Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0909/08

I – Segundo a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, o fim legal da formalidade de audiência dos interessados, autonomizada na estrutura do procedimento pelo C.P.A. (arts. 100º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos procedimentos.
II – A circunstância de o interessado ter reclamado de um primeiro despacho proferido pela mesma entidade não torna dispensável a concretização do dever de audiência relativamente a um outro despacho prolatado na sequência daquela reclamação e que assenta em pressupostos de facto e de direito distintos, que anteriormente não estavam invocados.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. “A…”, com a identificação constante dos autos, interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA, de 10.04.1997, publicado no Boletim Municipal nº 172, de 3 de Junho de 1997, que determinou a reforma parcial de um anterior despacho, emitido em 30.09.1996, e manteve a ordem de desocupação, pelo recorrente, do terreno/armazém de que é ocupante a título precário da CML, sito na Rua …, letra …, no Campo …, em Lisboa, imputando ao acto recorrido diversos vícios de forma e de violação de lei.

Por sentença daquele Tribunal, de 08.03.2007 (fls. 239 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

1. A ora recorrente não foi notificada pela Câmara Municipal de Lisboa para se pronunciar antes de tomada a decisão final do acto recorrido;

2. Não se verificava a situação prevista na alínea a) do nº 2 do art. 103 do CPA;

3. A recorrente nunca se pronunciou sobre os pressupostos do acto reformador, objecto dos presentes autos;

4. Em consequência, foi violado o art°. 100, nº. 1 do Código do Procedimento Administrativo.

5. A preterição desta formalidade acarreta a nulidade do acto em causa ou, pelo menos, a sua anulabilidade;

6. A douta sentença recorrida persiste em confusão entre a propriedade do solo e a propriedade da edificação em si (direito de superfície);

7. A recorrente vendeu os materiais empregues na construção;

8. A recorrente é concessionária do uso do solo onde a construção se encontra;

9. A Câmara Municipal de Lisboa carecia de legitimidade para ordenar a desocupação da requerente do solo de que é concessionária;

10. O despacho recorrido sofre de erro nos pressupostos de facto ao pressupôr que a Câmara Municipal de Lisboa é proprietária da construção e solo;

11. Pela escritura outorgada em 22.03.1955 a recorrente vendeu os materiais que, à data, lhe pertenciam;

12. A recorrente realizou benfeitorias na edificação;

13. Ao determinar a desocupação do armazém sem pagar, ou prometer pagar, qualquer indemnização pelas benfeitorias realizadas posteriormente à data de celebração da escritura, o despacho recorrido violou o conteúdo essencial do direito de propriedade da recorrente sobre as benfeitorias realizadas;

14. Violando um direito constitucionalmente consagrado – art. 62°, n°. 2 da C.R.P.;

15. Ao celebrar a escritura de compra e venda dos materiais com a recorrente, a Câmara Municipal de Lisboa interveio desprovida de poder de autoridade pública;

16. Contudo, ao ordenar a desocupação do local através do acto recorrido, fê-lo unilateral e autoritariamente;

17. O acto sub judice visou dirimir autoritária e unilateralmente um conflito de interesses existente entre a autoridade recorrida e a ora recorrente, invadindo o domínio de atribuições dos tribunais, em clara violação dos princípios constitucionais da separação de poderes, da reserva de função jurisdicional, e da imparcialidade, e do direito à tutela efectiva (v. arts. 20°, 111°, 202°, 212°, 266° e 268° da C.R.P.);

18. O acto sub judice enferma de usurpação de poderes, pois, estando em causa um contrato de compra e venda de materiais, que tem inquestionavelmente natureza privada, só aos tribunais caberia pronunciarem-se sobre tal matéria, não podendo a entidade recorrida ordenar a desocupação do prédio em causa (v. art. 202º e 111º da CRP e art. 133º, nº 2, al. a) e 134º, nºs 1 e 2 do C.P.A.).

NESTES TERMOS,

Deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, revogada a douta decisão recorrida, assim se fazendo inteira JUSTIÇA

II. A entidade recorrida não contra-alegou, e a Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Vem o presente recurso interposto do despacho do Sr. Presidente da Câmara de Lisboa, de 10/04/97, que ordenou a desocupação do terreno/armazém de que é ocupante a título precário da Câmara Municipal, sito na R. Evangelista, letra J, no Campo das Cebolas, à sociedade requerente A….

Este recorreu para este Tribunal da decisão do TAF de Lisboa, de 8.03.07, que manteve a decisão do Sr. Presidente da Câmara, imputando à sentença os seguintes vícios:

- violação do dever de audiência

- erro de facto nos pressupostos

- violação do direito à justa indemnização

- violação do princípio de separação de poderes

Quanto ao primeiro vício a sentença entendeu que o mesmo não se verificava uma vez que a requerente em 28/10/96 apresentou uma reclamação "...na qual suscitou e foram analisados no essencial, as mesmas questões que, após a prática do acto recorrido levou à interposição do presente recurso..." (vide p. 258).

Porém, a reclamação incidiu sobre o despacho de 30/09/96 do Sr. Presidente da Câmara, segundo o qual, foi ordenada a desocupação de um terreno municipal com barracão situado na R. Evangelista, letra J, Campo das Cebolas, em Lisboa, no prazo de 60 dias, sob pena de despejo administrativo (vide fls. 1 a 9 do processo instrutor).

Na sequência da reclamação apresentada, o Sr. Presidente da Câmara reformou o acto (Nota: (vide Ac. do STA a fls. 186 a 190)) através da prolação do despacho de 10/04/97 em que se reconheceu que o despacho anterior "padece de vício de erro nos pressupostos, uma vez que a Câmara Municipal de Lisboa não é, de facto, proprietária do terreno".

Ora, sendo este acto o objecto do recurso, não restam dúvidas que não foi dado cumprimento ao dever de audiência previsto no art. 100º do C.P.A.

A questão está em saber se a reclamação apresentada substitui o cumprimento de tal formalidade.

Tem sido entendimento unânime de jurisprudência deste Tribunal que o direito de audiência só deverá ser preterido "... se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível" (vide Ac. 48037, de 29.11.01; 1591/03, de 2/06/04; 0274/07, de 11/10/07 entre outros).

No caso dos autos, a actividade da Câmara insere-se no âmbito de poderes discricionários (No caso a Administração não estava obrigada a emitir tal despacho, podendo sempre ponderar, tendo em conta o interesse público, qual a melhor decisão a tomar.), o que afasta a possibilidade da preterição do direito de audiência, devendo a Administração dar a possibilidade ao recorrente de poder eventualmente alegar novas razões que levassem a Câmara a alterar ou deferir no tempo a desocupação do barracão/armazém em questão.

No acto agora em recurso não se põe em causa a questão da propriedade dos terrenos, pois a Câmara entende não estar ainda "resolvida" a questão da transferência da nominalidade sobre os mesmos, sendo certo como alega o recorrente "... que tal pronúncia se debruçou sobre pressupostos diferentes (os do acto reformado) daqueles que vieram a fundamentar o acto recorrido" (vide conclusão nº 10 das alegações a fls. 291).

Assim, o facto de a recorrente ter reclamado do 1º despacho do Sr. Presidente não substituiu, a nosso ver, o dever de audiência de interessado, pois este não chegou a ter possibilidade de se pronunciar sobre a intenção da Câmara de que iria indeferir a sua pretensão.

Como é entendimento deste Tribunal a este propósito e passamos a citar: "II - O fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo C.P.A. (arts. 100º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos procedimento." (vide Ac. 0274/07 de 11/10/07).

De todo o modo, a entender-se dispensável esta formalidade nos termos do art. 103°, n° 2 do C.P.A., tal situação devia ser objecto de uma decisão expressa e fundamentada (vide Ac. 48378, de 28/05/02) o que não aconteceu.

Assim, afigura-se-nos, que houve violação do princípio do contraditório, e do mesmo modo verificou-se erro nos pressupostos, tal como foi alegado pelo recorrente ao entender que a Câmara apenas podia "... ordenar o fim da utilização das paredes e tectos do armazém (no fundo dos materiais de construção que adquiriu), nunca o uso do solo, que esse, reitera-se, pertence à Administração do Porto Lisboa..."(vide conclusão 19 e 20 a fls. 293) que se acompanha.

Pelo exposto, sou de parecer que deve anular-se a decisão em recurso, dispensando-nos, por isso, de conhecer dos restantes vícios.”

*

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

Ao abrigo do disposto no art. 713º, nº 6 do CPCivil, e porque sobre ela não foi suscitada qualquer controvérsia, considera-se reproduzida a extensa matéria de facto fixada na decisão recorrida, à qual nos reportaremos na medida em que a mesma se mostrar necessária à elucidação do discurso jurídico.

O DIREITO

A sentença impugnada negou provimento ao recurso contencioso em que a recorrente “A…” pedia a declaração de nulidade ou anulação do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA, de 10.04.1997, publicado no Boletim Municipal nº 172, de 3 de Junho de 1997, que determinou a reforma parcial de um anterior despacho, emitido em 30.09.1996, e manteve a ordem de desocupação, pelo recorrente, do terreno/armazém de que é ocupante a título precário da CML, sito na Rua …, letra …, no Campo …, em Lisboa.

À sentença impugnada assaca a recorrente erros de julgamento, traduzidos em violação do dever de audiência prévia, erro nos pressupostos de facto, violação do direito à justa indemnização e usurpação de poderes jurisdicionais.

Vejamos da consistência de tal alegação.

Quanto ao primeiro dos alegados erros de julgamento (violação do dever de audiência prévia), a sentença, depois de afirmar que houvera in casu actividade instrutória, e que não ocorria qualquer das situações de inexistência do dever de audiência previstas no art. 103º, nº 1 do CPA (designadamente a urgência da decisão), acabou por considerar que se verificava, no entanto, a situação prevista na al. a) do nº 2 do mesmo preceito legal, nos termos do qual a Administração pode dispensar a audiência prévia “se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas”.

E confirma a verificação desse fundamento de dispensa da audiência dos interessados apesar de não ter havido decisão expressa do órgão instrutor a dispensar a audiência, suportando-se, para tanto no Ac. deste STA de 14.05.1998 – rec. 41.373, onde se afirma que “a omissão dessa formalidade não é impeditiva do funcionamento da norma do art. 103°/1-a), que delimita negativamente o enunciado no art° 100°”.

Afirma-se, a propósito, na sentença sob censura:

“Efectivamente, se bem atentarmos nas vicissitudes do concreto procedimento em causa, anteriormente à prática do acto ora impugnado, verifica-se que a recorrente teve oportunidade de pronunciar-se e pronunciou-se efectivamente (e foi ouvida) sobre todas as questões que podiam interessar à defesa do seu interesse na desocupação do armazém em causa. Referimo-nos à reclamação que a recorrente apresentou em 28.10.1996 [cfr. n.º 26) dos factos provados], na qual suscitou e foram analisadas, no essencial, as mesmas questões que, após a prática do acto ora recorrido, levou à interposição do presente recurso contencioso.

Nestas circunstâncias, não pode presumir-se que uma fase de audiência formal antes da prática do acto recorrido lhe daria oportunidade de suscitar questões com virtualidade de influir na decisão final diversas daquelas que fez valer na reclamação e no presente recurso contencioso. Embora por via diversa da audiência formal, a recorrente teve possibilidade de pronunciar-se sobre a desocupação do armazém antes da prática do acto recorrido, pelo que foram alcançados os fins visados pela instituição da audiência prévia.”

Dir-se-á, desde já, que esta decisão é incorrecta e que não pode manter-se.

É que a referida reclamação, como resulta da matéria de facto provada, incidiu sobre o despacho do Presidente da CML de 30/09/1996, no qual se ordenava a desocupação de um terreno municipal com barracão, no prazo de 60 dias, sob pena de despejo administrativo (cfr. fls. 1 a 9 do processo instrutor).

E, na sequência dessa reclamação, o Presidente da CML reformou o acto reclamado através da prolação do despacho de 10/04/97 (acto recorrido nos presentes autos) em que se reconheceu que o despacho anterior "padece de vício de erro nos pressupostos, uma vez que a Câmara Municipal de Lisboa não é, de facto, proprietária do terreno".

Ou seja, a audiência prévia que a sentença recorrida diz ter já existido, consubstanciada na dita reclamação, incidiu sobre um despacho distinto daquele que é objecto do recurso contencioso aqui em causa, e que assentou em pressupostos de facto e de direito diversos.

Desde logo, porque o primeiro afirmava a propriedade do terreno por parte da Câmara Municipal, com esse fundamento ordenando a sua desocupação sob pena de despejo administrativo, o que não correspondia à realidade, como a própria Câmara reconheceu, a ponto de ter reformado aquele primeiro despacho, e ter prolatado o segundo com pressupostos diversos, já não assentes na invocação da propriedade do terreno, ainda que mantendo (com outros fundamentos) a ordem de desocupação.

E esses outros fundamentos, como decorre do ponto 9 deste segundo despacho, são os de que, inexistindo embora uma efectiva transferência para a CML da dominialidade do terreno em que está implantado o barracão, terreno esse que é propriedade da Administração do Porto de Lisboa (APL), mas sendo a CML proprietária desse barracão que a recorrente ocupa a título precário, se mantém a ordem de desocupação.

É assim manifesto que a circunstância de a recorrente ter reclamado do primeiro despacho não torna dispensável a concretização do dever de audiência de interessado, pois este não chegou a ter possibilidade de se pronunciar sobre a concreta ordem de desocupação nele reiterada com novos pressupostos que anteriormente não estavam invocados.

Segundo a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, "O fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo C.P.A. (arts. 100º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos procedimentos." (Ac. 0274/07 de 11/10/07).

Houve pois efectiva violação do dever de audiência dos interessados, consagrado no art. 100º e segs. do CPA, contrariamente ao decidido pela sentença sob recurso, que, deste modo, não pode manter-se, ficando prejudicado o conhecimento da restante matéria de impugnação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, e conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto recorrido.

Sem custas, dada a isenção de que goza a entidade recorrida.

Lisboa, 4 de Novembro de 2009. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.