Texto da decisão
Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
Relatório
A., Juiz de Direito, interpôs recurso contencioso para o Supremo Tribunal de Justiça da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 9 de fevereiro de 2014 que julgou improcedente a reclamação por si apresentada da deliberação do Conselho Permanente do Conselho Superior de Magistratura que lhe havia atribuído a classificação de “Bom” pelo serviço desempenhado no período compreendido entre 10 de fevereiro de 2009 e 22 de abril de 2013.
O Supremo Tribunal de Justiça proferiu acórdão em 14 de outubro de 2015 julgando improcedente o recurso.
O Recorrente arguiu a nulidade desta decisão, o que foi indeferido por novo acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 17 de dezembro de 2015.
O Recorrente recorreu para o Tribunal Constitucional do primeiro daqueles acórdãos, ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC, pedindo que se aprecie a constitucionalidade das normas dos artigos 100.º, n.º 1, 101.º, nºs 1 e 3, 107.º, 124.º, n.º 1, alínea a), e 125.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo antigo, interpretadas no sentido de que uma decisão administrativa que afeta direitos ou interesses legalmente protegidos do interessado se basta com a explicitação inteligível das razões subjacentes ao seu sentido resolutório, sem que tenha de ser emitida pronúncia, nessa decisão, pelo órgão decisório competente, sobre os argumentos principais, de facto e de direito, bem como sobre os meios de prova, adquiridos para o respetivo procedimento administrativo por iniciativa do referido interessado.
Foi proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso com a seguinte fundamentação:
“No sistema português de fiscalização de constitucionalidade, a competência atribuída ao Tribunal Constitucional cinge‑se ao controlo da inconstitucionalidade normativa, ou seja, das questões de desconformidade constitucional imputada a normas jurídicas ou a interpretações normativas, e já não das questões de inconstitucionalidade imputadas diretamente a decisões judiciais, em si mesmas consideradas.
Nos recursos interpostos ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC – como ocorre no presente processo –, a sua admissibilidade depende ainda da verificação cumulativa dos requisitos de a questão de inconstitucionalidade haver sido suscitada «durante o processo», «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (n.º 2, do artigo 72.º, da LTC), e de a decisão recorrida ter feito aplicação, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionais pelo recorrente.
Na verdade, considerando o caráter ou função instrumental dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade face ao processo-base, exige-se, para que o recurso tenha efeito útil, que haja ocorrido efetiva aplicação pela decisão recorrida da norma ou interpretação normativa cuja constitucionalidade é sindicada. É necessário, pois, que esse critério normativo tenha constituído ratio decidendi do acórdão recorrido, pois, só assim, um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reformulação dessa decisão.
O Recorrente pede que o Tribunal Constitucional se pronuncie sobre a constitucionalidade das normas dos artigos 100.º, n.º 1, 101.º, nºs 1 e 3, 107.º, 124.º, n.º 1, alínea a), e 125.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo antigo, interpretadas no sentido de que uma decisão administrativa que afeta direitos ou interesses legalmente protegidos do interessado se basta com a explicitação inteligível das razões subjacentes ao seu sentido resolutório, sem que tenha de ser emitida pronúncia, nessa decisão, pelo órgão decisório competente, sobre os argumentos principais, de facto e de direito, bem como sobre os meios de prova, adquiridos para o respetivo procedimento administrativo por iniciativa do referido interessado.
Ora, lendo a decisão recorrida, constata-se que, relativamente ao conteúdo deste enunciado ela se limitou a sustentar que “as questões sobre as quais se impõe pronúncia por parte da entidade administrativa (à semelhança – e até por maioria de razão – do que acontece relativamente às decisões judiciais) não se confundem nem compreendem o dever de responder a todos os argumentos, motivos ou razões jurídicas invocadas pelas partes ou interessados”, tendo no caso concreto entendido que não se evidenciava “que alguma diligência probatória suscetível de influir na decisão tenha sido omitida” e que se afigurava “que a decisão recorrida se pronunciou sobre todas as questões essencialmente suscitadas pelo recorrente nos autos”.
Daqui resulta que a decisão recorrida não fez razão da sua decisão uma interpretação segundo a qual uma decisão administrativa que afetasse direitos ou interesses legalmente protegidos do interessado pudesse omitir qualquer pronúncia sobre os argumentos principais, de facto e de direito, bem como sobre os meios de prova, adquiridos para o respetivo procedimento administrativo por iniciativa do referido interessado.
Não integrando a norma interpretativa cuja constitucionalidade o Recorrente pretende ver apreciada a ratio decidendi do acórdão recorrido, não pode o Tribunal Constitucional conhecer do mérito do presente recurso, uma vez que, revestindo o recurso de constitucionalidade um caráter instrumental face à decisão recorrida, o seu conhecimento é perfeitamente inútil, dado que um eventual juízo de inconstitucionalidade nunca poderia conduzir a uma reformulação da decisão recorrida.
Por estas razões deve ser proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC.”
O Recorrente reclamou desta decisão, expondo o seguinte:
“1. O recorrente pretende sindicar a constitucionalidade das normas dos artigos 100.º, n.º 1, 101.º, nºs 1 e 3, 107.º, 124.º, n.º 1, alínea a), e 125.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo antigo, interpretadas no sentido de que uma decisão administrativa que afeta direitos ou interesses legalmente protegidos do interessado se basta com a explicitação inteligível das razões subjacentes ao seu sentido resolutório, sem que tenha de ser emitida pronúncia, nessa decisão, pelo órgão decisório competente, sobre os argumentos principais, de facto e de direito, bem corno sobre os meios de prova, adquiridos para o respetivo procedimento administrativo por iniciativa do referido interessado.
2. Com efeito, por deliberação do Permanente do Conselho Superior da Magistratura (CSM) de 12 de novembro de 2013 foi atribuída ao recorrente a classificação de "Bom" pelo serviço desempenhado durante o período abrangido pela inspeção ordinária.
3. O recorrente reclamou dessa deliberação, a qual foi indeferida por deliberação do Plenário do CSM de 9 de dezembro de 2014.
4. Inconformado com esta deliberação, o recorrente recorreu da mesma para o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), que julgou pela improcedência total do recurso por acórdão de 14 de outubro de 2015.
5. A peça processual de interposição do recurso contencioso para o STJ foi estruturada com base na invocação, autónoma e independente, de três vícios distintos da decisão administrativa recorrida: (i) erro sobre os pressupostos de facto; (ii) violação do dever da fundamentação expressa; (iii) violação do direito da audiência prévia.
6. Como se julga ser consensual, a correta e adequada interpretação do dispositivo da decisão judicial sob recurso, como sucede com qualquer outra decisão judicial, pressupõe a análise global e conjugada da respetiva fundamentação, incluindo em confronto com as alegações contidas na respetiva peça processual de interposição do recurso.
7. Ao pronunciar-se especificamente sobre a violação do dever da fundamentação expressa, a decisão judicial recorrida, depois de convocar a aplicação ao caso da regra do artigo 125.º do CPA antigo, conclui que "é patente que a deliberação recorrida não só não padece do vício em análise [cf. falta ou insuficiência formal de fundamentação por omissão de pronúncia], como se encontra mesmo cabalmente fundamentada, permitindo ao seu destinatário compreender perfeitamente as razões pelas quais lhe foi atribuída a impugnada classificação e não um superior, ou, dito de outra forma, o itinerário cognoscitivo e valorativo da entidade recorrida" (cf. fls. 18, ponto 13).
8. Fê-lo, remetendo (ainda) para "tudo aquilo que foi referido a propósito da questão antes abordada [erro sobre os pressupostos de facto] (maxime em supra n.º 9)" (cf., fls. 18, ponto 13), o que deve ser entendido como remissão para os fundamentos subjacentes ao juízo de improcedência do vício do erro sobre os pressupostos de facto, a saber: inverificação, no caso decidendo, de erro grosseiro ou ostensivo, desvio de poder ou violação dos princípios jurídico-constitucionais ligados ao exercício da atividade administrativa, nomeadamente os da justiça, proporcionalidade, igualdade, imparcialidade e boa-fé, por um lado, e insindicabilidade jurisdicional dos aspetos discricionários da decisão administrativa recorrida, por outro lado (cf. fls. 3, ponto 8, primeiro parágrafo, fls. 4, ponto 9, primeiro parágrafo, e fls. 16).
9. Julga-se, por isso, que o que esteve realmente na base da decisão de improcedência do vício específico da falta da fundamentação expressa consistiu, então, na interpretação normativa de que o cumprimento do correspondente comando legal se basta com a possibilidade de o destinatário da decisão administrativa recorrida apreender e sindicar contenciosamente o seu sentido resolutório, sem que o órgão decisório esteja obrigado a emitir exteriormente pronúncia completa acerca dos argumentos, razões ou pontos de vista do particular interessado.
10. Esta conclusão é, aliás, reforçada, se tivermos em conta que o recorrente, nas suas alegações de recurso para o STJ, invocou, justamente, de modo expresso, a obrigatoriedade e a omissão daquela pronúncia específica, imposta pelo cumprimento do imperativo constitucional da fundamentação expressa (Cf. artigos 12.º a 28.º).
11. É certo que, mas agora a propósito da apreciação do (outro) vício da violação do direito da audiência prévia, se afirma na decisão judicial recorrida não se evidenciar "que alguma diligência probatória suscetível de influir na decisão tenha sido omitida" e que "a decisão [administrativa] recorrida se pronunciou sobre todas as questões essencialmente suscitadas pelo recorrente nos autos" (Cf. fls. 20, parágrafo terceiro).
12 Contudo, trata-se de afirmação enquadrada na sequência do que se escreveu no parágrafo imediatamente antecedente, isto é, que "[a]s questões sobre as quais se impõe pronúncia por parte da autoridade administrativa (à semelhança - e até por maioria de razão - do que acontece relativamente às decisões judiciais) não se confundem nem compreendem o dever de responder a todos os argumentos, motivos ou razões jurídicas invocados pelas partes ou interessados, mormente quando, como no caso dos autos (cfr. supra n.º 6.6), tal argumentação se estende por 120 indetermináveis páginas... " (negrito da nossa autoria).
13. Por outro lado, remete-se a razão de ser daquela afirmação para as "razões já expostas relativamente às duas questões anteriormente abordadas [erro sobre os pressupostos de facto e falta ou insuficiência formal da fundamentação]".
14. Essas razões, no que concerne à violação do dever da fundamentação expressa, são, como se viu já, o entendimento de que o cumprimento desse dever se basta com a possibilidade de o destinatário da deliberação administrativa recorrida "compreender perfeitamente as razões pelas quais lhe foi atribuída a impugnada classificação e não uma superior, ou, dito de outra forma o itinerário cognoscitivo e valorativo da entidade recorrida".
15. A que acrescem as razões determinantes da improcedência do vício do erro sobre os pressupostos de facto, também já acima referidas: por um lado, a inverificação, no caso decidendo, de erro grosseiro ou ostensivo, desvio de poder ou violação dos princípios jurídico-constitucionais ligados ao exercício da atividade administrativa, nomeadamente os da justiça, proporcionalidade, igualdade, imparcialidade e boa-fé, e, por outro lado, a insindicabilidade jurisdicional dos aspetos discricionários da decisão administrativa recorrida.
16. De resto, e particularmente elucidativo do significado do juízo de improcedência do vício da violação da audiência prévia é o segmento da fundamentação onde se lê: "sendo certo que a razão determinante da impugnada classificação de "Bom" reside numa realidade incontestável: o elevadíssimo e expressivo número de atrasos processuais, mesmo em despachos de mero expediente (...)".
17. Julga-se, assim, que o raciocínio valorativo determinante do juízo de improcedência do vício da violação do direito da audiência prévia é, no essencial, semelhante ao que conduziu à improcedência do vício da violação do dever da fundamentação expressa: a interpretação normativa de que a decisão administrativa recorrida não tem de incluir, em sede da fundamentação, pronúncia formal expressa, completa, acerca de todos os argumentos, razões ou pontos de vista do interessado, adquiridos para o procedimento administrativo através do exercício do direito da audiência prévia, bastando-se com a enunciação exterior das razões determinantes do sentido resolutório.
18. Esta conclusão é reforçada, se tivermos em conta que o recorrente, nas suas alegações de recurso para o STJ, também invocou, de modo expresso, agora quanto à verificação do vício em causa, a obrigatoriedade e omissão pelo órgão decisório daquela pronúncia específica, imposta (igualmente) pelo princípio jurídico da participação procedimental (Cf. artigos 29.º a 40.º).
19. Em suma, salvo melhor opinião, tudo ponderado e valorado, ao dizer-se na decisão judicial recorrida que não houve omissão de diligências probatórias nem de pronúncia, tal equivale, real e materialmente, a afirmar-se que o órgão decisório emitiu pronúncia acerca de todas as questões que lhe cabia apreciar, não estando obrigado a fazê-lo quanto a todos os argumentos, razões ou pontos de vista do interessado adquiridos para o procedimento administrativo aguando da sua audição prévia, já que tal não impossibilita a apreensão do itinerário valorativo e cognoscitivo do referido órgão, assim como não se enquadra em qualquer situação de erro grosseiro ou ostensivo, desvio de poder ou violação dos princípios jurídico-constitucionais reguladores da atividade administrativa, estando, assim, apenas em causa aspetos (meramente) discricionários da decisão administrativa recorrida e, como tal, subtraídos ao controlo jurisdicional.
20. É precisamente a constitucionalidade desta interpretação normativa, em que assentou, então, o juízo de improcedência dos vícios de violação quer do dever da fundamentação expressa quer do direito da audiência prévia, que o recorrente pretende seja sindicada através do recurso interposto para o Tribunal Constitucional, pelo que o mesmo poderá ter efeito útil, implicando a sua procedência a reformulação da decisão judicial recorrida na parte em que julgou pela improcedência dos referidos vícios.”.
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Fundamentação
O Recorrente discorda que o conteúdo da interpretação normativa cuja constitucionalidade impugnou perante o Tribunal Constitucional não tenha sido subscrito pela decisão recorrida.
Relembre-se que o Recorrente pretende que o Tribunal Constitucional fiscalize a constitucionalidade das normas dos artigos 100.º, n.º 1, 101.º, nºs 1 e 3, 107.º, 124.º, n.º 1, alínea a), e 125.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo antigo, interpretadas no sentido de que uma decisão administrativa que afeta direitos ou interesses legalmente protegidos do interessado se basta com a explicitação inteligível das razões subjacentes ao seu sentido resolutório, sem que tenha de ser emitida pronúncia, nessa decisão, pelo órgão decisório competente, sobre os argumentos principais, de facto e de direito, bem como sobre os meios de prova, adquiridos para o respetivo procedimento administrativo por iniciativa do referido interessado.
Ora, relativamente, ao conteúdo obrigatório da decisão administrativa aqui em causa – deliberação do Conselho Superior de Magistratura sobre a classificação a atribuir a um juiz – a decisão recorrida, quando aprecia a alegação de que aquela deliberação não se encontra suficientemente fundamentada, limita-se a dizer relativamente ao grau de fundamentação exigido para os atos administrativos em geral, que a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelos deliberantes para proferir a decisão, embora varie conforme o tipo de ato e as circunstâncias do caso concreto.
E depois, quando aplica este critério à deliberação impugnada, diz que é patente que a deliberação recorrida não só não padece do vício em análise, como se encontra cabalmente fundamentada, permitindo ao seu destinatário compreender perfeitamente as razões pelas quais lhe foi atribuída a impugnada classificação e não uma superior, ou, dito de outra forma, o itinerário cognoscitivo e valorativo da entidade recorrida.
Note-se que, nesta parte, a decisão recorrida não se pronuncia sobre quais as questões que a deliberação tem que pronunciar, reportando-se apenas ao grau de fundamentação exigível.
É quando aborda a alegação da falta de audiência prévia material que o acórdão recorrido se pronuncia sobre essa temática nestes termos:
“…o CSM, antes da decisão final, está obrigado a “adequada” e “suficiente” ponderação e pronúncia sobre as questões de facto e de direito submetidas à sua apreciação, devendo ainda serem efetuadas as diligências complementares requeridas que se mostrem “razoavelmente pertinentes”.
As questões sobre as quais se impõe pronúncia por parte da autoridade administrativa (à semelhança – e até por maioria de razão – do que acontece relativamente às decisões judiciais) não se confundem nem compreendem o dever de responder a todos os argumentos, motivos ou razões jurídicas invocadas pelas partes ou interessados, mormente quando, como no caso dos autos tal argumentação se estende por 120 intermináveis páginas…”
Conforme resulta da leitura deste excerto, o acórdão recorrido se refere que nem todos os argumentos, motivos ou razões jurídicas invocadas pelos interessados tem que ser objeto de pronúncia, não especifica que “os argumentos principais, de facto e de direito” estejam dispensados de apreciação, assim como também não refere que não tenha que haver uma pronúncia sobre os meios de prova adquiridos para o respetivo procedimento administrativo por iniciativa do referido interessado.
Daí que não se possa considerar que a interpretação normativa indicada pelo Recorrente como constituindo o objeto do recurso coincida com um critério normativo integrante da ratio decidendi do acórdão recorrido, pelo que o conhecimento do recurso revela-se inútil.
Assim, deve ser indeferida a reclamação apresentada.
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Decisão
Pelo exposto indefere-se a reclamação apresentada por A..
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Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, tendo em consideração os elementos referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma).
Lisboa, 4 de maio de 2016 - João Cura Mariano - Ana Guerra Martins - Joaquim de Sousa Ribeiro