Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0894/05

I - As obras em que é aumentada a área de implantação da edificação antes existente, são efectuadas divisórias interiores, substituída a cobertura por outra de características e aspecto visual diferente que aparenta menor altura e volume, são introduzidos novos materiais e construída uma chaminé, são obras de ampliação e alteração e não obras de reconstrução.
II – As obras referidas em I estão sujeitas a licenciamento administrativo pela câmara municipal, conforme decorre dos artigos 2.º al. d) e e) e 4.º n.ºs 1 e 2 al. c) do DL 555/99, de 16.12.
III – As referidas obras sempre estariam sujeitas a licenciamento, por força da al. d) do mesmo artigo 4.º n.º 2, devido ao facto de a construção em ruínas sobre a qual foram efectuadas se situar no Baluarte da Cova do Cão, área das muralhas de Monção, classificadas como Monumento Nacional desde 1910.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I - Relatório.

A...

Recorre para este STA da sentença do TAF do Porto, de 9.3.2005, que negou provimento ao recurso contencioso que ali interpusera do despacho de 2002.04.12 do

VEREADOR DO PELOURO DE OBRAS E URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE MONÇÃO

Que determinou a demolição das obras construídas ilegalmente no prédio urbano sito no Baluarte da Cova do Cão, naquela vila.

Argumenta em alegação contra aquela decisão e formula as seguintes conclusões úteis:

- Não houve aumento da área de construção ou implantação do imóvel, mantendo-se a área construída tal como é descrita na matriz predial e na planta topográfica municipal.

- Efectuou a demolição do telhado com licença emitida pela Câmara.

- Realizou obras no interior da casa de prevenção de ruína, sem alterar a configuração arquitectónica, nem a estrutura da moradia.

- Não correspondem à verdade os factos contidos no despacho do Vereador de 18 de Maio de 2001, e o tribunal recorrido não julgou em conformidade com a prova colhida no instrutor, porque ela não permite sustentar a existência de ampliação alguma, sem descrição das obras e das áreas no auto de embargo, sem inspecção ao local e sem auto de medição.

- A decisão do Tribunal recorrido violou o disposto no artigo 6.ºdo DL 555/99, de 16.12, na redacção do DL 177/2001, de 4.6, devendo ser revogada e substituída por outra que anule o acto do Vereador.

Não houve contra alegação.

O EMMP emitiu douto parecer em que considera de manter a sentença, uma vez que a prova do instrutor permite com segurança sustentar a decisão administrativa. Para assim concluir analisou a prova nos seguintes termos: “Além da informação de fls. 62 do processo instrutor – assinada por dois fiscais da Câmara Municipal – o auto de notícia e o auto de embargo, respectivamente de fls. 79 e de fls. 80, do mesmo processo – assinados pelo participante e embargante e por duas testemunhas (um funcionário e um arquitecto da autarquia – confirmam que as obras em questão, consistiram na reconstrução e ampliação de um edifício em ruínas.

Há a realçar ainda que as fotografias de que há registo no processo instrutor revelam que o imóvel apresenta, numa parte paredes exteriores parcialmente demolidas e noutra, uma parede exterior construída de novo (cfr. Nomeadamente as peças de fls. 44, 51 e 60), o que, só por si, aponta para a realização de obras de reconstrução e (ou) de ampliação, atenta a definição que é dada pelo artigo 2.º alíneas c) e d) do DL n.º 555/99, de 16.12.”

II – A Matéria de Facto.

A sentença recorrida deu como provado:

1. A aquisição de um prédio urbano composto de casa de um pavimento, sito no lugar de Baluarte da Cova do Cão, Vila e Concelho de Monção, a confrontar de todos os ventos com a Recorrente e inscrita na matriz predial sob o art. 575°, com a superfície coberta de 170 m2 descrito na Conservatória do Registo Predial mostra-se registada a favor da ora Recorrente.

2. Em 06-10-93, a Recorrente dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Monção pedido de concessão de licença para reparação do telhado do prédio casa de morada com um pavimento sito no lugar de Baluarte da Cova do Cão, da freguesia e concelho de Monção, inscrito na matriz predial sob o art. 575° (fls. 1 do PA apenso).

3. Tal pedido foi deferido na sequência de despacho de 11-10-93, o que deu origem ao Alvará de Licença de Obras n° 383/93 emitido em 20-11-93, válido até 19-10-94 (fls. 2 do PA apenso e fls. 6 destes autos).

4. Tal licença foi prorrogada até 09-02-96 mediante requerimento da recorrente de 13-10-94, deferido nos termos de despacho de 25-10-94 e novo requerimento da recorrente de 07-11-95, deferido nos termos de despacho de 05-12-95 (fls. 5 e 6 do PA apenso).

5. Em 03-05-2001 foi elaborada pelos serviços de fiscalização a comunicação interna n° 46/2001 que consta de fls. 73 do PA apenso nos seguintes termos:

“Informação:

Em deslocação à obra, na companhia do Sr. Arq. Coordenador do G.T.L., localizada na zona da estação (Baluarte) e pertencente à Sra. A..., ausente em França, verificou-se que procedeu às seguintes obras de ampliação:

1 - Ampliação de uma moradia em pedra, com blocos de cimento numa área de cerca de 100.00 m2.

2 - Divisórias interiores, igualmente em blocos de cimento, sem qualquer tipo de acabamentos, há excepção de peitoris em pedra, nas janelas.

3 - Colocação de madeiramento na cobertura.

4 - Terraplanagem com desaterro do terreno.

5 - Colocação de tubos de electricidade.

6 - As pedras que se vêem na foto n° 4, foram guardadas juntas pelo proprietário nesse local, e fizeram parte de uma guarita que ruiu.

Estas obras estão a ser executadas, sem que para tal, possua alvará de licenciamento”. (fls. 73 do PA apenso).

6. Na sequência da Informação id. em 5. e da Informação que consta de fls. 74 do PA apenso, o recorrido proferiu despacho em 16-05-2001 determinando o imediato embargo da obra e correspondente processo de contra-ordenação (fls. 74 do PA apenso).

7. Dou aqui por reproduzido o teor do Auto de Embargo de Obras que consta de fls. 82 do PA apenso.

8. Em 16-10-2001 foi elaborada pelos serviços de fiscalização a comunicação interna n° 104/2001 que consta de fls. 108 do PA apenso nos seguintes termos:

“Informação:

Em rotina de fiscalização, verificou-se que a Sra. A..., procedeu à colocação de caixilharias de portas e janelas em madeira, na obra acima referida, desrespeitando o Auto de Embargo datado de 2001-05-13”. (fls. 108 do PA apenso).

9. Em 15-02-2002 foi elaborada a comunicação interna que consta de fls. 115 do PA apenso nos seguintes termos:

“Vimos por este meio informar da evolução constatada na obra embargada, sita no Baluarte da Cova do Cão. Constata-se, que foi colocada caixilharia, cobertura plana, chaminé e houve um aumento da área de implantação. Para além disso colocou antenas de televisão, que juntamente com informações dos vizinhos, confirmam a existência de ligação eléctrica ilegal e que o proprietário poderá já lá estar a morar...“ (fls. 115 do PA apenso)

10. Em 21-02-2002 foi elaborada pelo Departamento de Gestão Urbanística a comunicação interna que consta de fls. 116 do PA apenso nos seguintes termos:

“De acordo com informação anexa, continuam as obras de reconstrução e ampliação de um edifício existente no Baluarte da Cova do Cão, cuja proprietária é A....

Sobre a obra executada ilegalmente existem processos de embargo e contra-ordenação, tendo sido consecutivamente sujeita a novas intervenções ilegais, identificadas e ilustradas no processo, desrespeitando o embargo decretado sobre a mesma.

De acordo com a informação agora emitida pelo GTL, terá o embargo sido desrespeitado com ampliação da área de ocupação do edifício existente, colocação de caixilharias nos vãos, execução de cobertura e chaminé. Informa ainda sobre a existência de uma antena de televisão e possibilidade de estar o edifício a ser ocupado como habitação, o que aliás vem já referido em vários documentos do processo emitidos por familiares da proprietária.

Assim, entende-se dever ser o desrespeito ao embargo decretado comunicado ao Ministério Público e solicitar à E.D.P. o corte de energia à construção ilegal.

Mais se informa que não tendo até à data a requerente diligenciado para o licenciamento das obras ilegais executadas, tendo abusivamente dado continuidade às mesmas, mesmo após o seu embargo, considera-se dever ser esta objecto de processo de demolição, conforme o disposto art. 106° do Decreto-Lei n° 555/99 de 16 de Dezembro com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/2001, podendo ainda ser ordenada a posse administrativa do imóvel conforme o disposto no art. 107° do mesmo diploma...“ (fls. 116 do PA apenso).

11. Na sequência da comunicação id. em 10., o recorrido proferiu em 22-02-2002 o seguinte despacho: “Concordo. Deverão os Serviços de obras comunicar ao Ministério Público o desrespeito ao embargo decretado bem assim como solicitar à EDP nos seja comunicado estar esta habitação a receber energia eléctrica, sem autorização de utilização. Notifique a requerente para proceder à demolição das obras” (fls. 116 do PA apenso).

12. A recorrente foi notificada do despacho id. em 11. Em 28-02-2002, sendo lhe concedido o prazo de 15 dias a contar da notificação para se pronunciar sobre a ordem de demolição e o prazo de 30 dias a contar da notificação para proceder à demolição voluntária das obras ilegais (fls. 121-120 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido e A/R que antecede fls. 121-120)

13. Em 11-04-2002 foi elaborada pelo Gabinete de Assessoria a comunicação interna que consta de fls. 127-126 do PA apenso nos seguintes termos:

“Após ter sido decretado embargo das obras de construção civil realizadas sem licenciamento no prédio urbano sito no Baluarte da Cova do Cão, na vila de Monção, a confrontar do norte com caminho de ferro, do sul e poente com o ... e do nascente com ..., propriedade de A..., inscrito na matriz predial sob o art°. urbano n° 575°, embargo já registado na Conservatória do Registo Predial, verificou-se que a mesma foi consecutivamente sujeita a novas intervenções ilegais, identificadas e ilustradas no processo, desrespeitando o embargo decretado sobre a mesma.

De referir que a Direcção Regional do Porto do Instituto Português do Património Arquitectónico se pronunciou em 2/07/2001 sobre o assunto, não aprovando os trabalhos de reposição da construção.

De acordo com informação emitida pelo GTL em 15-02-2002 foi o embargo desrespeitado com ampliação da área de ocupação do edifício existente, colocação de caixilharias nos vãos, execução de cobertura e chaminé.

Nestes termos, o desrespeito ao embargo decretado foi participado ao Ministério Público, visto tal conduta configurar um crime de desobediência tal como define o art. 100º do Decreto-lei n° 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/2001 de 4 de Junho, p. e p. pelo art°. 348° do Código Penal vigente.

Não tendo até à presente data a infractora diligenciado legalização das obras executadas, tendo abusivamente dado continuidade às mesmas após o seu embargo, foi notificada para proceder à demolição voluntária das obras ilegais, bem como reposição do edifício nas condições em que se encontrava antes da execução de todas as obras ilegais nos termos do art°. 106° n° 1 Decreto-lei n° 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/2001, num prazo de 30 dias a contar da recepção da notificação, ou seja, a partir de 28/02/2002.

Nos termos do definido no n° 3 do referido artigo, foi-lhe concedido um prazo de 15 dias a contar da data da notificação para se pronunciar sobre a ordem de demolição, sem que o tivesse feito nesse prazo, tendo apresentado uma exposição no âmbito do Plano de Pormenor de Salvaguarda e Reabilitação do Centro Histórico de Monção em que discordava da proposta de demolição do referido prédio.

De acordo com o n° 4 do art°. 106° do diploma legal mencionado, findo que seja o prazo de 30 dias sem que a ordem de demolição das obras ilegais se encontre cumprida, será instruído processo de demolição, conforme o disposto no art°. 106° n° 4 e art°. 107° do Decreto-lei n° 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/2001, sendo ordenada a posse administrativa do imóvel, por forma a permitir a execução coerciva da demolição - art°. 107° n° 1.

Tal acto administrativo deverá ser notificado à proprietária do imóvel por carta registada com aviso de recepção - art°. 107° n° 2.

A posse administrativa será executada nos termos do n° 3 do art°. 107°, e de acordo com o n° 8, sendo este caso uma execução coerciva de uma ordem de demolição, devem ser executadas no mesmo prazo que foi concedido à proprietária, ou seja, 30 dias, contando-se o prazo a partir da data de início da posse administrativa, podendo as obras ser executadas por administração directa ou por ajuste directo, de acordo com o definido no art°. 107° n° 9 todos do Decreto-lei n° 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/2001 de 4 de Junho (fls. 127-126 do PA apenso).

14. Na sequência da comunicação id. em 13., o recorrido, no uso de poderes delegados, proferiu em 12-04-2002 o seguinte despacho:

“Concordo. Notificar a proprietária para a execução da demolição e a posse administrativa pela Autarquia de acordo com a legislação aplicável e mencionada na informação (Acto Recorrido) (fls. 126 do PA apenso).

15. A recorrente foi notificada do despacho id. em 14. em 25-07-2002 através do oficio n° 1020 de 23-07-2002.

16. A recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 04-09-2002 (fls. 2 dos presentes autos).

III – Apreciação.

No presente recurso jurisdicional a recorrente sustenta que a sentença recorrida cometeu erro de julgamento ao dar como assentes os factos em que se baseou o despacho impugnado, quando realmente no processo instrutor não foram recolhidos elementos que permitam afirmar que as obras que efectuou sejam mais do que reparação e manutenção do edifício existente, sem alteração da implantação, da configuração nem da estrutura.

Para assim concluir não impugna especificamente nenhum dos elementos probatórios constantes do processo administrativo, nem requereu nenhuma prova, mas considera que as provas recolhidas não são no sentido de se poder afirmar, como faz o despacho do Vereador, que foram efectuadas obras de reconstrução e ampliação, sem as características e os materiais da construção primitiva.

Vejamos então se existiu o erro na apreciação da prova recolhida no procedimento de que se queixa a recorrente.

Do processo instrutor resulta que a propósito do embargo efectuado aos trabalhos de movimentos de terras no terreno em que se situa a construção em causa, o Arq. Coordenador do GTL da CMM, na informação de 2001.02.09 diz que em deslocação que efectuou ao local “foram verificadas obras nas ruínas do edifício existente, nomeadamente paredes em alvenaria de cimento, e estrutura de tecto, possivelmente em elementos prefabricados de betão”.

Na fotografia de fls. 60 do instrutor é visível a realização de uma cobertura com a utilização de materiais prefabricados; nas fotografias de fls. 58 e 61 pode ver-se uma parte reconstruída com materiais novos diferentes dos anteriormente usados na parede e o serviço de fiscalização em 2001.05.03 informava (Fls. 62) que em deslocação ao local foi observado que a recorrente “procedeu às seguintes obras de ampliação:

1. Ampliação de uma moradia em pedra, com blocos de cimento numa área de cerca de 100.00m2.

2. Divisórias interiores igualmente em blocos de cimento, sem qualquer tipo de acabamentos, à excepção de peitoris em pedra, nas janelas.

3. Colocação de madeiramento na cobertura.

4. Terraplanagem com desaterro …

5. ….

6. As pedras que se vêem na foto n.º4 foram guardadas juntas pelo proprietário nesse local, e fizeram parte de uma guarita que ruiu.

Estas obras estão a ser executadas sem que para tal possua alvará de licenciamento.”

Foi em seguida ordenado o embargo das obras de construção (fls. 63) efectuado em 23 de Maio de 2001, de que foi lavrado o auto de fls. 80 do processo instrutor, onde consta que as obras embargadas são a “reconstrução e ampliação de um edifício em ruínas, numa parcela localizada no Baluarte da Cova do Cão pertencente à muralha do Castelo de Monção, Monumento Nacional, Castelo de Monção.” Refere ainda sobre o estado actual das obras: “encontra-se com a reestrutura montada faltando acabamentos, cobertura em madeiramento, encontram-se divididos interiormente.” Este auto foi assinado pelo fiscal de obras da Câmara e por duas testemunhas.

Em informação de 16.10.2001, os serviços de fiscalização comunicavam que tinha sido colocada caixilharia de portas e janelas em madeira na obra referida em desrespeito do embargo – fls. 108 do instrutor.

Em 15.02.2002 o Arq. ... do GTL da CMM, informou o dirigente do Pelouro do Urbanismo de que “foi colocada caixilharia, cobertura plana, chaminé, e houve um aumento da área de implantação. Para além disso colocou antenas de televisão, que juntamente com informações dos vizinhos, confirmam a existência de ligação eléctrica ilegal e que o proprietário poderá já lá estar a morar”. Propõe a demolição e junta as fotografias de fls. 112,113 e 114 documentando os factos – fls. 115.

Seguiu-se a informação de 21.02.2002 propondo que se ordenasse a demolição das obras ilegais e o despacho “Concordo” de 22.02.2002 – fls. 116.

Dos elementos de instrução do procedimento administrativo que acabamos de referir resulta provado com suficiência que a recorrente efectuou obras sobre uma edificação em ruína, em que utilizou novos materiais, aumentou a área de implantação, fez divisórias antes inexistente, efectuou uma chaminé e fez uma cobertura plana.

De facto, não se pode pôr em dúvida que o pessoal da fiscalização e o Arq. que verificaram no local as obras desconheçam o significado preciso dos termos que utilizaram, como aumentar a área de implantação, construir divisórias, utilizar novos materiais …

Por outro lado, a recorrente limita-se a dizer que os factos verificados e relatados por aqueles técnicos no exercício de funções públicas não são exactos, nem provam o que cumpria provar à entidade recorrida para decretar a demolição, ou seja, que tinham sido efectuado obras de ampliação e de alteração.

Mas, atenta a realidade fáctica que a sentença descreveu como provada, atento também que a instrução do procedimento administrativo suporta de modo eficiente e claro, sem margem para dúvidas, a conclusão retirada dos documentos instrutórios, de se terem como assentes tais factos, apenas há agora lugar a confrontar a realidade material com a previsão legal.

O art.º 2.º alínea d) do DL nº 555/99 de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº 177/2001 de 4 de Junho, define como obras de ampliação,

“as obras de que resulte o aumento da área de pavimento ou de implantação, da cércea ou do volume de uma edificação existente”.

O mesmo diploma no mesmo artigo, alínea e), define como obras de alteração,

“as obras de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente ou sua fracção, designadamente a respectiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da área de pavimento ou de implantação ou da cércea”.

É na definição legal destas duas alíneas do artigo e diploma referido, que se enquadram as obras efectuadas pela autora, quer pelo aumento da área de implantação quer pelo aumento de divisões, quer pela diferente natureza dos materiais utilizados.

Não podem assim qualificar-se como obras de conservação, como a autora defende nas suas alegações. Para que tivessem essa natureza era necessário que se destinassem a manter a edificação nas condições preexistentes, nomeadamente por restauro, reparação ou limpeza, como define o artº 2º alínea f) do diploma citado.

Não é o caso dos autos, em que se mostra provado que, entre outras obras, foi nomeadamente efectuada ampliação da construção anterior parcialmente ruída; alteração das divisórias interiores; uma cobertura que se apresenta a altura inferior à que teria a anterior, pela aparência da parede que a sustentava e que se mantém visível, a construção de uma chaminé, bem como a aplicação de blocos de cimento, materiais novos que não existiam nas ruínas.

Estas obras sempre determinavam nos termos dos artigos 2.º al. d) e e) e 4.º n.ºs 1 e 2, al. c) do DL 555/99, de 16.12 a sujeição dos trabalhos a processo de licenciamento pela câmara municipal.

De resto, mesmo que não houvessem que qualificar-se os trabalhos efectuados como obras de ampliação e alteração, como já se viu ser o caso, mesmo que, por mera hipótese se tratasse de reconstrução parcial, ainda assim, dada a situação especial do prédio junto da muralha de Monção era sempre necessária a intervenção autorizativa da administração central, no caso do IPPAR, já que a construção se situa no Baluarte da Cova do Cão que faz parte da zona classificada como Monumento Nacional desde 1910, designada muralha de Monção. Deste modo, qualquer intervenção reconstrutiva sempre estaria sujeita ao pedido da referida intervenção de entidade da Administração Central e, portanto, a licenciamento – al. d) do art.º 4.º n,º 2 do cit. DL 555/99, de 16.12.

IV – Decisão.

Pelo exposto acordam em negar provimento ao presente recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça de 300 € e a procuradoria de 60%.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2006.- Rosendo José (relator) – António Madureira – Edmundo Moscoso.