bases. — Mário de Brito.