Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 092/03

I - Os emolumentos registrais liquidados ao abrigo da Port. 996/98 de 25/Nov, relativamente à aquisição de um imóvel, não são proibidos pela Directiva 69/335/CEE, do Conselho, na redacção da Directiva 85/303/CEE.
II - Tais emolumentos são de qualificar como taxas e não ofendem o principio da proporcionalidade, na sua vertente da proibição do excesso.
III - Nos termos do artº 165º nº 1 al. i) da Constituição, apenas se insere na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, a legislação sobre o regime geral das taxas, que já não o regime particular de cada uma delas desde que respeitado aquele.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do STA:

Vem o presente recurso jurisdicional, interposto por A..., da sentença do TT de 1ª Instância de Aveiro, proferida em 03/06/02, que negou provimento à impugnação pela mesma deduzida contra a liquidação "referente a acréscimo de emolumentos sobre inscrições de valor determinado", no montante de 3.162.000$00.

Fundamentou-se a decisão em que não estando em causa reuniões de capital das sociedades nem qualquer operação sobre o respectivo capital mas, antes "o registo da aquisição de um imóvel", não lhe é aplicável a directiva comunitária 69/335/CEE nem "a jurisprudência comunitária tecida por causa da sua aplicação"; que a prestação em causa constitui uma taxa e não um imposto, não violando o principio da proporcionalidade, não se demonstrando a existência de uma desproporção intolerável entre o montante da taxa e os custos de produção do serviço público prestado.

A recorrente concluiu, em síntese, pela inconstitucionalidade orgânica e formal da tabela de emolumentos do Registo Predial anexa à Port. 996/98, de 25/11, sendo assim nula a liquidação efectuada quer estejam em causa verdadeiros impostos, quer taxas, violando-se, pois, a reserva relativa de competência da Assembleia da República, fixada nos artºs 103º nº 2 e 165º nº 1 al. i) da Constituição, devendo aplicar-se o seu artº 18º nº 1; as ditas directivas e jurisprudência têm aplicação directa ao caso, por se não tratar de "direitos com carácter remuneratório" e que não apresentam ligação com o custo do serviço prestado e individualizado; "os emolumentos cobrados são manifestamente exagerados e desproporcionais em relação ao serviço prestado," pois que calculados em função do valor declarado pela impugnante para a compra do bem, que não determina o custo do acto, havendo que "respeitar uma proporção adequada entre o custo da actividade administrativa e o montante que é exigido em contrapartida".

Dá como violadas a "Directiva 69/335 do Conselho, de 17 de Julho de 1969, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 85/303/CEE do Conselho, de 10 de Junho de 1985, artºs 18,103 nº 2 e al, i) do nº 1 do artº 165º da Constituição da República Portuguesa".

A Fazenda Pública não contra-alegou.

O Exmº magistrado do MP emitiu parecer no sentido da incompetência do tribunal em razão da hierarquia, dado o constante das conclusões 20 a 25 da alegação, da recorrente onde "afirma factos que contrariam outros estabelecidos pelo Mert. Juiz e nos quais se estribou, também, a decisão recorrida", pelo que "o recurso versa também matéria de facto", sendo, assim, competente o TCA.

Ouvida sobre o ponto, a recorrente veio afirmar a competência do STA, já que as alegações do recurso versam exclusivamente matéria de direito sendo que tais conclusões "não são mais que o simples sustentar da "desproporção intolerável que os emolumentos traduzem e que consubstancia uma violação do principio constitucional da proporcionalidade".

E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

“- No dia 7 de Outubro de 1999, por ocasião da inscrição de um registo de aquisição de parte de um imóvel, à impugnante foi debitada pela Conservatória do Registo Predial do Porto, pela quantia de 3 162 000$00, correspondente a acréscimo de emolumentos sobre inscrições de valor determinado;

- Tal montante foi apurado através da aplicação dos artigos 2º, nº 2, da Tabela de Emolumentos anexa ao Código de Registo Predial, aprovado pelo DL 397/83, de 2 de Novembro, substituída pela Tabela anexa ao DL 224/84, de 6 de Julho com as alterações introduzidas pelas Portº. 486/87, de 8 de Junho, 575/89, de 26 de Julho, e 1046/91, de 12 de Outubro;.

- O montante de 3 162 000$00 foi pago pela impugnante em 7 de Outubro de 1999;

- A presente impugnação foi instaurada em 5 de Janeiro de 2000."

Havendo que conhecer, em primeiro lugar da competência deste STA para o conhecimento do recurso.

Competência que é de ter por assente.

Na verdade nas ditas conclusões e nos apontados termos, o que a recorrente afirma, em síntese, é que "os emolumentos cobrados são manifestamente exagerados e desproporcionais em relação ao serviço público, pois que calculados em função do valor que declarou para a compra do bem, que não determina o custo do acto, havendo que rejeitar uma proporção adequada entre o custo da actividade administrativa e o montante que é exigido em contrapartida."

Assim, a recorrente limita-se a afirmar a violação do princípio da proporcionalidade, constitucionalmente consagrado, por contraposição à decisão recorrida que entendeu não se verificar tal violação, suscitando, assim, uma questão de direito, cuja apreciação compete ao STA.

Quanto ao mais:

Como resulta do respectivo preâmbulo e, aliás, se acentua na decisão recorrida, a Directiva 69/335/CEE, do Conselho, de 17Jul69, pretendendo dar execução a um dos objectivos do Tratado de Roma - artºs 99 e 100 -, "criar uma união económica com características análogas às de um mercado interno", - considerou como condição essencial para o atingir "promover a livre circulação de capitais".

Pelo que se procurou harmonizar os impostos indirectos que incidem sobre as reuniões de capitais, evitando "discriminações, duplas tributações e disparidades que dificultam tal circulação."

Pretendeu-se, assim, que "a aplicação do imposto sobre as reuniões de capitais aos capitais reunidos no âmbito de uma sociedade só pode ocorrer uma única vez no mercado comum e que esta Tributação, a fim de não perturbar a circulação dos capitais, deve ser de vinculo idêntico em todos os Estados-membros", procurando assim harmonizar-se o imposto sobre as entradas de capital "tanto no que respeita à sua estrutura como às taxas respectivas", suprimindo outros impostos indirectos, com características idênticas àquele.

Assim, a Directiva prevê um imposto sobre as entradas de capital, tanto quanto à incidência pessoal - artº 3º - como quanto à incidência real - artº 4º - aqui incluindo nomeadamente, a constituição de uma sociedade de capitais - al. a) do nº 1 -, a transformação em sociedade de capitais de uma sociedade, associação ou pessoa colectiva que não seja sociedade de capitais - al. b) - e o aumento do capital social de uma sociedade de capitais mediante a entrada de bens de qualquer espécie - al. c).

Ao mesmo tempo, proibiu-se - artº 10 - qualquer outra imposição, relativamente aos ítens ali previstos ressalvando apenas os referidos no artº 12º, nomeadamente - al. e) - "os direitos com carácter remuneratório".

Ora, segundo resulta do probatório, os emolumentos em causa, foram cobrados pela inscrição de um registo de aquisição de parte de um imóvel, pela recorrente, pelo que nada têm a ver com a predita reunião de capitais ou, sequer, qualquer operação sobre o capital da sociedade.

Pelo que, como igualmente se assinala na sentença recorrida, não é aplicável ao caso a predita Directiva nem, em consequência, a jurisprudência comunitária a ela atinente.

Pelo que não há, aí, violação do direito comunitário - nem nacional por ofensa ao principio da proporcionalidade ou reserva de competência da Assembleia da República.

É que, desde logo, os emolumentos em causa não são impostos mas taxas.

O conceito de taxa tem sido alvo de larga explanação doutrinal e jurisprudencial, podendo hoje terem-se por definidos, com suficiente base dogmática, os seus elementos essenciais.

Assim, Teixeira Ribeiro, define-a "como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado por tal utilização" - cfr. RLJ 117- 294.

E o parecer da P.G.Rep. de 15/Dez/91 in D.Rep., II de 04-06-93, reproduzindo o parecer nº 64/80, tal como o Ac. deste Tribunal, de 10/Fev/83 in Acd' Dout'257-579, sustentam ser a taxa "o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contra-partida uma actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento".

Para Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, pág. 42/43, as taxas individualizam-se "no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares".

Para Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, págs. 491 e segts., "a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contra-prestação especifica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre um contribuinte e um bem ou serviço público, isto é, trata-se de uma receita pública ligada a relações normalmente de utilidade, entre quem é obrigado a pagá-la e um serviço ou bem público".

Assim, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte.

Essencialmente, a taxa distingue-se do imposto pela bilateralidade ou unilateralidade do tributo, respectivamente: aquela, ao contrário deste, supõe a existência de correspestividade entre duas prestações; a primeira a pagar pelo utente do serviço e a deste, a prestar pelo Estado ou outra entidade pública.

Esta relação tem, por um lado, carácter substancial ou material, que não meramente formal mas não vai tão longe quanto os contratos sinalagmáticos: não há uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a pagar, podendo até esta ser bastante superior ao custo daquele; salva sempre a "desproporção intolerável".

Como se refere no recente Ac. do TC, de 12/03/02 in D, República, 2ª, de 28/05/02, - que, aliás, aqui se segue de perto, "o que é exigível é que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação - material e não meramente formal - na percepção de um dado serviço", não bastando "uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado", para que ao tributo falte o carácter sinalagmático será necessário que essa desproporção seja manifesta e comprometa, de modo inequívoco, a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática.

Como refere Teixeira Ribeiro, in cit. pág. 294, as prestações superiores ao custo continuam a ser taxas no respectivo excedente, "visto manterem o seu carácter bilateral", não se transmudando, aí em impostos - cfr, os Acd's, do TC nºs 205/87 e 640/95 in D.Rep,, respectivamente, 1ª e 2ª séries, de 3/Jul/87 e 20/Jan/96,

E um outro parâmetro havendo ainda a considerar: a utilidade do serviço para o utente que paga o tributo.

Não pode, pois, afirmar-se, que as taxas em causa estejam desligadas, quanto ao seu montante, da actividade desenvolvida pela Administração.

Pois a comparação pretendida não deve fazer-se entre o custo individual de cada serviço prestado e o emolumento aí cobrado mas, antes, com os custos e emolumentos globais, nem sequer se mostrando que estes sejam superiores àqueles.

As receitas em causa são, pois, de qualificar-se como taxas, pelo que não submetidas ao principio da legalidade, não estando, assim, ofendidos os artºs 103º e 165º da Constituição, não ocorrendo inconstitucionalidade orgânica.

Por outro lado, o artº 165 nº 1 al. i) da Constituição apenas se refere, incluindo-o na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, a legislação sobre o regime geral das taxas.

Assim, o Governo pode legislar, sem necessidade de autorização legislativa, sobre o regime particular de cada uma das taxas, desde que respeite aquele regime geral, como é o caso.

Cfr. o Ac. do TC de 10/07/01 in D. Rep., 2ª., de 12-10-01.

Nem ofendem o princípio da proporcionalidade na vertente da proibição do excesso - artº 266º nº 2 do mesmo diploma: "receita pública manifestamente desproporcionada com os custos e a natureza do serviço prestado em troca".

A perspectiva a considerar, para o efeito, não é a da efectivação de mera operação material, havendo que atender à fé pública do acto registral.

É aliás, no sentido exposto e em casos semelhantes, a jurisprudência, tanto do TC como deste Tribunal.

Cfr. respectivamente o citado acd. de 12/0302 e os de 30/Mai/99 Rec. 25.543, 20/Dez/00 Rec. 25.545, 10/04/02 Rec. 26.827 e de 30/05/01 Rec. 25.543, sumariado in Fiscalidade nºs 7/8 pág. 25 e de 10/04/02 Rec. 26.827.

Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pela impugnante, com procuradoria de 60%.

Lisboa, 7 de Maio de 2003

Brandão de Pinho – Relator – Vítor Meira – Baeta de Queiroz –