Texto da decisão
ACÓRDÃO Nº 594/2018
Processo n.º 109/18
Plenário
Aos treze de novembro de dois mil e dezoito, achando-se presentes o Conselheiro Presidente Manuel da Costa Andrade e os Conselheiros Pedro Machete, Maria de Fátima Mata-Mouros, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Maria José Rangel de Mesquita, José António Teles Pereira, Fernando Vaz Ventura, Catarina Sarmento e Castro, Lino Rodrigues Ribeiro, Joana Fernandes Costa, Claudio Ramos Monteiro, João Pedro Caupers e Maria Clara Sottomayor, foram trazidos à conferência os presentes autos.
Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte:
I. Relatório
1. Em ofício de 12 de janeiro de 2017, o conselho de administração da Fundação Centro Cultural de Belém veio solicitar a este Tribunal um esclarecimento sobre a sujeição dos seus membros ao dever de entrega de declaração de património, rendimentos e cargos sociais. Fê-lo nos seguintes termos:
«A Fundação Centro Cultural de Belém (doravante designada por FCCB) foi criada pelo Decreto-Lei 361/91, de 3 de outubro, com as alterações constantes do Decreto-Lei 391/99, de 30 de setembro, e republicados os seus estatutos onde lhes é atribuída a natureza de instituição de direito privado e utilidade pública.
Assim, a FCCB rege-se pelos seus estatutos e, em tudo o que neles for omisso, pela legislação aplicável às fundações (art.º 1.º dos estatutos anexos ao citado DL 391/99).
Sucede que, independentemente das alterações legislativas impostas pela Lei-Quadro das Fundações, a FCCB continua a reger-se pelos estatutos atuais, em que não consta qualquer obrigação de declaração de rendimentos, património e cargos sociais.
Assim, e com a devida vénia, teve por bem o Conselho de Administração solicitar a V.ª Ex.ª que se digne comunicar-lhe o entendimento desse Venerando Tribunal acerca do assunto».
2. Tendo o referido conselho de administração sido informado que é na Lei n.º 4/83, de 2 de abril, que se encontra estabelecido o elenco das entidades sujeitas ao dever de apresentação de declaração de património, rendimentos e cargos sociais, vieram os seus membros, em anexo a ofício de 2 de março de 2017, apresentar as suas declarações, salientando, todavia, que não haviam ficado definitivamente esclarecidos quanto à existência do dever em questão.
3. Tendo sido concedida vista ao Ministério Público, o Senhor Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de que «os três membros do conselho de administração da FCCB (presidente e dois vogais), desempenhando cargos de nomeação governamental, em cuja esfera de atribuições se abrange a competência para gerir um património e verbas públicas e, em geral, a competência para manifestar a “vontade coletiva” dessa fundação pública de direito privado, integrada na administração indireta do Estado, enquanto tipo da categoria “institutos públicos”, assim sujeita ao poder de superintendência e tutela dos competentes ministros, estando investidos de um estatuto legalmente equiparado ao dos membros dos órgãos diretivos dos institutos públicos e sendo ainda, como estes, “titulares de altos cargos públicos”, estão, por isso, vinculados ao dever de declaração dos respetivos rendimentos, património e cargos sociais, nos termos e para os legais efeitos».
4. Afigurando-se pertinente a dúvida suscitada, importa, nos termos do artigo 109.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, resolvê-la.
II. Fundamentação
5. Ao abrigo do disposto no artigo 109.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, cabe ao Tribunal Constitucional, em sessão plenária, resolver as dúvidas relativas à existência, num caso concreto, do dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais prevista no artigo 1.º da Lei n.º 4/83, de 2 de abril – Lei do Controle Público da Riqueza dos Titulares de Cargos Políticos –, alterada por último pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro. A questão que, no presente caso, se coloca consiste em determinar se estão sujeitos a esse dever os atuais membros do conselho de administração da Fundação Centro Cultural de Belém (FCCB), que iniciaram funções, respetivamente, em 15 de março de 2016 – A. e B. – e 7 de novembro de 2016 – C. (cfr., respetivamente, os Despachos n.ºs 3812/2016 e 3813/2016, de 15 de março, e 13513/2016, de 11 de novembro, todos do Ministro da Cultura).
6. É no artigo 4.º da Lei n.º 4/83 que se encontra estabelecido o elenco das entidades sujeitas ao dever de apresentação de declaração de património, rendimentos e cargos sociais. Com relevo para o presente caso é de destacar a alínea d) do n.º 3, segundo a qual são de considerar, para efeitos da Lei n.º 4/83, titulares de altos cargos públicos os «membros dos órgãos diretivos dos institutos públicos». Importa, assim, antes do mais, apurar a natureza institucional da FCCB.
De acordo com o artigo 1.º dos estatutos da FCCB, constantes do anexo ao Decreto-Lei n.º 391/99, de 30 de setembro, a FCCB «é uma instituição de direito privado e utilidade pública que se rege pelos presentes estatutos e em tudo o que neles for omisso pela legislação aplicável às fundações». Na medida em que não tens fins lucrativos e é dotada de um património (artigo 5.º dos estatutos) suficiente e irrevogavelmente afetado à prossecução da finalidade geral de promoção da cultura (artigo 3.º dos estatutos), a FCCB é uma fundação, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, da Lei-Quadro das Fundações, aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, e alterada pela Lei n.º 150/2015, de 10 de setembro.
Mais especificamente, a FCCB é uma «fundação pública de direito privado», nos termos da definição constante da alínea c) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei-Quadro das Fundações. Segundo esta disposição, são de caracterizar como «fundações públicas de direito privado» «as fundações criadas por uma ou mais pessoas coletivas públicas, em conjunto ou não com pessoas de direito privado, desde que aquelas, isolada ou conjuntamente, detenham uma influência dominante sobre a fundação». O n.º 2, por sua vez, dispõe que se considera existir influência dominante sempre que exista «[a] afetação exclusiva ou maioritária dos bens que integram o património financeiro inicial da fundação» [alínea a)], ou o «[d]ireito de designar ou destituir a maioria dos titulares do órgão de administração da fundação» [alínea b)].
Ora, a FCCB – ao tempo da sua criação pelo Decreto-Lei n.º 361/91, de 3 de outubro, denominada Fundação das Descobertas – foi instituída pelo Estado em conjunto com outras pessoas coletivas, públicas e privadas (cfr. o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 361/91 e o artigo 35.º dos estatutos da Fundação das Descobertas, constantes do anexo a esse diploma). O presidente da FCCB – por inerência presidente do conselho de administração e do conselho diretivo – e os vogais do conselho de administração são designados por despacho do Ministro da Cultura (cfr., respetivamente, os artigos 12.º, 13.º, n.º 1, e 18.º dos estatutos, na sua atual versão). É incontestável, por conseguinte, que, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2 do supra referido artigo 4.º da Lei-Quadro das Fundações, a FCCB constitui uma «fundação pública de direito privado».
7. As fundações públicas são um tipo de instituto público, como resulta dos n.ºs 1 e 2 do artigo 3.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, por último alterada pelo Decreto-Lei n.º 96/2015, de 29 de maio (neste sentido, cfr., no contexto anterior à Lei-Quadro das Fundações, Maria João Estorninho, “As fundações públicas no direito português”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Vol. V, Coimbra: Coimbra Editora, 2012, p. 671, e, no atual, Domingos Soares Farinho, Fundações e Interesse Público, Coimbra: Almedina, 2014, p. 516). Os membros dos seus órgãos directivos encontram-se, assim, abrangidos pela alínea d) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83.
8. Sobre as fundações públicas de direito privado versa o Capítulo II do Título III da Lei-Quadro das Fundações. Estabelece desde logo o artigo 57.º, n.º 1, que o «Estado, as regiões autónomas, as autarquias locais, as outras pessoas coletivas da administração autónoma e as demais pessoas coletivas públicas estão impedidos de criar ou participar em novas fundações públicas de direito privado». O modelo de fundação pública a que o legislador dá clara preferência, e que preconiza para o futuro, é, portanto, o da fundação pública de direito público. Apenas se prevê a subsistência da categoria das fundações públicas de direito privado relativamente a fundações públicas criadas ao abrigo do enquadramento jurídico anterior à Lei-Quadro das Fundações.
Quanto ao regime jurídico aplicável, determina a lei que às fundações públicas de direito privado já criadas e reconhecidas seja aplicável o disposto no capítulo da lei relativo à categoria genérica das fundações públicas, com as especificidades constantes do Capítulo II, relativo às fundações públicas de direito privado (artigo 57.º, n.º 2). Excetuando estas especificidades, por conseguinte, encontram-se submetidas a um regime jurídico comum – de aplicação imperativa (cfr. o artigo 1.º, n.º 2) – todas as fundações públicas. Como se referiu no Acórdão n.º 534/2014, «a introdução de regulação unitária das fundações públicas de direito privado criadas e reconhecidas, partilhando com as demais fundações públicas as disposição gerais, a que acrescem regras próprias […], consubstancia igualmente [uma] opção político-legislativa fundamental quanto a esse subtipo».
Ora, são em número muito reduzido as especificidades em questão.
O artigo 57.º, n.º 3, dispõe apenas que se aplica «às fundações públicas de direito privado, em igualdade de circunstâncias, o regime previsto anualmente na lei que aprova o Orçamento do Estado para as entidades públicas reclassificadas de regime simplificado». O artigo 58.º, por sua vez, sob a epígrafe «estatuto dos membros dos órgãos da fundação», dispõe sobre as incompatibilidades, impedimentos, proibições de acumulação de remuneração, etc., a que aqueles membros se sujeitam. No n.º 7, esclarece-se que «[a]os membros dos órgãos da fundação é aplicável o regime definido na presente lei-quadro e, no caso dos membros nomeados por entidades públicas, aplica-se, subsidiariamente, o regime constante da lei-quadro dos institutos públicos». O regime sancionatório a que a violação dos deveres estabelecidos no artigo 58.º dá lugar contém-se no artigo 59.º. O preceito seguinte estabelece algumas especificidades relativamente ao procedimento de extinção do tipo de fundações em questão. Por fim, o artigo 61.º determina que certos atos, como a alteração dos estatutos da fundação, sejam comunicados à Presidência do Conselho de Ministros, para que esta aprecie a sua conformidade legal (n.ºs 1 a 3), especificando o n.º 4 que à publicação de tais atos «são aplicáveis as disposições legais referentes às sociedades comerciais».
Em tudo o mais, rege o Capítulo I, comum a todas as fundações públicas.
Neste plano, é de destacar, desde logo, o artigo 48.º, relativo aos princípios a que estão sujeitas todas as fundações públicas:
«Artigo 48.º
Princípios
As fundações públicas, de direito público ou de direito privado, estão sujeitas:
a) Aos princípios constitucionais de direito administrativo;
b) Aos princípios gerais da atividade administrativa;
c) Ao regime de impedimentos e suspeições dos titulares dos órgãos e agentes da Administração, incluindo as incompatibilidades previstas nos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação;
d) Às regras da contratação pública; e
e) Aos princípios da publicidade, da concorrência e da não discriminação em matéria de recrutamento de pessoal».
Depois, é de relevar em especial o artigo 52.º, que estabelece o regime jurídico das fundações públicas:
«Artigo 52.º
Regime jurídico
1 - As fundações públicas regem-se pelas normas constantes da presente lei-quadro e demais legislação aplicável às pessoas coletivas públicas, bem como pelos respetivos estatutos e regulamentos internos.
2 - São, designadamente, aplicáveis às fundações públicas, quaisquer que sejam as particularidades dos seus estatutos e do seu regime de gestão:
a) O Código do Procedimento Administrativo, no que respeita à atividade de gestão pública, envolvendo o exercício de poderes de autoridade, a gestão da função pública ou do domínio público, ou a aplicação de outros regimes jurídico-administrativos;
b) O regime jurídico aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas;
c) O regime da administração financeira e patrimonial do Estado;
d) O regime da realização de despesas públicas e da contratação pública;
e) O regime das incompatibilidades de cargos públicos;
f) O regime da responsabilidade civil do Estado;
g) As leis do contencioso administrativo, quando estejam em causa atos e contratos de natureza administrativa;
h) O regime de jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas e da Inspeção-Geral de Finanças».
Várias disposições remetem expressamente para a Lei-Quadro dos Institutos Públicos. É o caso dos artigos 53.º, 54.º e 55.º. Segundo o artigo 53.º, n.º 1, «[a]s fundações públicas estaduais organizam-se e dispõem de serviços nos termos e condições previstos na lei-quadro dos institutos públicos». Já ao abrigo do disposto no artigo 54.º, «[a]s fundações públicas ficam sujeitas ao regime de gestão económico-financeira e patrimonial previsto na lei-quadro dos institutos públicos». Por fim, determina o artigo 55.º, n.º 1, que «[a]s fundações públicas estaduais estão sujeitas aos poderes de superintendência e de tutela da entidade instituidora, nos termos e condições previstos na lei-quadro dos institutos públicos».
Em suma, existe uma equiparação de regime quase plena entre as fundações públicas de direito público e de direito privado. «A diferença entre umas e outras deixou de residir no direito aplicável, para passar a assentar na natureza do ato de instituição – ato jurídico público, para as fundações públicas de direito público, e ato jurídico privado, para as fundações públicas de direito privado». (João Caupers e Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, 12.ª edição, Lisboa: Âncora, 2016, p. 128).
Deste modo, sendo as fundações públicas de direito privado um subtipo das fundações públicas (Acórdão n.º 534/2014), impõe-se a sua qualificação como instituto público para efeitos da alínea d) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83.
9. A alínea d) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83 refere-se aos «membros dos órgãos diretivos dos institutos públicos». No modelo de conselho diretivo, adotado pela Lei-Quadro dos Institutos Públicos (artigo 17.º), o órgão diretivo dos institutos públicos é o conselho diretivo: o «conselho diretivo é o órgão responsável pela definição da atuação dos institutos, bem como pela direção dos respetivos serviços, em conformidade com a lei e com as orientações governamentais» (artigo 18.º; cfr. ainda o artigo 21.º).
São órgãos da FCCB, segundo o artigo 11.º dos seus estatutos, constantes do anexo ao Decreto-Lei n.º 391/99, o presidente, o conselho diretivo, o conselho de administração e o conselho fiscal. Ao conselho de administração «compete, em geral, a administração da Fundação» (artigo 21.º). Trata-se, por conseguinte, do órgão de administração da FCCB: um órgão diretivo. Deste modo, os seus membros encontram-se abrangidos pelo disposto na alínea d) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83.
III. Decisão
10. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide que os atuais membros do conselho de administração da Fundação Centro Cultural de Belém, que iniciaram funções, respetivamente, em 15 de março de 2016 – A. e B. – e 7 de novembro de 2016 – C., se encontram sujeitos ao dever de apresentação de declaração de património, rendimentos e cargos sociais estabelecido no artigo 1.º da Lei n.º 4/83, de 2 de abril.
Lisboa, 13 de novembro de 2018 - Pedro Machete - Maria de Fátima Mata-Mouros – Gonçalo de Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - José Teles Pereira - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers - Maria Clara Sottomayor - Manuel da Costa Andrade