Texto da decisão
Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente A., Lda e recorrido o Município de Albufeira, foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão proferido em 30 de Agosto de 2014 pela Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA).
É o seguinte o teor do requerimento de interposição de recurso, que reproduzimos textualmente:
«3. O presente recurso vem interposto do douto Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 30.08.2014 e notificado à Recorrente em 06.10.2014, através do qual este Venerando Tribunal rejeitou o recurso de revista interposto pela A. contra o Acórdão proferido pelo TCA Sul de 24.04.2014, o qual, por seu turno, havia julgado inadmissível o recurso interposto da sentença do TAF de Loulé de 15.07.2011, por entender que desta sentença não caberia recurso jurisdicional para o TCA, mas sim reclamação para conferência do Tribunal de primeira instância, nos termos do disposto no artigo 27.º/2 do CPTA.
4. No presente recurso pretende-se obter uma decisão por parte do Venerando Tribunal, Constitucional quanto à inconstitucionalidade dos artigos 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA na interpretação que lhes foi dada no Acórdão recorrido de 30.08.2014 do Venerando STA, de acordo com a qual, mesmo nos recursos interpostos antes da prolação do Acórdão de uniformização de jurisprudência de 05.06.2012, não deve ser admitida a convolação destes recursos em reclamação para a conferência.
5. Pretende a Recorrente demonstrar perante o Tribunal Constitucional que as normas em causa, de acordo com a interpretação que lhes foi dada pelo STA, violam o princípio da igualdade, o direito de acesso aos Tribunais e o princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrados nos artigos 13.º e 20.º/1 da Constituição (cfr. ainda artigo 268.º/4 da CRP), nos termos que foram defendidos pela aqui Recorrente no recurso de revista interposto para o Venerando STA (cfr. subalíneas ii, iii e iv da alínea J) do ponto 1 supra, que aqui se dão por reproduzidas), e que podem ser sumariados da seguinte forma:
(i) Tendo o recurso sido interposto em 2011, é manifestamente injusto e contrário à boa-fé que, em 2013, a Recorrente seja confrontada com uma decisão de rejeição e de impossibilidade de convolação com base num entendimento controverso que, apenas foi uniformizado em 2012;
(ii) A esmagadora maioria (senão a totalidade) das ações administrativas especiais de valor superior à alçada eram decididas por juiz singular e as partes sempre reagiram contra as decisões finais proferidas nesses processos por juiz singular através de recurso jurisdicional, invariavelmente admitido pelos Tribunais a quo e pelos Tribunais Centrais Administrativos;
(iii) À data da interposição do recurso (30.09.2011), a Recorrente não poderia razoavelmente contar com a interpretação que veio, quase um ano depois, a ser firmada pelo STA;
(iv) Já depois de a questão ter começado a ser suscitada, noutros processos (nomeadamente no processo n.º 315/09.2BEMDL, decidido através do Acórdão do TCA Norte de 03.05.2013) foi admitida a convolação de recursos jurisdicionais interpostos após o prazo de 10 dias estabelecido no artigo 29.º/1 do CPTA;
(v) A rejeição do recurso da A. e o indeferimento da sua convolação em reclamação viola assim frontalmente o princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), na medida em que a Recorrente é prejudicada por uma interpretação legal diferente – e mais desfavorável – do que a que foi seguida em outros casos idênticos;
(vi) A rejeição da convolação do recurso interposto pela A. em 30.09.2011 em reclamação viola frontalmente o direito da Recorrente ao acesso aos Tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva (cfr. artigos 20.º/1 da Constituição e 2.º/1 do CPTA; v., neste sentido, Acórdão do TCA Norte de 03.05.2013).
6. De sublinhar que, em Acórdão do mesmo Venerando STA de 26.06.2014 (proferido no Processo n.º 1831/13 e publicado no Diário da República, I Série, de 15.10.2014), foi expressamente lavrada uma Declaração de Voto (da autoria do Senhor Juiz Conselheiro Vítor Manuel Gonçalves e a que outros Senhores Conselheiros se associaram) que aponta exatamente no mesmo sentido defendido pela aqui Recorrente:
“Ora, em situações como a que agora está sob análise, de recursos interpostos anteriormente ao Acórdão n.º 3/2012, num quadro generalizado de confiança em que esse era o meio processual adequado que a prática judiciária praticamente uniforme legitimava, nem há risco de fraude à lei quanto aos prazos de impugnação, nem pode, dizer-se e a sua alegação, independentemente de ter sido entregue para além do prazo da reclamação, por dever prevalecer a manifestação de vontade de impugnar o despacho ou sentença proferidos por juiz singular”. Assim, considero que, no caso dos autos, o requerimento de interposição do recurso, apesar de não apresentado no prazo de 10 dias, poderia ser convolado em reclamação para efeitos do n.º 2 do art.º 27. º do CPTA, pelo que confirmaria o acórdão recorrido.
A referida Declaração de Voto versa precisamente sobre a questão que se pretende submeter à apreciação do Tribunal Constitucional, sobre a inconstitucionalidade do artigo 27.º/1 alínea i) e n.º 2 do CPTA quando interpretado e aplicado à luz do Acórdão de uniformização de jurisprudência de 05.06.2012 em recursos interpostos antes dessa data e no sentido de impedirem a convolação de tais recursos em reclamação para a conferência quando os mesmos recursos foram apresentados dentro do prazo de recurso mas para além do prazo (mais curto) da reclamação.
8. De notar que a questão que se pretende submeter ao Tribunal Constitucional não foi apreciada no Acórdão deste mesmo Venerando Tribunal de 10.12.2013, apesar de ter sido expressamente referida no mesmo:
“Independentemente da correção da interpretação efetuada, que não cumpre a este Tribunal controlar, ainda que a decisão recorrida refira que não é possível concluir pela convolação do recurso em reclamação, visto não se mostrar respeitado o respetivo prazo legal de 10 dias, esta orientação não foi objeto do requerimento de interposição de recurso dirigido ao Tribunal Constitucional, pelo que não é possível apreciar a sua constitucionalidade, atenta a vinculação do Tribunal ao objeto do recurso definido pela Recorrente (cfr. Acórdão de 10.12.2013, Processo n.º 576/13, disponível em www.pgdlisboa pt).
9. O presente recurso deverá assim ser admitido, uma vez que se encontram reunidos todos os respetivos pressupostos enunciados na Lei n.º 28/82.
10. Desde logo, o recurso é interposto pela A., que é a Autora vencida na ação administrativa especial destinada à impugnação da Deliberação da Câmara Municipal de Albufeira de 17.03.2009 e do Despacho do Diretor do Departamento de Planeamento e Projetos da CMA de 02.04.2009, sendo também a Recorrente no recurso que culminou com o Acórdão do STA de 30.08.2014 de que agora se recorre.
11. Por outro lado, ficou igualmente demonstrado que a questão da inconstitucionalidade cuja apreciação é submetida à apreciação do Tribunal Constitucional foi expressamente suscitada pela Recorrente no recurso de revista interposto para o STA.
12. Por último, também se encontra preenchido o requisito processual tipificado no artigo 70.º/2 da Lei n.º 28/82, na medida em que o Acórdão do STA de 30.08.2014 não admite qualquer outro recurso e por já haverem sido esgotados todos os que no caso cabiam (cfr. ainda artigo 70.º/6).
13. Quanto ao facto de o presente recurso para o Tribunal Constitucional ter sido antecedido de um recurso de revista para o STA, o primeiro Tribunal já se pronunciou no sentido de que “a parte, não estando a isso obrigada (artigo 70.º, n.º 2, in fine, da LTC), pode optar pela prévia interposição do recurso para uniformização de jurisprudência, caso em que mantém o direito de interpor recurso para o Tribunal Constitucional da decisão que o julga (n.º 6 do mesmo normativo legal) (cfr. Acórdão de 22.01.2013, Processo n.º 668/2012 disponível em, www.pgdlisboa.pt )»
2. Pela Decisão Sumária n.º 89/2015, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto (fls. 8743-746). Tal decisão tem a seguinte fundamentação:
«Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 76.º da LTC, o despacho de admissão do recurso de constitucionalidade proferido pelo tribunal recorrido não vincula o Tribunal Constitucional. Importa assim, começar por apreciar se é possível conhecer do objeto do presente recurso.
Constitui requisito do recurso de constitucionalidade previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC a aplicação pelo tribunal recorrido, como ratio decidendi, da norma cuja constitucionalidade é questionada pelo recorrente.
A recorrente requer a apreciação de norma que reporta aos artigos 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA «quando interpretado e aplicado à luz do Acórdão de Uniformização de jurisprudência de 5 de junho de 2012 em recursos interpostos antes dessa data e no sentido de impedirem a convolação de tais recursos em reclamação para a conferência quando os mesmos recursos foram apresentados dentro do prazo de recurso mas para além do prazo (mais curto) de reclamação».
Porém, no requerimento de interposição de recurso a recorrente identifica expressamente a decisão recorrida como sendo o acórdão proferido em 30 de agosto de 2014 pela Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA). Esta decisão limitou-se a apreciar se estavam verificados os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista previstos no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, concluindo pela inadmissibilidade por considerar que a questão que se pretendia ver analisada na revista não configurava uma questão jurídica de importância fundamental ou «claramente necessária para melhor aplicação do direito».
Nestes termos, não existindo coincidência entre a questão cuja constitucionalidade a recorrente pretende ver sindicada e a ratio decidendi em que se fundou a decisão recorrida, não é possível conhecer do recurso.
Quando se conclui pela impossibilidade de conhecer do objeto do recurso, por falta de um dos pressupostos legais de admissibilidade, justifica-se a prolação de decisão sumária ao abrigo do n.º 1 do art.º 78.º-A da LTC.»
3. Da decisão sumária vem agora o recorrente reclamar para a conferência, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, sustentando o seguinte:
«A., LDA., Recorrente no processo à margem identificado, tendo sido notificada em 05.02.2015, da Decisão Sumária n.º 89/2015 proferida pelo Venerando Senhor Conselheiro Relator vem, nos termos dos artigos 78.º-A/3 e 78.º-B/2 da Lei n.º 28/82, de 15 Novembro, apresentar reclamação para a conferência deste Venerando Tribuna Constitucional o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos:
I
Introdução
1. Os antecedentes da reclamação que ora é apresentada podem ser sumariados da forma:
A) Em 23.06.2009, a A. intentou junto do TAF de Loulé uma ação administrativa especial contra o Município de Albufeira, para a impugnação da Deliberação da Câmara Municipal de Albufeira (CMA) de 17.03.2009 e do Despacho do Diretor Departamento de Planeamento e Projetos da CMA de 02.04.2009, bem como para condenação daquele Município no pagamento de uma indemnização à A. pelos danos provocados pelos atos impugnados;
B) O valor da causa é de € 350.000;
C) Em 28.10.2010 foi realizada, perante juiz singular, a audiência de discussão e julgamento, na qual foram inquiridas as testemunhas indicadas por ambas as partes;
D) Por sentença proferida em 15.07.2011, o TAF de Loulé, decidindo em formação de Tribunal singular, julgou a ação improcedente e indeferiu os pedidos formulados pela A.;
E) Não se conformando com esta decisão, em 30.09.2011, a A. interpôs recurso jurisdicional da mesma para o TCA Sul, imputando à sentença recorrida erros de julgamento e violação de lei na apreciação da matéria de facto e na interpretação e aplicação do Direito ao caso concreto;
F) O mencionado recurso foi admitido por despacho do TAF de Loulé de 13.10.2011;
G) Em 28.05.2012, o Procurador do Ministério Público junto do TCA Sul emitiu parecer no sentido da procedência do recurso da A.;
H) Por Acórdão de 24.04.2013, e sem que previamente a Recorrente tivesse sido notificada para se pronunciar, o TCA Sul decidiu não admitir o recurso interposto pela A. da sentença do TAF de Loulé de 15.07.2011, “por legalmente inadmissível, atento o disposto no artigo 685-C, nº5, do CPC”, considerando que da sentença do TAF de Loulé apenas caberia reclamação para a conferência daquele Tribunal de primeira instância, e não recurso jurisdicional imediato para o Tribunal superior, com base no disposto no artigo 27.º/2 do CPTA;
I) Não se conformando com o sentido do Acórdão do TCA Sul de 24.03.2013, a A. dele interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo em 30.05.2013.
J) Nesse recurso para o Venerando STA, a A. invocou, nomeadamente (e para o que agora releva), o seguinte:
i. O Acórdão do TCA Sul violou o princípio da tutela jurisdicional efetiva (consagrado nos artigos 20.º/1 da Constituição e 2.º/1 do CPTA), na medida em que, sem apoio na lei, limita o direito de acesso da Recorrente aos Tribunais superiores e lhe impõe a utilização (a título obrigatório e preclusivo) de um meio de impugnação que não foi instituído para reagir contra sentenças que decidem do mérito em causas que não são “simples” nem se baseiem na “manifesta improcedência da pretensão formulada, em violação do disposto nos artigos 27.º/1 i) e 2 e 142.º/1 do CPTA, bem como nos artigos 20.º/1 da Constituição e 2.º/1 do C PTA;
ii. Violou ainda os princípios pro actionae (cfr. artigo 7.º do CPTA), da igualdade (cfr. artigo 13.º da Constituição) e da tutela jurisdicional efetiva (cfr. artigo 20.º/1 e da Constituição e 2.º/1 do CPTA) ao ter rejeitado a convolação do recurso jurisdicional interposto para o TCA Sul em reclamação para a conferência do TAF de Loulé, com fundamento no facto de o recurso ter sido apresentado fora do prazo de 10 dias previsto no artigo 29.º/1 do CPTA;
iii. A jurisprudência fixada pelo STA em Acórdão de 05.06.2012, a qual fixou que das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no art.º 27.º, n.º 1, alínea i) do CPTA, cabe reclamação para a conferência, e não recurso, não deve ser aplicada aos recursos interpostos antes dessa data ou, pelo menos, relativamente a tais recursos deveria ser admitida a convolação em reclamação para a conferência, pelo que, ao recusar a convolação do recurso da A., interposto em 30.09.2011, o Acórdão recorrido violou o princípio da igualdade (cfr. artigo 13.º/1 da Constituição), o direito de acesso aos Tribunais e o princípio da tutela jurisdicional efetiva da Recorrente (cfr. artigo 20.º/1 da Constituição e 2.º/1 do CPTA);
iv. A aplicação da jurisprudência uniformizada pelo STA em 05.06.2012 aos recursos interpostos antes da prolação do Acórdão uniformizador (lavrado em 05.06.2012 e apenas publicado em 19.09.2012), sem admitir a possibilidade de convolação daqueles recursos em reclamação para a conferência, constituiria uma interpretação inconstitucional, por violação do princípio da igualdade (cfr. artigo 13.º/1 do CPTA) e do direito de acesso aos Tribunais e à tutela jurisdicional efetiva da Recorrente (cfr. artigo 20.º/1 da Constituição);
K) Por Acórdão do STA de 30.08.2014, aquele Venerando Supremo Tribunal decidiu não acolher os argumentos invocados pela Recorrente e reiterou o entendimento seguido pelo TCA no Acórdão de 24.04.2013 quanto à necessidade de prévia reclamação para a conferência e impossibilidade de convolação do recurso em reclamação, tendo consequentemente decidido que o recurso de revista não seria admissível por entender que a questão já estaria “esclarecida ao nível deste Supremo Tribunas e que a problemática trazida perdeu relevo, não podendo já ser considerada de importância fundamental”;
L) Não se conformando com a referida decisão, por entender que a apreciação feita quanto à questão de fundo assenta numa interpretação dos artigos 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA que viola o princípio da igualdade, o direito fundamental de acesso aos Tribunais e o princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrados nos artigos 13.º, 20.º/1 e 268.º/4 da Constituição, em 16.10.2014 a A. interpôs recurso para este Venerando Tribunal Constitucional (“TC”);
M) No âmbito deste último recurso para o TC, a Recorrente requereu que este Venerando Tribunal se pronunciasse quanto à inconstitucionalidade dos artigos 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA na interpretação que lhes foi dada no Acórdão recorrido de 30.08.2014 do STA e no anterior Acórdão do TCA de 24.04.2013 confirmado pelo primeiro, de acordo com os quais, mesmo nos recursos interpostos antes da prolação do Acórdão de uniformização de jurisprudência de 05.06.2012, não deveria ser admitida a convolação dos respetivos recursos em reclamação para a conferência.
N) Por Despacho de 31.10.2014, o STA admitiu o recurso que havia sido interposto para este Venerando Tribunal Constitucional;
O) Contudo, por Despacho de 03.02.2015 proferido pelo Venerando Juiz Conselheiro Relator do TC, o recurso viria a ser rejeitado com base no fundamento de que não teria existido uma coincidência entre a questão cuja constitucionalidade havia sido suscitada e a decisão tomada pelo STA.
2. Porém, e salvo o devido respeito, que é muito, a Recorrente não se pode conformar com a decisão sumária proferida pelo Venerando Conselheiro Relator, pelos motivos apresentados nos capítulos subsequentes.
3. Conforme abaixo se procurará demonstrar, o recurso interposto pela Recorrente para este Venerando Tribunal Constitucional reúne todos os requisitos legais para ser admitido e apreciado, pelo que é da mais elementar justiça que o seja efetivamente, sob pena de ser negado à Recorrente o direito de acesso aos Tribunais.
II
do objeto da reclamação
4. A presente reclamação vem interposta da decisão sumária proferida pelo Venerando Conselheiro Relator em 03.05.2015, através da qual foi rejeitado o recurso para o TC interposto pela A. contra o Acórdão proferido pelo STA de 30.08.2014 que, confirmando o Acórdão do TCA Sul de 24.03.2013, reiterou a aplicação de uma norma cuja respetiva inconstitucionalidade havia sido suscitada pela Recorrente e julgou inadmissível o recurso de revista do referido Acórdão do TCA Sul.
5. Pretendia a Recorrente, através do recurso, obter uma decisão por parte do Venerando Tribunal Constitucional quanto à inconstitucionalidade dos artigos 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA na interpretação que lhes foi dada no Acórdão recorrido de 30.08.2014 do Venerando STA e no Acórdão confirmado de 24.03.2013, de acordo com a qual, mesmo nos recursos interpostos antes da prolação do Acórdão de uniformização de jurisprudência de 05.06.2012, não deveria ser admitida a convolação destes recursos em reclamação para a conferência caso o recurso não tivesse sido interposto dentro do prazo da reclamação.
6. No entendimento da Recorrente, estão verificados todos os pressupostos para a admissão do recurso da A., motivo pelo qual se pede a revogação e substituição da decisão sumária de rejeição do recurso por parte da conferência deste Venerando Tribunal.
III
Dos Fundamentos da Reclamação – da Admissibilidade do Recurso
7. Na decisão sumária de que agora se reclama, foi decidido que o Acórdão do STA “limitou-se a apreciar se estavam verificados os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista no artigo 150.º/1 do CPTA, concluindo pela inadmissibilidade por considerar que a questão que se pretendia ver analisada na revista não configurava uma questão jurídica fundamental ou claramente necessária para a melhor aplicação do direito.
Nestes termos, não existindo coincidência entre a questão cuja constitucionalidade a recorrente pretende ver sindicada e a ratio decidendi em que se fundou a decisão recorrida, não ó possível conhecer o recurso”. (cfr. Página 4 da decisão sumária).
8. Em primeiro lugar, importa referir que, diferentemente do que foi entendido na decisão sumária, a “coincidência entre a questão cuja constitucionalidade a recorrente pretende ver sindicada e a ratio decidendi em que se fundou a decisão recorrida” não figura como um dos pressupostos legais de admissibilidade do recurso para o Tribunal Constitucional.
9. Na verdade, os pressupostos de admissibilidade do recurso e, por conseguinte, as decisões de que se pode recorrer para o TC estão taxativamente elencadas no artigo 70.º da LTC.
10. Entre os vários fundamentos do recurso de constitucionalidade, o artigo 70.º/1 da LTC estabelece, na sua alínea b), que podem ser objeto de recurso para este Venerando Tribunal Constitucional “decisões dos tribunais (...) que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”.
11. Ora, foi precisamente com esse fundamento que a Recorrente apresentou o presente recurso, invocando o facto de ter sido suscitada e rejeitada perante o STA a inconstitucionalidade da aplicação e interpretação do artigo 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA no sentido de não ser admitida a convolação em reclamação para a conferência dos recursos interpostos antes da prolação do Acórdão de uniformização de jurisprudência de 05.06.2012.
12. Esta questão da inconstitucionalidade da interpretação da mencionada norma foi devidamente suscitada no recurso para o STA de 30.05.2013 (cfr. pontos 54 a 59 das Alegações de Recurso apresentadas para o STA), logo após a Recorrente ter sido confrontada com a decisão do TCA Sul que decidiu não conhecer do recurso interposto contra a sentença do TAF de Loulé, precisamente, com base na interpretação que a A. reputa de inconstitucional e que veio a ser confirmada no Acórdão do STA de 30.08.2014.
13. Consequentemente, o recurso para este venerando Tribunal Constitucional deve ser admitido por ter sido interposto contra decisão que, ao rejeitar o recurso de revista com fundamento na existência de decisões jurisprudenciais anteriores sobre a mesma matéria, sancionou a aplicação de norma cuja inconstitucionalidade foi expressamente suscitada durante o processo, nos termos previstos no artigo 70.º/1 b) da LTC.
14. Em segundo lugar, sempre se teria de concluir que existe uma efetiva coincidência entre a questão da inconstitucionalidade suscitada pela A. e o Acórdão proferido pelo STA.
Senão vejamos,
15. Nas suas alegações de recurso para o STA, a Recorrente alegou, além do mais, que “a aplicação da jurisprudência uniformizada pelo STA aos recursos interpostos antes da prolação do Acórdão uniformizador (lavrado em 05.06.2012 e apenas publicado em 19.09.2012), sem admitir a possibilidade de convolação daqueles recursos em reclamação para a conferência, constitui uma interpretação inconstitucional, por violação do princípio da igualdade (cfr. artigo 13.º/1 do CPTA) e do direito de acesso aos Tribunais e à tutela jurisdicional efetiva da Recorrente (cfr. artigo 20.º/1 da Constituição)”.
16. Nesse mesmo recurso foi desde logo alegado pela Recorrente, que qualquer decisão tomada pelo STA que se limitasse aplicar, no presente caso, a jurisprudência uniforme relativamente ao disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA conduziria à violação de preceitos constitucionais e, consequentemente, a uma interpretação inconstitucional da mencionada norma do CPTA.
17. Porém, no Acórdão de 30.08.2014 o STA secundou o entendimento da jurisprudência anterior e decidiu manter o mesmo entendimento sobre a matéria, tendo decidido, a final, nos seguintes termos:
“Nestas circunstâncias, estando a matéria esclarecida ao nível deste Supremo Tribunal e tendo o acórdão recorrido seguido a respetiva linha de entendimento, a problemática trazida perdeu relevo, não podendo ser considerada de importância fundamental e, naturalmente, não se revela, também, que a revista seja claramente necessária para a melhor aplicação do direito”.
18. Esta decisão do STA, de recusa da revista, assenta claramente num juízo que, desconsiderando os argumentos do recurso da A., decide confirmar a jurisprudência anterior por entender que a interpretação do artigo 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA seguida pela TCA e peio STA não configuraria qualquer inconstitucionalidade.
19. Ao decidir que não se verificariam os requisitos para o recurso de revista, o STA teve necessariamente de fazer um juízo sobre a pertinência do mesmo recurso à luz das decisões anteriores já proferidas sobre a matéria e sobre os fundamentos do recurso da A..
20. A decisão do STA de 30.08.2014 não pode naturalmente deixar de assentar, ainda que de forma implícita, no entendimento daquele Supremo Tribunal de que a interpretação da norma seguida pelo Tribunal a quo não era incompatível com as disposições constitucionais alegadas pela Recorrente.
21. Desta forma, é forçoso concluir que a decisão recorrida, ao recusar o recurso de revista por entender que a questão suscitada já estaria uniformizada em jurisprudência anterior, encerra claramente um juízo sobre a (ir)relevância das inconstitucionalidades suscitadas pelo Recorrente para efeitos de eventual alteração do sentido dessa mesma jurisprudência, motivo pelo qual existe claramente uma coincidência entre a decisão recorrida e o recurso interposto pela A. para este venerando Tribunal.
22. Em terceiro lugar, a decisão sumária objeto da presente reclamação, ao rejeitar o recurso com o fundamento invocado, desconsiderou por completo os efeitos decorrentes do artigo 70.º/6 da LTC, que estabelece que “Se a decisão admitir recurso ordinário, mesmo que para uniformização de jurisprudência, a não interposição de recurso para o Tribunal Constitucional não faz precludir o direito de interpô-lo de ulterior decisão que confirme a primeira”.
23. Ora, tendo sido suscitada, em sede de recurso de revista para o STA, a questão da inconstitucionalidade da aplicação do artigo 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA na interpretação seguida pelo anterior Acórdão do TCA, forçoso será concluir que a interposição do recurso de revista para o STA nunca poderia precludir o direito de a Recorrente interpor o recurso ulterior para o Tribunal Constitucional caso o STA não viesse a revogar a decisão recorrida do TCA Sul.
24. O n.º 6 do artigo 70.º da LTC confere claramente aos recorrentes a faculdade de optarem pela interposição do recurso para uniformização de jurisprudência antes de usarem do recurso de constitucionalidade, permitindo-lhes, findo aquele primeiro recurso, recorrerem então para o TC no caso de não obterem provimento no mesmo.
25. Naturalmente que, ao permitir o recurso para o TC no seguimento de um recurso prévio para uniformização de jurisprudência, o legislador admitiu que este recurso prévio pudesse ser rejeitado pelo Supremo Tribunal e, ainda assim, o recorrente manteria o direito a ver a questão da inconstitucionalidade apreciada pelo Tribunal Constitucional.
26. E foi precisamente o que sucedeu no caso em apreço: ao ser confrontada com a inesperada decisão do TCA Sul, a A. esgotou as vias de recurso possíveis junto da jurisdição Administrativa e, perante a rejeição do seu recurso pelo STA, interpôs então o presente recurso para o TC, na certeza de que o prévio recurso de revista “não faz precludir o direito a interpô-lo [recurso para o TC] de ulterior decisão que confirme a primeira”.
27. Neste mesmo sentido, em Acórdão de 22.01.2013 este Venerando Tribunal Constitucional já se pronunciou no sentido de que a parte, não estando a isso obrigada (artigo 70.º, n.º 2, in fine, da LTC), pode optar pela prévia interposição do recurso para uniformização de jurisprudência, caso em que mantém o direito de interpor recurso para o Tribunal Constitucional da decisão que o julga (n.º 6 do mesmo normativo legal)” (cfr. Acórdão de 22.01.2013, Processo n.º 668/2012 disponível em www.pgdlisboa.pt).
28. Razão pela qual a Recorrente nunca poderia ficar impedida de obter uma pronúncia do TC quanto à questão da constitucionalidade previamente suscitada, apenas e só por ter interposto um prévio recurso de revista para o STA que, como se demonstrou, viria a reiterar o entendimento que havia sido seguido pelo TCA e decidiu que os pressupostos para a revista não se encontrariam preenchidos.
29. Pelo que, independentemente de o STA ter decidido não estarem verificados os pressupostos legais para aceitar o recurso de revista, tal facto não precludiu o direito de a Recorrente obter uma pronúncia do TC quanto à questão da inconstitucionalidade previamente suscitada perante aquele mesmo STA.
30. Por este motivo, mesmo que se aceitasse não existir a tal “coincidência entre a questão cuja constitucionalidade a recorrente pretende ver sindicada e a ratio decidendi em que se fundou a decisão recorrida” (o que não é o caso, como acima se demonstrou), ainda assim a Recorrente não poderia ser impedida de ver apreciada a questão da inconstitucionalidade que oportunamente suscitou perante o STA (cfr. artigo 70.º/1b) e 6 da LTC).
31. Pelo que, e salvo sempre o devido respeito, a decisão sumária de indeferimento proferida pelo Senhor Conselheiro Relator enferma de erro de julgamento e violação do disposto no artigo 70.º/1b) e 70.º/6 da LTC, pelo que deverá ser substituída por outra decisão que admita o recurso interposto pela A..
32. Através do presente recurso pretende a Recorrente demonstrar perante o Tribunal Constitucional que as normas aplicadas pelo TCA Sul e pelo STA, de acordo com a interpretação que lhes foi dada por esses mesmos Tribunais Superiores, violam o princípio da igualdade, o direito de acesso aos Tribunais e o princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrados nos artigos 13.º e 20.º/1 da Constituição (cfr. ainda artigo 268.º/4 da CRP), nos termos que foram defendidos pela aqui Recorrente no recurso de revista interposto para o Venerando STA (cfr. subalíneas ii, iii e iv da alínea J) do ponto 1 supra, que aqui se dão por reproduzidas), e que podem ser sumariados da seguinte forma:
(i) Tendo o recurso sido interposto em 2011, é manifestamente injusto e contrário à boa-fé que, em 2013, a Recorrente seja confrontada com uma decisão de rejeição e de impossibilidade de convolação com base num entendimento controverso que apenas foi uniformizado em 2012; -
(ii) A esmagadora maioria (senão a totalidade) das ações administrativas especiais e valor superior à alçada eram decididas por juiz singular e as partes sempre reagiram contra as decisões finais proferidas nesses processos por juiz singular através de recurso jurisdicional, invariavelmente admitido pelos Tribunais a quo e pelos Tribunais Centrais Administrativos;
(iii) À data da interposição do recurso (30.09.2011), a Recorrente não poderia razoavelmente contar com a interpretação que veio, quase um ano depois, a ser firmada pelo STA;
(iv) Já depois de a questão ter começado a ser suscitada, noutros processos (nomeadamente no processo n.º 315/09.2BEMDL, decidido através do Acórdão do TCA Norte de 03.05.2013) foi admitida a convolação de recursos jurisdicionais interpostos após o prazo de 10 dias estabelecido no artigo 29.º/1 do CPTA;
(v) A rejeição do recurso da A. e o indeferimento da sua convolação em reclamação viola assim frontalmente o princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), na medida em que a Recorrente é prejudicada por uma interpretação legal diferente – e mais desfavorável – do que a que foi seguida em outros casos idênticos;
(vi) A rejeição da convolação do recurso interposto pela A. em 30.09.2011 em reclamação viola frontalmente o direito da Recorrente ao acesso aos Tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva (cfr. artigos 20.º/1 da Constituição e 2.º/1 do CPTA; v., neste sentido, Acórdão do TCA Norte de 03.05.2013).
33. De sublinhar que a questão suscitada pela Recorrente tem manifesto fundamento, tanto mais que, em Acórdão do mesmo STA de 26.06.2014 (proferido no Processo n.º 1831/13 e publicado no Diário da República, I Série, de 15.10.2014), foi expressamente lavrada uma Declaração de Voto (da autoria do Senhor Juiz Conselheiro Vítor Manuel Gonçalves e a que outros Senhores Conselheiros se associaram), que aponta exatamente no mesmo sentido defendido pela aqui Recorrente:
“Ora, em situações como a que agora está sob análise, de recursos interpostos anteriormente ao Acórdão n.º 3/2012, num quadro generalizado de confiança em que esse era o meio processual adequado que a prática judiciária praticamente uniforme legitimava, nem há risco de fraude à lei quanto aos prazos de impugnação, nem pode dizer-se e a sua alegação, independentemente de ter sido entregue para além do prazo da reclamação, por dever prevalecer a manifestação de vontade de impugnar o despacho ou sentença proferidos por juiz singular Assim, considero que, no caso dos autos, o requerimento de interposição do recurso, apesar de não apresentado no prazo de 10 dias, poderia ser convolado em reclamação para efeitos do n.º 2 do art.º 27.º do CPA, pelo que confirmaria o acórdão recorrido.
34. A referida Declaração de Voto versa precisamente sobre a questão que se pretende submeter à apreciação do Tribunal Constitucional, sobre a inconstitucionalidade do artigo 27.º/1 alínea i) e n.º 2 do CPTA quando interpretado e aplicado à luz do Acórdão de uniformização de jurisprudência de 05.06.2012 em recursos interpostos antes dessa data e no sentido de impedirem a convolação de tais recursos em reclamação para a conferência quando os mesmos recursos foram apresentados dentro do prazo de recurso mas para além do prazo (mais curto) da reclamação.
35. De notar que a questão que se pretende submeter ao Tribunal Constitucional não chegou a ser apreciada no Acórdão deste mesmo Venerando Tribunal de 10.12.2013, apesar de ter sido expressamente referido no mesmo o seguinte:
“Independentemente da correção da interpretação efetuada, que não cumpre a este Tribunal controlar, ainda que a decisão recorrida refira que não é possível conclui pela convolação do recurso em reclamação, visto não se mostrar respeitado o respetivo prazo legal de 10 dias, esta orientação não foi objeto do requerimento de interposição de recurso dirigido ao Tribunal Constitucional, pelo que não é possível, apreciar a sua constitucionalidade, atenta a vinculação do Tribunal ao objeto do recurso definido pela Recorrente” (cfr. Acórdão de 10.12.2013, Processo n.º 576/13, disponível em www.pgdlisboa.pt).
36. Ora, no presente recurso para o TC é rigorosamente este o objeto que se pretende que seja apreciado e esclarecido, devendo este recurso ser admitido por se encontrarem reunidos todos os respetivos pressupostos enunciados na Lei n.º 28/82.
NESTES TERMOS,
Requer-se, muito respeitosamente, a V. Exas. se dignem admitir a presente reclamação e a alterar a decisão sumária de 03.02.2015 proferida pelo Senhor Conselheiro Relator, admitindo o recurso interposto pela Recorrente para este Venerando Tribunal em 16.10.2014.»
Notificado da reclamação, o recorrido o Município de Albufeira pugnou pelo seu indeferimento.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
A decisão reclamada não conheceu do recurso por ter verificado que a interpretação normativa questionada - relativa ao artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA - não integrava a ratio decidendi do acórdão recorrido - o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30 de agosto de 2014.
Tal decisão assentou em fundamentação clara: o Supremo Tribunal Administrativo aplicou como razão de decidir a norma do n.º 1 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A pretendida revista excecional não foi admitida porque se entendeu que a questão que se pretendia ver analisada na revista não configurava uma questão jurídica de importância fundamental ou «claramente necessária para melhor aplicação do direito».
Para contrariar o decidido, a reclamante começa por questionar a exigência do requisito em causa, sustentando que o artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC apenas alude a “decisões dos tribunais (…) que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”.
Não lhe assiste, porém, razão. O Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado que o recurso previsto naquele preceito pressupõe que a decisão recorrida tenha aplicado a norma ou interpretação normativa arguida de inconstitucional como ratio decidendi no julgamento do caso. Tem de existir uma perfeita coincidência entre a norma - ou dimensão normativa - imputada de inconstitucional no requerimento de interposição do recurso, e a norma - ou dimensão normativa - que foi efetivamente aplicada pelo tribunal a quo para fundamentar a decisão final. Atenta a natureza instrumental do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, apenas assim um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá repercutir-se efetivamente na solução a dar ao caso concreto (neste sentido, entre outros, Acórdãos n.ºs 121/2014, 152/2015, 164/2015).
Alega ainda a reclamante que suscitou a questão da constitucionalidade que pretende ver apreciada no recurso para o STA, o que tem a ver com um outro requisito do recurso interposto - a suscitação prévia e de forma adequada da questão de constitucionalidade (artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, n.º 2, da LTC) -, em relação ao qual nada foi dito na decisão reclamada.
Por último a reclamante vem defender que «a interposição do recurso de revista para o STA nunca poderia precludir o direito de a recorrente interpor recurso ulterior para o Tribunal Constitucional caso o STA não viesse revogar a decisão recorrida do TCA Sul», questão que não foi igualmente abordada (nem mesmo lateralmente) na decisão sumária proferida. De todo o modo, não foi a circunstância de a reclamante ter interporto recurso de revista que obstou a que a norma objeto do recurso fosse apreciada. E também não seria a circunstância do acórdão que se pronunciou sobre a revista não ser aquele que aplicou a norma objeto do recurso que impediria que tal questão viesse a ser conhecida pelo Tribunal Constitucional. Bastava, para que tal sucedesse, que tivesse sido interposto recurso da decisão que aplicou a interpretação em causa, o que não sucedeu.
Nestes termos, nada havendo que possa abalar os fundamentos da Decisão Sumária, a reclamação tem de ser julgada improcedente.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada.
Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC’s.
Lisboa, 29 de abril de 2015 - João Pedro Caupers - Maria de Fátima Mata-Mouros - Maria Lúcia Amaral