Texto da decisão
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional
I – A Causa
1. A. e B. (os ora Recorrentes) foram condenados no Tribunal de Contas, no quadro de um processo de julgamento de responsabilidade financeira, por sentença de 08/06/2015, proferida no âmbito do processo n.º 1/2014-PRF-SRATC, nos termos seguintes:
a) A.:
a.1) como autor de uma infração financeira sancionatória continuada, sob a forma negligente, prevista e punida pelo artigo 65.º, n.ºs 1, alínea b), 2.ª parte, 2 e 5, da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), por violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 29/87, de 30 de junho (Estatuto dos Eleitos Locais), na multa de €6.630,00;
a.2) como autor de uma infração financeira reintegratória, sob a forma negligente, prevista no artigo 59.º, n.os 1 e 2, da LOPTC, na redação inicial, e nos n.os 1 e 4 do mesmo preceito, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto, por violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 29/87, de 30 de junho (Estatuto dos Eleitos Locais), a repor nos cofres do Município de Vila Franca do Campo a quantia de €52.080,00, acrescida de juros de mora, contados desde 21/10/2009 (data do último ato ilícito), nos termos do n.º 3 do artigo 59.º da LOPTC, na redação originária;
b) A.:
b.1) como autora de uma infração financeira sancionatória continuada, sob a forma negligente, prevista e punida pelo artigo 65.º, n.os 1, alínea b), 2.ª parte, 2 e 5, da LOPTC, por violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 29/87, de 30 de junho (Estatuto dos Eleitos Locais), na multa de €2.250,00;
b.2) como autora de uma infração financeira reintegratória, sob a forma negligente, prevista no artigo 59.º, n.os 1 e 2, da LOPTC, na redação inicial, e nos n.os 1 e 4 do mesmo preceito, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto, por violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 29/87, de 30 de junho (Estatuto dos Eleitos Locais), a repor nos cofres do Município de Vila Franca do Campo a quantia de €6.238,87, acrescida de juros de mora, contados desde 18/09/2009 (data do último ato ilícito), nos termos do n.º 3 do artigo 59.º da LOPTC, na redação originária.
1.1. Desta decisão recorreram os demandados para a 3.ª Secção do Tribunal de Contas (artigo 79.º da LOPTC), que, por acórdão de 28/01/2016, julgou os respetivos recursos improcedentes, confirmando a decisão recorrida. Recorreram, ainda, os demandados para o Tribunal Constitucional, que, pela Decisão Sumária n.º 708/2016, decidiu “[n]ão julgar inconstitucionais os n.os 2 e 3 do artigo 108.º da LOPTC” e “[n]ão conhecer das demais questões enunciadas no requerimento de recurso”, decisão que transitou em julgado.
1.2. Após a verificação desta incidência (o trânsito em julgado da última decisão referida em 1.1., supra), foi publicada a Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2017, doravante LOE2017), cujo artigo 248.º alterou o n.º 2 do artigo 61.º da LOPTC. Assim, onde se lia:
Artigo 61.º
Responsáveis
1 – Nos casos referidos nos artigos anteriores, a responsabilidade pela reposição dos respetivos montantes recai sobre o agente ou agentes da ação.
2 – A responsabilidade prevista no número anterior recai sobre os membros do Governo nos termos e condições fixados para a responsabilidade civil e criminal no artigo 36.º do Decreto n.º 22257, de 25 de fevereiro de 1933.
3 – ------------------------------------------------------------------------------------------
4 – ------------------------------------------------------------------------------------------
5 – ------------------------------------------------------------------------------------------
6 – ------------------------------------------------------------------------------------------
…passou a ler-se, por força da referida norma da LOE2017:
Artigo 61.º
Responsáveis
1 – [Manteve redação].
2 – A responsabilidade prevista no número anterior recai sobre os membros do Governo e os titulares dos órgãos executivos das autarquias locais, nos termos e condições fixadas para a responsabilidade civil e criminal nos n.os 1 e 3 do artigo 36.º do Decreto n.º 22 257, de 25 de fevereiro de 1933..
3 – ------------------------------------------------------------------------------------------
4 – ------------------------------------------------------------------------------------------
5 – ------------------------------------------------------------------------------------------
6 – ------------------------------------------------------------------------------------------
1.2.1. Após a publicação da LOE2017, os demandados A. e B. requereram ao Tribunal de Contas a aplicação do “[…] regime jurídico [que lhes é mais favorável] resultante da aplicação conjugada do regime do [n.º 2] do artigo 61.º da LOPTC, na redação atual, dada pela Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, com o artigo 29.º, n.º 4, da CRP e com o artigo 2.º, n.º 4, do Código Penal”.
1.2.2. Por decisão de 19/05/2017, foi indeferida aquela pretensão dos demandados. Estes recorreram, então, para a 3.ª Secção do Tribunal de Contas, que, pelo Acórdão n.º 20/2017, decidiu anular a decisão recorrida, por violação do disposto no artigo 108.º, n.ºs 2 e 4, da LOPTC, e ordenar (nova) distribuição do processo.
1.2.3. (Re)distribuído o processo, foi proferida (nova) decisão, datada de 16/04/2018, pela qual se julgou procedente o pedido dos demandados quanto à condenação por responsabilidade financeira sancionatória e improcedente quanto à condenação por responsabilidade financeira reintegratória (é a esta espécie, pois, que se cinge a temática do presente recurso).
1.2.4. Os demandados interpuseram, então, recurso da decisão de 16/04/2018, no segmento em que viram indeferida a sua pretensão (ou seja, relativamente à não aplicação do regime introduzido pela LOE2017 no âmbito da responsabilidade financeira reintegratória), para a 3.ª Secção do Tribunal de Contas. Nas alegações de recurso invocaram, inter alia, a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC, interpretada no sentido de que (esta norma) rege apenas para futuro nos casos de responsabilidade financeira, devendo aplicar-se às situações pendentes a lei vigente ao tempo da prática dos factos, por violação do princípio da aplicação retroativa da lei penal mais favorável, consagrado no artigo 29.º, n.º 4, da CRP, e do princípio do Estado de direito democrático, previsto no artigo 2.º da CRP.
1.2.5. Por acórdão do Plenário da 3.ª Secção do Tribunal de Contas datado de 17/10/2018, o recurso foi julgado improcedente, confirmando-se a decisão recorrida. Da respetiva fundamentação consta, designadamente, o seguinte:
“[…]
9. Comece-se por enquadrar devidamente o regime estabelecido nas citadas disposições da Constituição e do Código Penal. Como salientam Canotilho e Vital Moreira, o princípio da aplicação retroativa da lei penal mais favorável, consagrado no n.º 4 do artigo 29.º da Constituição, apresenta um duplo significado: «(a) que deixa de ser considerado crime o facto que lei posterior venha despenalizar; e (b) que um crime passa a ser menos severamente punido do que era no momento da sua prática, se lei posterior o sancionar com pena mais leve». Do texto constitucional extraem ainda aqueles autores o entendimento de que qualquer dessas formas de apresentação de tal princípio (i.e, quer a despenalização, quer a menor penalização) deve valer para os casos julgados, impondo aquele nesses casos a reapreciação do anteriormente decidido. E afirmam que, não obstante a aparente restrição do preceito constitucional em apreço à lei criminal, deve o conjunto de princípios nele consagrados, entre os quais o da aplicação retroativa da lei mais favorável, «valer por analogia para os demais domínios sancionatórios», dada a sua relevância enquanto princípios fundamentais para a proteção de direitos e interesses constitucionalmente protegidos.
10. Na mesma esteira seguem Jorge Miranda e Rui Medeiros, que analisam a incidência do princípio da aplicação da lei penal mais favorável numa dupla perspetiva: «lei que viesse estabelecer uma pena menos grave do que a prevista na lei em vigor no momento da prática do crime, ou lei que viesse descriminalizar o facto praticado». Entendendo que o texto constitucional impõe a extensão desse princípio a casos em que «a sentença condenatória (com base na lei antiga mais grave) já tiver transitado em julgado», sustentaram aqueles autores a inconstitucionalidade da parte final da redação originária do n.º 4 do artigo 2.º do Código Penal (que excecionava os casos julgados da aplicação da retroatividade favorável), a qual reconhecem ter sido sanada por via da nova redação conferida a essa norma pela Lei n.º 59/2007 (de 4/9). E também esses autores propugnam a aplicação dos princípios ínsitos no artigo 29.º da Constituição a outros «ramos do chamado direito público sancionatório».
11. É ainda de salientar que aquelas duas distintas facetas do aludido princípio da aplicação retroativa da lei mais favorável não apresentam, ao nível da lei ordinária, a mesma fonte normativa. Enquanto a retroatividade da lei favorável descriminalizadora se enquadra no n.º 2 do artigo 2.º do Código Penal, já a retroatividade da lei favorável redutora da sanção tem assento no n.º 4 desse mesmo artigo 2.º. De todo o modo, estamos em ambos os casos perante incidências de um mesmo princípio, o qual encontra o seu fundamento, como sublinha Taipa de Carvalho, nas ideias de «proteção e promoção dos direitos fundamentais da pessoa humana», num contexto de aprofundamento desses direitos no quadro do Estado de Direito material, e de aplicação do «princípio da máxima restrição das normas afetadoras dos direitos e liberdades fundamentais» (ou, dito de outro modo, do princípio da «intervenção mínima do direito penal»).
12. Do exposto resultam para o caso sub judicio, desde já, duas conclusões preliminares relevantes: que o princípio da aplicação da lei penal mais favorável terá, em alguma medida, aplicação em matéria de responsabilidade financeira, não obstante se estar num domínio sancionatório que não se confunde com o da responsabilidade criminal; e que tal aplicação deve ser ponderada em concreto mesmo quando a lei nova seja posterior à condenação por infração financeira (ainda que não transitada), podendo haver lugar à extinção ou redução da respetiva responsabilidade financeira, por decisão de reapreciação do caso, desde que verificados os pertinentes pressupostos.
13. Posto isto, cabe averiguar quais esses pressupostos e se os mesmos se aplicam de igual forma às duas modalidades de responsabilidade financeira: sancionatória e reintegratória. Para tanto, importa desde logo distinguir e caracterizar essas duas espécies de responsabilidade.
14. A LOPTC, no seu Capítulo V, sob a epígrafe «Da efetivação de responsabilidades financeiras», integra um conjunto de preceitos que permitem estabelecer uma clara distinção entre a responsabilidade financeira reintegratória, tratada especificamente na Secção II (artigos 59.º a 64.º), e a responsabilidade financeira sancionatória, sobre a qual rege a Secção III (artigos 65.º a 68.º). Tal distinção resulta, desde logo, da diferente natureza das consequências que advêm para quem incorre numa e noutra dessas modalidades de responsabilidade financeira: a responsabilidade reintegratória gera a condenação do responsável na reposição de quantias objeto das infrações cometidas (cfr. artigos 59.º, n.º 1, e 60.º da LOPTC) e a responsabilidade sancionatória determina a aplicação de multas (cfr. artigos 65.º, n.º 1, e 66.º, n.º 1, da LOPTC), sendo que as duas responsabilidades podem ser cumulativas, uma vez que «[a] aplicação de multas não prejudica a efetivação da responsabilidade pelas reposições devidas, se for caso disso», de acordo com o disposto no n.º 6 do artigo 65.º da LOPTC.
15. A primeira ocorre perante factos típicos caracterizados como alcance, desvio de dinheiros ou valores públicos, pagamentos indevidos e não arrecadação de receitas (cfr. artigos 59.º, n.os 2, 3 e 4, e 60.º); a segunda refere-se à prática de factos típicos que correspondem, quer a violações de normas de índole substantiva (elencados no artigo 65.º, n.º 1), quer a violações de normas de caráter processual (elencados no artigo 66.º, n.º 1). A primeira implica uma reposição das quantias objeto das respetivas infrações, acrescida dos juros de mora sobre esses montantes, calculados «nos termos previstos no Código Civil», conforme dispõe o n.º 6 do artigo 59.º da LOPTC (ainda que sem prejuízo da possibilidade de redução ou relevação da responsabilidade, em caso de atuação negligente, de acordo com o n.º 2 do artigo 64.º); a segunda envolve uma diferenciação na medida das multas a aplicar, em função de critérios estabelecidos na lei, de que resultam a alteração da moldura da sanção (consoante o autor aja com dolo ou negligência – cfr. artigos 65.º, n.os 2, 4 e 5, e 66.º, n.os 2 e 3), a graduação da sanção dentro da respetiva moldura (atentos vários parâmetros, em que avultam a gravidade dos factos e o grau de culpa – cfr. artigo 67.º, n.º 2) ou a atenuação especial da sanção (apenas para a responsabilidade sancionatória substantiva – cfr. artigo 65.º, n.º 7), sendo ainda admitida, em certas condições, a dispensa da sanção (também para a responsabilidade sancionatória substantiva – cfr. artigo 65.º, n.º 8) ou mesmo a relevação da responsabilidade (tanto para a responsabilidade sancionatória substantiva como para a responsabilidade sancionatória processual – cfr. artigos 65.º, n.º 9, e 66.º, n.º 3, in fine).
16. Apesar das evidenciadas diferenças entre as duas aludidas modalidades de responsabilidade financeira, apresentam ambas em comum a delimitação do respetivo tipo de ilícito quanto à conduta punível dos agentes do facto, sendo aplicável o mencionado artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC, designadamente na sua nova redação, quer à responsabilidade reintegratória (em cuja Secção aquela disposição se integra), quer à responsabilidade sancionatória (quanto a esta, por remissão do artigo 67.º, n.º 3) – e isso independentemente de as exigências típicas contidas nesse preceito serem caracterizadas como condições objetivas de punibilidade (conforme acolhido na decisão recorrida), como causas de exclusão da ilicitude ou sob qualquer outro enquadramento dogmático pertinente.
17. Porém, voltam a distinguir-se as duas espécies de responsabilidade financeira quanto ao concernente regime subsidiário. Estabelece-se expressamente, para a responsabilidade sancionatória, e quanto à respetiva matéria substantiva, uma remissão para o «disposto nos títulos I e II da parte geral do Código Penal» (cfr. artigo 67.º, n.º 4), mas inexiste idêntica remissão no âmbito da responsabilidade reintegratória. Nesta apenas se encontra a já referenciada remissão para o Código Civil, em matéria de juros de mora.
18. Verifica-se, pois, a existência de norma remissiva expressa (do artigo 67.º, n.º 4, da LOPTC) para efeitos de incidência, em sede de responsabilidade sancionatória, do princípio da aplicação retroativa da lei mais favorável, inscrito no artigo 2.º, n.os 2 e 4, do Código Penal (e precipitado a partir do artigo 29.º, n.º 4, da Constituição). E dessa expressa remissão, por contraponto com a não-inclusão de norma idêntica em matéria de responsabilidade reintegratória, parece resultar um relevante indício de uma intencionalidade legislativa excludente da incidência desse princípio em sede de responsabilidade reintegratória. Não será esse indício decisivo, desde logo por força da consagração constitucional do princípio da aplicação retroativa da lei mais favorável, que pelo seu valor supralegal se imporia a essa eventual intenção excludente do legislador ordinário. No entanto, a exclusão da aplicação de tal princípio vem a resultar da própria natureza jurídica da responsabilidade reintegratória, que afasta esta decididamente do âmbito da extensão do princípio da aplicação retroativa da lei mais favorável a outros domínios sancionatórios – como se passará a demonstrar.
19. Para a determinação da natureza da responsabilidade reintegratória relevam, em especial, as características já supra salientadas quanto à consequência e quanto ao pressuposto essencial da sua ocorrência: a responsabilidade reintegratória é “punida” mediante uma condenação em reposição de quantias; e essas quantias correspondem às «abrangidas pela infração» (no dizer do artigo 59.º, n.º 1, da LOPTC), o que sugere a exigência de uma efetiva afetação patrimonial negativa do erário público, cumprindo a reposição de quantias uma função de compensação ou reparação dessa afetação. Isto significa uma clara aproximação da responsabilidade reintegratória ao instituto da responsabilidade civil – por contraponto com a responsabilidade sancionatória, que apresenta manifesta afinidade com a responsabilidade criminal (de que a remissão subsidiária do artigo 67.º, n.º 4, da LOPTC para segmento nuclear do Código Penal, relativo à dogmática da teoria geral da infração, constitui um óbvio afloramento). Esta matéria, aliás, mereceu recentemente labor doutrinário, o qual veio a corroborar a conformação civilística da responsabilidade reintegratória.
20. No quadro do ciclo de seminários promovido por este Tribunal sobre o tema Relevância e Efetividade da Jurisdição Financeira no Século XXI (que decorreu entre outubro de 2017 e maio de 2018), proferiu Paulo Mota Pinto conferência, com o título «Dimensão civilista ou ressarcitória da responsabilidade financeira reintegratória» (cujo texto se encontra disponível em www.tcontas.pt), na qual se deixou bem vincada a clara distinção entre a responsabilidade reintegratória e a responsabilidade sancionatória, em particular quanto à finalidade, âmbito e pressupostos, considerando que essas duas modalidades replicam, no domínio da responsabilidade financeira, a distinção entre a responsabilidade civil e a responsabilidade criminal ou contraordenacional. Ainda que admitindo não ser a obrigação de reposição de quantias resultante da responsabilidade financeira reintegratória rigorosamente idêntica à obrigação de indemnização da responsabilidade civil, não deixa esse autor de sublinhar a evidente afinidade existente entre ambos os institutos, na medida em que a responsabilidade reintegratória se traduz na «reposição de valores ou de dinheiros que o erário público deveria manter e que deixaram de aí figurar» e visa, essencialmente, «eliminar ou reduzir o dano sofrido pelo Estado ou entidade pública em causa». O mesmo autor afirma ser «inquestionável que em todos os tipos de ilícito suscetíveis de fundamentar a responsabilidade financeira reintegratória temos consequências patrimoniais indesejáveis para o erário público e, neste sentido amplo, todas pressupõem um dano». Como aquele refere, «a responsabilidade financeira reintegratória (…) atende sobretudo à situação patrimonial do credor público» e ainda que «a obrigação de reposição se não meça pelo dano concreto, atual e certo, é verdade que a reposição dos montantes acrescida de juros de mora tenderá a incluir os danos mais relevantes». Ou seja: não se está perante um dano aferido pela denominada “fórmula da diferença” (acolhida no artigo 566.º, n.º 2, do Código Civil, como critério de determinação da obrigação de indemnização), mas ainda está em causa um dano, mais propriamente «um dano tipificado, fixado pela lei como correspondendo às importâncias em causa, acrescido dos juros de mora», sendo escopo nuclear dessa responsabilidade reintegratória alcançar, de algum modo, a reparação de deslocações patrimoniais indevidas. E mesmo que a responsabilidade reintegratória nem sempre permita uma integral reparação do dano público produzido pela infração cometida, o certo é que «o cumprimento da obrigação de reposição tenderá a eliminar (em regra) pelo menos a maioria dos danos verificados». Tanto basta, como esse autor reconhece, para se sustentar a natureza civilística da responsabilidade reintegratória.
21. Podemos, pois, afirmar que a responsabilidade financeira reintegratória reveste características que a assimilam decisivamente à responsabilidade civil, apresentando uma essencial dimensão ressarcitória e corretiva. E não se diga que esta caracterização é contraditada pela previsão do n.º 2 do artigo 64.º da LOPTC (que estabelece a possibilidade de redução ou relevação da responsabilidade em caso de negligência), uma vez que também em sede de responsabilidade civil se admite desvio a uma estrita função compensatória da indemnização, por via da possibilidade de redução equitativa da indemnização, igualmente em face de atuação negligente, conforme dispõe o artigo 494.º do Código Civil.
22. Ora, a evidenciada natureza civilística da responsabilidade financeira reintegratória postula, necessariamente, a desaplicação do princípio da aplicação retroativa da lei mais favorável, oriundo do domínio do direito criminal – e isso na medida em que essa responsabilidade reintegratória se situa, em bom rigor, fora do quadro do direito público sancionatório (ou, pelo menos, do direito sancionatório análogo ou equiparável ao direito criminal).
23. Daqui se deduz que, em matéria de responsabilidade financeira reintegratória, não se poderá alcançar solução idêntica à que foi acolhida na decisão recorrida em sede de responsabilidade financeira sancionatória. Sem curar aqui da pertinência da aplicação desse princípio da retroatividade favorável em matéria de responsabilidade sancionatória (por não constituir objeto do presente recurso, em virtude de já ter transitado em julgado a decisão recorrida quanto a esse segmento, ainda que se aceite essa aplicação), o certo é que estará, seguramente, vedada a incidência de tal princípio no domínio da responsabilidade financeira reintegratória, atenta a demonstrada natureza civilista deste instituto.
24. Concorda-se, assim, com o sentido da decisão recorrida, enquanto nesta se considerou aplicável, em matéria de sucessão de leis no tempo, e para efeitos de responsabilidade financeira reintegratória, o regime do artigo 12.º do Código Civil – e não o do artigo 2.º do Código Penal. Ou seja: aplica-se a regra de que a lei dispõe para futuro (cfr. n.º 1 desse artigo 12.º), pelo que a atual redação do n.º 2 do artigo 61.º da LOPTC, introduzida pela Lei n.º 42/2016, apenas terá aplicação, em sede de responsabilidade reintegratória, a factos praticados posteriormente à entrada em vigor dessa alteração legislativa. Aliás, esse mesmo entendimento se colhe já, ainda que de forma implícita, como também se assinala na decisão recorrida, do Acórdão n.º 9/2017 (de 26/4), desta 3.ª Secção, em Plenário, no qual, perante condenação por infração financeira sancionatória de responsável autárquico, se considerou aplicável o artigo 2.º, n.º 2, do Código Penal, quanto a factos anteriores à nova redação do artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC, com a consequente absolvição daquele, mas sem acolher idêntica solução em relação à infração financeira reintegratória que lhe foi igualmente imputada.
25. O subsequente juízo de adesão à orientação acolhida na decisão a quo, que ora se imporia, deve ainda ser confrontado com a questão de inconstitucionalidade suscitada pelos recorrentes. Recorde-se que estes, nas suas alegações de recurso, vieram, a título subsidiário, sustentar que a «decisão recorrida é inconstitucional» (cfr. n.º 12 das respetivas conclusões supra transcritas), na medida em que nela se procedeu à aplicação apenas para futuro da nova redação do n.º 2 do artigo 61.º da LOPTC, com a consequente recusa de aplicação do princípio da retroatividade da lei mais favorável, em matéria de responsabilidade financeira reintegratória, o que implicaria violação do citado n.º 4 do artigo 29.º da Constituição.
26. Em primeira linha, importa sublinhar, desde logo, que o nosso sistema de fiscalização de constitucionalidade não comporta a possibilidade de invocação de vício de inconstitucionalidade da própria decisão recorrida, apenas permitindo que esse vício se reporte a normas (ou, no limite, à interpretação de normas) – o que faria claudicar liminarmente uma tal invocação. Contudo, ainda que se conceda, por uma regra de máximo aproveitamento dos atos processuais, em considerar que essa arguição se dirigirá à interpretação da citada nova disposição da LOPTC acolhida na decisão recorrida, sempre será de concluir pela inviabilidade dessa arguição de inconstitucionalidade, como se passa a explicitar.
27. Com efeito, tendo presente a argumentação já expendida supra sobre a natureza civilista da responsabilidade reintegratória, afigura-se evidente que essa caracterização contém em si mesma a negação da pretensa inconstitucionalidade suscitada. Como se salientou, essa dimensão civilística daquela modalidade de responsabilidade financeira coloca-a, no mínimo, fora do âmbito do direito sancionatório análogo ou equiparável ao direito criminal – o que tem, como consequência necessária, não se estar perante matéria a que fosse sequer hipotizável a aplicação desse princípio da retroatividade da lei mais favorável. Se bem virmos, não houve sequer uma verdadeira recusa de aplicação desse princípio: tratou-se, simplesmente, de formular um juízo de qualificação jurídica, que remeteu para um domínio de que não decorre a incidência do regime da sucessão de leis penais no tempo, antes se aplicando necessariamente a regra civil de que a lei dispõe para futuro, nos termos do artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil.
28. Entende-se, pois, inexistir a arguida inconstitucionalidade, sendo de manter a aplicação apenas para futuro da nova redação do n.º 2 do artigo 61.º da LOPTC, em matéria de responsabilidade financeira reintegratória, com a consequência da manutenção da correspondente infração imputada aos demandados/recorrentes e concernente condenação destes decretada na suprarreferida Sentença n.º 6/2015, conforme declarado na decisão recorrida.
[…]” (sublinhados acrescentados).
1.3. Os demandados interpuseram, então, recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – recurso que deu origem aos presentes autos –, nos termos seguintes:
“[…]
O recurso é restrito às questões de inconstitucionalidade, as quais foram suscitadas no requerimento de fls. 195 a 198 dos autos e nas alegações de recurso:
a) inconstitucionalidade da interpretação sufragada pelo douto Acórdão recorrido que entende não ser aplicável aos recorrentes o regime jurídico do artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC, na redação atual dada pelo artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, em conjugação com o artigo 29.º da CRP e o artigo 2.º do Código Penal, quanto à decisão já transitada em julgada que os condenou em responsabilidade reintegratória, sustentando que tal responsabilidade tem natureza civilista e, deste modo, o regime daquele artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC apena se aplicava para o futuro, quanto à responsabilidade reintegratória, sendo a aplicável a lei vigente ao tempo da prática dos factos, por violação do princípio da aplicação retroativa da lei penal mais favorável, como decorre do n.º 4 do artigo 29.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) que impõe a aplicação retroativa das "leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido";
b) inconstitucionalidade da interpretação identificada na alínea anterior, por violação do princípio do Estado de direito democrático, com consagração no artigo 2.º da CRP, na dimensão da garantia e proteção dos direitos e liberdades fundamentais.
[…]” (sublinhado acrescentado).
1.3.1. O recurso foi admitido no Tribunal de Contas, com efeito suspensivo.
1.3.2. Determinada a notificação das partes para alegarem, os Recorrentes ofereceram as suas alegações, que sumariaram nas seguintes conclusões:
“[…]
1. O regime jurídico do artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC, na redação atual dada pelo artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, deve aplicar-se no domínio da responsabilidade reintegratória, ao abrigo dos artigos 29.º, n.º 4, 32.º, n.º 10, da CRP e do princípio do Estado de Direito democrático consagrado no artigo 2.º da CRP.
2. A interpretação sufragada pelo douto Acórdão recorrido que entende não ser aplicável aos recorrentes o regime jurídico do artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC, na redação atual dada pelo artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, em conjugação com o artigo 29.º da CRP e o artigo do Código Penal, quanto à decisão já transitada em julgado que os condenou em responsabilidade reintegratória, sustentando que tal responsabilidade tem natureza civilística e, deste modo, o regime daquele artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC apenas se aplicava para o futuro, quanto à responsabilidade reintegratória, sendo aplicável a lei vigente ao tempo da prática dos factos, é inconstitucional por violação do princípio da aplicação retroativa da lei penal mais favorável, como decorre do n.º 4 do artigo 29.º da CRP que impõe a aplicação retroativa das "leis penais conteúdo mais favorável ao arguido" e por violação do princípio do Estado e direito democrático, com consagração no artigo 2.º da CRP, na dimensão da garantia e proteção dos direitos e liberdades fundamentais.
3. A responsabilização em sede de responsabilidade reintegratória ou sancionatória (artigos 59.º e 65.º da LOPTC) é efetivada no âmbito de processo sancionatório, em que ao arguido são asseguradas as garantias constitucionais estabelecidas pelos artigos 2.º, 29.º, n.º 4, e 32.º, n.º 10, da CRP.
4. Tanto a responsabilidade financeira sancionatória como a reintegratória são ilícitos que pressupõem um dano para o erário público, não sendo o dano um exclusivo do tipo responsabilidade sancionatória, como se demonstrou.
5. Pelo que uma interpretação do artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC na sua redação atual que distinga a sua aplicação retroativa, consoante se trate de responsabilidade sancionatória ou reintegratória, é inconstitucional, pois em ambas verifica-se um ilícito e um dano – que, apenas varia de natureza ou de extensão – no âmbito dum processo sancionatatório, que não pode ser despido e garantias para os arguidos, especialmente quando o legislador ordinário não estabeleceu a distinção que o douto acórdão recorrido faz por via jurisprudencial.
6. Pelo que a interpretação sufragada pelo douto Acórdão recorrido que entende não ser aplicável aos recorrentes o regime jurídico do artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC, na redação atual dada pelo artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, em conjugação com o artigo 29.º da CRP e o artigo 2.º do Código Penal, quanto à decisão já transitada em julgado que os condenou em responsabilidade reintegratória, sustentando que tal responsabilidade tem natureza civilística e, deste modo, o regime daquele artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC apenas é aplicável para o futuro, quanto à responsabilidade reintegratória deve ser julgado inconstitucional, por violação do princípio da aplicação retroativa da lei penal mais favorável, como decorre do n.º 4 do artigo 29.º, conjugado com o artigo 32.º, n.º 10, da CRP que impõe a aplicação retroativa das "leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido" e por violação do princípio do Estado e direito democrático, com consagração no artigo 2.º da CRP, na dimensão da garantia e proteção dos direitos e liberdades fundamentais.
[…]” (sublinhado acrescentado).
1.3.3. O Ministério Público apresentou contra-alegações, assim concluindo:
“[…]
4.1 – A alínea c) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República atribui ao Tribunal de Contas e competência para efetivar a responsabilidade por infrações financeiras, nos termos da lei, enquanto a alínea e) do n.º 1 do artigo 5.º da LOPTC consagra competir-lhe “julgar a efetivação de responsabilidades financeiras de quem gere e utiliza dinheiros públicos, independentemente da natureza da entidade a que pertença, nos termos da presente lei”.
4.2 O sistema de responsabilidade financeira consagrado na CRP e na LOPTC reveste-se de autonomia face a outros ramos do ordenamento jurídico como o direito civil, o direito penal, o direito administrativo e o direito contraordenacional.
4.3 A LOPTC consagra um conceito amplo de responsabilidade financeira, que inclui duas espécies de responsabilidade, a responsabilidade reintegratória, regulada nos artigos 59.º a 64.º e a responsabilidade sancionatória, prevista nos artigos 65.º a 68.º.
4.4 No entanto, as responsabilidades financeiras reintegratória e sancionatória são distintas e autónomas entre si.
4.5 A responsabilidade reintegratória não se carateriza por uma matriz punitiva, mas sim pela sua natureza civilista, como resulta do quadro legislativo aplicável consagrado na LOPTC e bem assim da doutrina que vem sendo desenvolvida ultimamente.
4.6 Assim, não lhe são aplicáveis os institutos próprios do direito penal e processual penal, mas sim os relativos ao civil e processo civil, devidamente adaptados, nas partes não reguladas especificamente pela Lei do Tribunal de Contas.
4.7 Pelo que, o regime introduzido pelo artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, ao n.º 2 do artigo 61.º da LOPTC (sob a epígrafe responsáveis) que estendeu aos titulares dos órgãos executivos das autarquias locais o previsto para os membros do Governo nos n.os 1 e 3 do artigo 36.º do Decreto n.º 22257, de 25 de fevereiro de 1933, só se aplica para futuro, segundo a regra civil de que a lei dispõe para futuro, nos termos do n.º 1 do artigo 12.º do Código Civil.
4.8 Não lhe sendo, pois, aplicável o princípio da aplicação retroativa da lei penal mais favorável consagrado no n.º 4 do artigo 29.º da Constituição da República Portuguesa.
[…]”.
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
2. Os Recorrentes questionam a interpretação “[…] que entende não ser aplicável aos recorrentes o regime jurídico do artigo 61.º, n.º 2, da [LOPTC], na redação atual dada pelo artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, em conjugação com o artigo 29.º da CRP e o artigo 2.º do Código Penal, quanto à decisão já transitada em julgado que os condenou em responsabilidade reintegratória” (na sua formulação). É possível proceder a um ajustamento meramente formal dos termos em que a norma é enunciada pelos Recorrentes, respeitando, sem alterações, o seu preciso sentido substancial, uma vez que, por um lado, a referência ao artigo 29.º da Constituição respeita ao parâmetro de conformidade constitucional invocado (e não propriamente à norma questionada) e, por outro lado, lido o requerimento de interposição do recurso e, bem assim, as alegações apresentadas, se verifica que a referência ao artigo 2.º do Código Penal não visa questionar a sua aplicação (desde logo, tal preceito não foi aplicado na decisão recorrida), mas apenas sinalizar a aplicação retroativa da lei mais favorável, a que se reconduziu a pretensão deduzida no processo.
É, pois, objeto do presente recurso a norma contida no artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, interpretada no sentido em que as alterações ao regime da responsabilidade financeira reintegratória (por ela) introduzidas no artigo 61.º, n.º 2, da LOPTC não são aplicáveis aos demandados que, antes da respetiva entrada em vigor, foram condenados pela prática de infração financeira reintegratória por decisão transitada em julgado, ainda que dessas alterações decorra um regime de responsabilidade mais favorável aos demandados.
2.1. A apreciação do presente recurso obriga a considerar a função do Tribunal de Contas e as duas modalidades de responsabilidade financeira reguladas na LOPTC, sendo certo que nenhum destes assuntos é estranho à jurisprudência constitucional.
Assim, pode ler-se no Acórdão n.º 255/1998:
“[…]
Segundo o artigo 214.º, n.º 1, da Constituição (artigo 216.º da versão da Constituição em vigor na data de prolação do acórdão recorrido), o Tribunal de Contas é o "órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e do julgamento das contas que a lei mandar-lhe submeter", dispondo de competências diretamente atribuídas pela Constituição (no que se refere ao parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social, ao parecer sobre as contas das duas regiões autónomas e no que toca à efetivação da responsabilidade por infrações financeiras, nos termos da lei) e de competências atribuídas por lei. Diferentemente do que sucede com as chamadas ‘ordens’ ou ‘hierarquias’ de tribunais contempladas na Constituição (tribunais judiciais; tribunais administrativos e fiscais; tribunais militares mantidos a título transitório ou a constituir, no futuro, mas apenas ‘durante a vigência do estado de guerra’), o Tribunal de Contas é um órgão jurisdicional único, embora possa funcionar descentralizadamente, por secções regionais, e deva ter secções sediadas nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (nºs. 3 e 4 do artigo 214.º da Constituição). O caráter único ou singular do Tribunal de Contas poderia não implicar qualquer estrutura interna de órgãos judicativos entre si hierarquizados, salvo, porventura, no que toca às secções de âmbito regional.
A verdade, porém, é que a lei organiza internamente o Tribunal de Contas, prevendo diversas instâncias e a possibilidade de recursos deduzidos contra decisões proferidas pelas instâncias subordinadas, nomeadamente no domínio da chamada fiscalização preventiva ou prévia (através do visto ou declaração de conformidade). Daí que ainda hoje mantenha plena atualidade a afirmação de António Sousa Franco – escrita antes da publicação da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, Lei de Organização e Processo no Tribunal de Contas em vigor – de que o caráter “formalmente judicial do órgão configura-se indubitável, tanto nos termos da Constituição que o integra na hierarquia dos tribunais, como nos termos da Lei n.º 86/89, que para preservar as suas características deu passos muito significativos”, ilustrando esta afirmação com a verificação de que “o critério do Tribunal ao conceder o visto é sempre um critério de estrita legalidade, nunca um critério de apreciação da oportunidade e conveniência (que poderia caracterizar uma jurisdição voluntária ou um ato administrativo discricionário)” (prefácio à obra de José Tavares e Lídio Magalhães, Tribunal de Contas – Legislação Anotada. Índice Remissivo, Coimbra, 1990, pág. 37).
[…]” (sublinhados acrescentados).
As competências do Tribunal de Contas projetam-se em duas modalidades de responsabilidade financeira, uma sancionatória, outra reintegratória, como assinalou o Acórdão n.º 127/2016:
“[…]
[O Tribunal de Contas] é, nos termos do artigo 214.º, n.º 1, da Constituição, o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas, correspondendo-lhe a natureza de órgão constitucional judicial (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anotações I e II ao artigo 214.º, p. 575). A efetivação da responsabilidade por infrações financeiras prevista na alínea c) do citado artigo 214.º, n.º 1, é uma consequência natural da competência para julgar as contas públicas e distingue-se de responsabilidades de outro tipo, designadamente da responsabilidade penal, a efetivar pelos tribunais judiciais (cfr. o artigo 211.º, n.º 1, da Constituição e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, cit., anotação VIII ao artigo 214.º, pp. 578-579).
Nesse sentido, estatui a LOPTC, no seu artigo 58.º, desde antes da Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto, que a efetivação de responsabilidade emergente de infrações financeiras – tanto na sua vertente reintegratória, como na vertente sancionatória – tem lugar mediante processos de julgamento de contas (na sequência de verificação externa de contas) e de responsabilidades financeiras (na sequência de ações de controlo realizadas pelo Tribunal fora do processo de verificação externa, ou, posteriormente à citada Lei, em relação a infrações financeiras evidenciadas em relatórios de órgãos de controlo interno dos serviços e organismos da Administração).
A responsabilidade financeira reintegratória pressupõe o alcance, o desvio de dinheiros ou valores públicos, o pagamento indevido ou, ainda, a não arrecadação de receitas, e traduz-se na condenação do responsável a repor as importâncias abrangidas pela infração, “sem prejuízo de qualquer outro tipo de responsabilidade em que o mesmo possa incorrer” (incluindo a responsabilidade financeira sancionatória) e só ocorre se o responsável tiver agido com culpa (cfr. os artigos 59.º, 60.º, 61.º, n.º 5, e 64.º, da LOPTC, nas redações anterior e posterior à Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto).
Pelo seu lado, a responsabilidade financeira sancionatória corresponde à condenação ao pagamento de uma multa pela prática culposa ou dolosa de certos factos previstos na lei, não precludindo as reposições que eventualmente forem devidas a título de responsabilidade financeira reintegratória: está em causa sancionar o incumprimento de regras relativas à legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas e à boa gestão financeira (artigo 65.º da LOPTC, nas suas várias versões; as multas do artigo 66.º têm uma natureza diferente e também podem ser aplicadas pela 1.ª e pela 2.ª Secções – cfr. os artigos 77.º, n.º 4, e 78.º, n.º 2, alínea e), da LOPT, na redação posterior à Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto; sobre a diferença entre os dois tipos de multas em apreço, v. o Acórdão n.º 778/2014, n.º 2.1. e, bem assim, António Cluny, Responsabilidade Financeira…, cit., pp. 77, 118 e 271-272). O valor da multa é graduado de acordo com um regime próprio (artigo 67.º da LOPTC, nas suas várias versões). A 1.ª e a 2.ª Secções do Tribunal de Contas podem, em determinadas circunstâncias, relevar a responsabilidade por infrações financeiras apenas passíveis de multa (artigo 65.º, n.º 8, da LOPTC, nas redações anterior e posterior à Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto; e artigo 65.º, n.º 9, da mesma Lei, na redação dada pela Lei n.º 20/2015, de 9 de março). Além disso, o procedimento por responsabilidade financeira sancionatória extingue-se pelo pagamento voluntário (artigo 69.º, n.º 2, alínea d), da LOPTC, nas diferentes redações).
Os processos relativos à efetivação de responsabilidades financeiras reintegratória ou sancionatória têm natureza jurisdicional (artigos 89.º a 95.º da LOPTC, nas suas várias versões – v., a propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, cit., anot. V ao art. 214.º, p. 577: “o processo judicial definido na lei (cfr. L n.º 98/97, arts. 89.º e ss.) garante as dimensões básicas do due process of law”), competindo a respetiva preparação e o seu julgamento exclusivamente à 3.ª Secção do Tribunal de Contas: em 1.ª instância, por um só juiz; em recurso, pelo plenário daquela Secção, não podendo o juiz autor da decisão recorrida intervir no respetivo julgamento (artigos 79.º e 97.º, n.º 2, da LOPTC, desde a redação originária). Os responsáveis podem constituir advogado; nos recursos jurisdicionais, tal constituição é obrigatória (artigos 13.º, n.º 6, e 97.º, n.º 6, da LOPTC, desde a redação originária)
[…]” (sublinhados acrescentados).
2.2. Os Recorrentes deduziram, perante o tribunal recorrido, pretensão que se reconduz à aplicação de um regime de responsabilidade financeira reintegratória mais favorável do que aquele com base no qual foram condenados. O regime mais favorável entrou em vigor após o trânsito em julgado da decisão condenatória. Entendem, então, os Recorrentes que a aplicação do regime mais favorável é imposta pelo artigo 29.º, n.º 4, da Constituição, que prevê o seguinte:
Artigo 29.º
(Aplicação da lei criminal)
1. -------------------------------------------------------------------------------------------
2. -------------------------------------------------------------------------------------------
3. -------------------------------------------------------------------------------------------
4. Ninguém pode sofrer pena ou medida de segurança mais graves do que as previstas no momento da correspondente conduta ou da verificação dos respetivos pressupostos, aplicando-se retroativamente as leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido.
5. --------------------------------------------------------------------------------------------
6. --------------------------------------------------------------------------------------------
(destaque acrescentado).
Tendo em conta que o artigo 29.º da Constituição “consagra o chamado princípio da legalidade penal” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, vol I, 2.ª ed., Coimbra, 2010, p. 669), a questão de inconstitucionalidade suscitada pelos Recorrentes só tem viabilidade se, cumulativamente: (a) a responsabilidade financeira reintegratória prevista na LOPTC, não obstante a sua designação, tiver natureza sancionatória (na ausência da qual não é possível, sequer, uma aproximação interpretativa ao disposto no artigo 29.º da Constituição); (b) tal natureza sancionatória reclamar a aplicação de um regime idêntico ao da lei criminal, no que respeita à aplicação da lei posterior mais favorável; e (c) este regime obrigar à aplicação da lei mais favorável mesmo após o trânsito em julgado da decisão condenatória.
Vejamos, pois, e antes de mais, se se verifica a primeira daquelas condições.
2.2.1. O Tribunal Constitucional já se pronunciou quanto à natureza da responsabilidade financeira reintegratória prevista na LOPTC. Pode ler-se, a este respeito, no Acórdão n.º 127/2016 já antes referido:
“[…]
11. No caso vertente, que – recorde-se – respeita exclusivamente à efetivação de responsabilidade financeira reintegratória, não está em causa o juízo sobre um ilícito sancionatório (qualificando a responsabilidade financeira sancionatória como um «ilícito sancionatório autónomo», v. o Acórdão n.º 635/2011). Quando muito, poder-se-á falar de uma responsabilidade conexa, porventura análoga à obrigação de indemnizar as perdas e danos emergentes de ilícito penal, e que é regulada por lei diferente daquela que pune tal ilícito (cfr. o artigo 129.º do Código Penal). A norma sindicada situa-se, por isso, fora do âmbito de aplicação do artigo 32.º, n.º 1, da Constituição. Em consonância, não há lugar à aplicação imediata ou subsidiária nem do direito penal nem do direito processual penal (cfr., desde logo, o artigo 80.º da LOPTC, nas suas diversas redações; v. também, o artigo 67.º, n.º 4, da mesma Lei, na redação dada pela Lei n.º 20/2015, de 9 de março).
[…]” (sublinhados acrescentados).
Contrapõe-se, pois, a responsabilidade financeira reintegratória à responsabilidade financeira sancionatória, só esta podendo qualificar-se como “um ilícito sancionatório autónomo” (Acórdão n.º 635/2011).
A distinção consolidou-se, pacificamente, na jurisprudência constitucional, dela se fazendo uso quando (sempre que) importa convocar a diferente natureza das principais categorias de responsabilidade financeira, como justamente aponta o Acórdão n.º 812/2017:
“[…]
Pronunciando-se em concreto relativamente a um caso, exclusivamente, respeitante à efetivação de responsabilidade financeira reintegratória, o Tribunal Constitucional teve já oportunidade, inclusivamente, de qualificar a responsabilidade financeira como um «tipo autónomo de responsabilidade sancionatória – a financeira – o que significa que, direta e imediatamente, o princípio da legalidade penal constante do artigo 29.º, n.º 1, da CRP não se aplica no caso concreto» (cfr.. o Acórdão n.º 635/2011, ponto 6). Em consonância, não há lugar à aplicação imediata ou subsidiária nem do Direito Penal nem do Direito Processual Penal, não se situando a norma sindicada dentro do âmbito de aplicação do artigo 32.º, n.º 1, da Constituição.
[…]” (sublinhado acrescentado).
O entendimento descrito foi, mais recentemente, retomado no Acórdão n.º 255/2018, que remeteu para os fundamentos do Acórdão n.º 127/2016, salientando, ainda, que “[s]ão duas as modalidades de responsabilidade financeira reguladas na LOPTC: a responsabilidade financeira reintegratória e a responsabilidade financeira sancionatória, com diferentes finalidades: a responsabilidade reintegratória visa reparar o dano causado ao Erário Público; a responsabilidade sancionatória visa punir o infrator (assim, Paulo Nogueira da Costa, O Tribunal de Contas e a Boa Governança, 2ª ed.,Lisboa 2017, p. 398). Nos casos de responsabilidade reintegratória a lei prevê a possibilidade de cumulação com a responsabilidade sancionatória” (sublinhado acrescentado).
2.2.2. Para além da jurisprudência constitucional citada, também no plano doutrinário tem sido apontada a diferente natureza da responsabilidade financeira reintegratória, face à responsabilidade financeira sancionatória. Assim, Paulo Mota Pinto, Dimensão civilista ou ressarcitória da responsabilidade financeira reintegratória (texto que serviu de base a uma conferência proferida em 29/11/2017 no Tribunal de Contas, no ciclo de seminários “Relevância e efetividade da jurisdição financeira no século XXI”, disponível através da ligação: http://seminarios.tcontas.pt/seminario2/seminario2.html), salienta o seguinte:
“[…]
[A] responsabilidade reintegratória é hoje claramente distinta, na sua finalidade e âmbito, da responsabilidade sancionatória – e a meu ver também nos respetivos pressupostos.
[…]
Acresce que as suas finalidades são diversas: a responsabilidade reintegratória visa a reposição das importâncias abrangidas pela infração; a responsabilidade sancionatória visa sancionar essa infração.
E afigura-se que também são distintos os seus pressupostos, porquanto a previsão de responsabilidade reintegratória resulta dos artigos 59.º e 60.º da LOTPC, independente ou autonomamente da prática de infrações que sejam sancionáveis com responsabilidades sancionatórias elencadas no artigo 65.º.
Esta autonomização parece-me, aliás, replicar, no domínio das responsabilidades financeiras, apenas a distinção que existe também em geral na responsabilidade, entre a responsabilidade civil, que serve fundamentalmente o objetivo da justiça corretiva, e a responsabilidade sancionatória (criminal ou contraordenacional), com objetivos fundamentalmente preventivos (de integração). E isto, independentemente da questão de saber se a responsabilidade financeira reintegratória é verdadeiramente responsabilidade civil, por pressupor um dano que visa ressarcir – questão a que voltarei mais à frente.
[…]
Pode, pois, a meu ver, concluir-se que – quer pelos pressupostos da obrigação de reposição, quer pelo próprio termo “responsabilidade” e pela exigência de culpa – a obrigação resultante da responsabilidade financeira reintegratória, não sendo uma obrigação de indemnização nos termos clássicos, visa, porém, também, na maioria dos casos, eliminar ou reduzir o dano sofrido pelo Estado ou entidade pública em causa, embora o dano não seja concreto, atual, certo, individualizado e determinado como nos termos gerais, pela “fórmula da diferença”, antes seja um dano tipificado, fixado pela lei como correspondendo às importâncias em causa, acrescido dos juros de mora.
[…]”.
Como refere José Mouraz Lopes, a responsabilidade financeira reintegratória pressupõe “[…] o alcance, o desvio de dinheiro ou valores públicos, o pagamento indevido ou, ainda, a não arrecadação de receitas para o Estado”. A responsabilidade financeira sancionatória “implica, por seu lado, a existência de uma infração como tal tipificada na lei, referente a infrações a regras relativas à legalidade e regularidade das receitas e despesas públicas e à boa gestão financeira, por via de uma conduta culposa do agente”, existindo “uma função dissuasora (de prevenção) na responsabilidade financeira, concretamente na sua dimensão sancionatória (e não apenas reparadora ou reintegratória de um prejuízo para o Estado)” – “O caminho da autonomia dogmática da responsabilidade financeira – notas breves sobre as alterações à Lei Orgânica e de Processo do Tribunal de Contas, introduzidas pela lei n.º 20/2015, de 9 de março”, Revista do Tribunal de Contas, n.º 63/64 (2015), pp. 53 e ss..
2.3. As alegações de recurso dos Recorrentes não afastam os argumentos decorrentes da jurisprudência constitucional citada, aliás, nem a referem.
Invocam os Recorrentes que “[…] a responsabilidade financeira reintegratória não reveste uma natureza equivalente à responsabilidade civil, excludente do regime da aplicação da lei retroativa mais favorável, pois ela efetiva-se no âmbito de processo sancionatório”.
Trata-se, todavia, de planos distintos. A circunstância de a responsabilidade ser apurada num processo sancionatório não implica, só por si, a respetiva natureza sancionatória, designadamente quando, como é o caso, o processo diga respeito a duas modalidades de responsabilidade. Como se afirma no já citado Acórdão n.º 127/2016, “[…] quando muito, poder-se-á falar de uma responsabilidade conexa, porventura análoga à obrigação de indemnizar as perdas e danos emergentes de ilícito penal, e que é regulada por lei diferente daquela que pune tal ilícito (cfr. o artigo 129.º do Código Penal [norma na qual se prevê que a indemnização de perdas e danos emergentes de crime é regulada pela lei civil]) […]”.
Alegam, ainda, que “[m]uito embora o elemento dano esteja presente no conceito de pagamento indevido para efeitos de responsabilidade financeira reintegratória (artigo 59.º, n.º 4, da LOPTC), cuja efetivação pressupõe a verificação do dano como elemento necessário da responsabilidade reintegratória, tal facto não leva à conclusão de que este tipo de responsabilidade se identifica com responsabilidade civil, pois também no âmbito da responsabilidade sancionatória – em que apenas é aplicada multa em caso de infração – pode haver dano para Estado, quando ela origina a não liquidação, cobrança e entrega nos cofres de receitas devidas (artigo 65.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC) ou pela falta de efetivação ou retenção indevida de descontos legalmente devidos ao pessoal (alínea c) do mesmo artigo)”.
O argumento, todavia, não suporta a pretendida conclusão.
Na verdade, “[…] a ilicitude financeira subjacente aos ilícitos estabelecidos na lei, quer de natureza sancionatória quer de natureza reintegratória, tem na sua base a inobservância ou a violação de uma obrigação genérica de serviço com repercussões financeiras” (José Mouraz Lopes, “O caminho da autonomia…”, cit.). A circunstância de à prática de uma infração se poder associar um dano não afasta a autonomia (e a finalidade ressarcitória) da responsabilidade destinada a “eliminar ou reduzir o dano sofrido pelo Estado” (Paulo Mota Pinto, no excerto supracitado em 2.2.2.). É o que sucede, desde logo, mutatis mutandis, com as infrações criminais, muitas delas geradoras de dano, “[…] dando origem a uma ação penal, que visa aplicar uma sanção criminal ao infrator, e a uma ação civil, que tem por finalidade primária a reparação civil pelar perdas e danos resultantes da infração” (M. Miguez Garcia e J. M. Castela Rio, Código Penal – Parte Geral e especial, com notas e comentários, 2.ª ed., Coimbra, 2015, p. 498), convivendo estas ações num mesmo processo, que oferece as garantias próprias dos processos sancionatórios, porém, com autonomia substantiva das regras que disciplinam cada uma daquelas modalidades de responsabilidade, como resulta, designadamente, do disposto nos artigos 129.º do Código Penal e 377.º, n.º 1, do Código de Processo Penal.
Não existem, face ao exposto, razões bastantes para afastar o entendimento, já presente na jurisprudência constitucional (cfr. item 2.2.1., supra), segundo o qual a responsabilidade financeira reintegratória prevista na LOPTC não tem natureza sancionatória, cumprindo reafirmá-lo, aderindo aos fundamentos dos Acórdãos n.os 127/2016 e 255/2018, supra transcritos e que aqui se dão por integralmente reproduzidos (cfr. itens 2.1. e 2.2.1., supra).
Resulta, pois, afastada a primeira condição antes assinalada (cfr. item 2.2., supra) para o sucesso da pretendida censura jurídico-constitucional da norma questionada pelos Recorrentes, ficando precludida a apreciação das demais condições, sendo certa tratar-se de incidências dependentes da primeira.
2.4. Não se prefigurando, por fim, que a norma seja violadora de qualquer outra norma ou princípio constitucional, conclui-se pela não inconstitucionalidade da norma contida no artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, interpretada no sentido em que as alterações ao regime da responsabilidade financeira reintegratória introduzidas no artigo 61.º, n.º 2, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), não são aplicáveis aos demandados que, antes da respetiva entrada em vigor, foram condenados pela prática de infração financeira reintegratória por decisão transitada em julgado, ainda que dessas alterações decorra um regime de responsabilidade mais favorável aos demandados.
É o que resta afirmar, com a consequente improcedência do recurso.
III – Decisão
3. Em face do exposto, decide-se:
a) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, interpretada no sentido em que as alterações ao regime da responsabilidade financeira reintegratória introduzidas no artigo 61.º, n.º 2, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), não são aplicáveis aos demandados que, antes da respetiva entrada em vigor, foram condenados pela prática de infração financeira reintegratória por decisão transitada em julgado, ainda que dessas alterações decorra um regime de responsabilidade mais favorável aos demandados; e, consequentemente,
b) negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, no que respeita à questão de inconstitucionalidade normativa referida em “a)”.
Custas pelos Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma).
Lisboa, 16 de outubro de 2019 - José Teles Pereira - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro - Maria de Fátima Mata-Mouros - Manuel da Costa Andrade