Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0876/11

I - As questões a apreciar nas providências cautelares não têm a mesma natureza da questão do processo principal pelo que no pedido de suspensão de pena disciplinar não está em causa a legalidade da punição, mas a adopção das medidas que permitam evitar danos irremediáveis.
II - Não é suficiente que o recorrente peça ao Supremo que faça a crítica da valoração do interesse público vinda do Tribunal Central, sem apresentar a concretização do interesse público visado pela ordem jurídica, ainda que em termos aproximados, (não pela referencia genérica) bem como os erros em que teria incorrido a identificação desse interesse e a avaliação que dele efectuou o Tribunal recorrido.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I - Relatório

A…,

interpôs no TAF de Penafiel providência cautelar contra o

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e a

ESCOLA SECUNDÁRIA DE ...,

em que requereu a suspensão de eficácia do despacho de 24 de Maio de 2010, proferido pelo

SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO E DA EDUCAÇÃO,

que aplicou à requerente a pena de demissão e a obrigação de repor a quantia de 897,80 Euros.

Por despacho datado de 26-08-2010, o Tribunal julgou nulo o requerimento, por ineptidão da petição inicial, (ininteligibilidade da causa de pedir) e absolveu da instância os requeridos.

Considerou, para tanto, que a A. não alegou os factos que integram a causa de pedir (artº 264º, nº 1 do CPC), não podendo o tribunal substituir-se à parte de modo a que se possa pronunciar sobre os critérios da adopção da providência cautelar.

Inconformada, a recorrente interpôs recurso para o TCA Norte que, por acórdão de 13-01-2011, decidiu julgar procedente o recurso, revogar a Sentença recorrida e julgar improcedente a providência cautelar.

Disse, em síntese:

- É manifesto o erro de julgamento efectivado pelo tribunal a quo, sendo certo que da p.i. constam os elementos necessários para aferir da verificação, ou não, dos requisitos conducentes ao deferimento (ou não) da providência cautelar conservatória instaurada.

- Deste modo, impõe-se a revogação da sentença, por manifesto erro de julgamento.

Conhecendo do mérito, nos termos do artº 149º do CPTA, decidiu julgar improcedente a providência pelos motivos que, em síntese considerou:

- No caso concreto dos autos, nem a recorrente invoca a seu favor a verificação da alínea a) do nº 1 do art.º 120º do CPTA, nem este TCA, efectivada uma análise das invalidades suscitadas na p.i., a vislumbra, pelo que se afasta a sua verificação

- Da análise sumária das invalidades arguidas ao acto impugnado, não resulta, por um lado, a manifesta falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal, nem, por outro, a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do seu mérito, sendo de concluir pela verificação do fumus non malus iuris da al. b) do n.° 1 do art.° l20.° do CPTA.

- Quanto ao periculum in mora, a recorrente alega que a pena expulsiva da Administração Pública lhe acarreta prejuízos gravíssimos e de impossível reparação, com consequências graves para a sua saúde, já debilitada, que a afecta a nível psicológico - apresentando já um quadro clínico de depressão (juntando documento médico atestando esse quadro) - com a impossibilidade de prosseguir a sua carreira, de mais de 20 anos na administração pública.

- Ora, é evidente que estamos perante este pressuposto, pois que cumprida que seja a pena disciplinar de demissão, se o funcionário, em sede de processo principal, vir anulada a decisão punitiva, mostra-se consumado o cumprimento da pena, nessa medida temporal concreta.

- Por fim, ponderados os interesses públicos e privados, entende-se conceder preponderância aos interesses defendidos pela administração pública, sendo que a suspensão de eficácia da pena de demissão, sempre seria vista como uma complacência e permissividade da administração face a condutas graves e que merecem a total repulsa por parte das entidades responsáveis, a que os tribunais devem ser alheios.

Inconformada, a recorrente pede a admissão de recurso excepcional de revista para o STA, alegando, em síntese:

- A questão basilar está em saber se o Tribunal recorrido poderia ter decido de mérito no âmbito do disposto no n° 4 art. 149° do CPTA, sem dar cumprimento ao formalismo da audição prévia das partes, imposto no n.° 5 do mesmo artigo.

- A segunda questão, está em saber se, verificados os dois requisitos previstos no art. 120° n° 1 al. b) do CPTA (fumus non malus iuris e o periculum in mora)e não tendo a Administração tomado a resolução prevista no art. 128° n° 1, poderia o tribunal recorrido, sem ordenar a produção de prova, ter decidido que o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo prejudicava gravemente o interesse público.

O recurso foi admitido por esta formação em acórdão datado de 07-04-2011.

Por acórdão datado de 26-05-2011, o STA anulou a aresto do TCA Norte, considerando, no essencial:

- Os dois requisitos da alínea b) do art. 120º do CPTA foram dados como verificados. Por aí o processo não teria que baixar para se cumprir o n.° 5 do art. 149° pois a decisão foi favorável à recorrente.

- Quanto à avaliação dos interesses em conflito a posição sustentada pela recorrente na revista, em parte, decaiu. Todavia, o incumprimento desse preceito e da consequente falta de audição da recorrente e da prova que a sua intervenção poderia propiciar seria sempre susceptível de influenciar o juízo de ponderação previsto no n.° 2 do art. 120° do Código. Em consequência, concluiu-se que a falta de cumprimento do citado art. 149°, n.° 5, do CPTA constitui nulidade processual susceptível de “influir no exame ou na decisão da causa” (art. 201°, n.° 1, do CPC).

Tendo o processo baixado ao TCA Norte, foram as partes ouvidas nos termos do nº 5 do artº 149º do CPTA, relativamente ao requisito previsto no nº 2 do artº 120º do CPTA.

A Autora alegou, em síntese, que a adopção da providência cautelar não tem a potencialidade para provocar danos ao interesse público, ao contrário, com a sua recusa, e tendo a recorrente continuado a exercer funções desde a aplicação da pena disciplinar, há um ano, nunca houve nesse período alarme para o interesse público, o que pode ser constado com a sua avaliação de desempenho relativa ao ano de 2010, à qual foi atribuída a menção qualitativa de “Bom”.

A Entidade demandada contrapôs que deve prevalecer o interesse público em que a providência não seja decretada.

O TCA Norte julgou improcedente a providência por acórdão datado de 27-07-2011.

Discorreu assim:

- A apropriação de dinheiros públicos, advinda do recebimento dos alunos pais e encarregados de educação, a título de matrículas, num total de €897,80 – reveste-se de enorme gravidade e configura uma conduta indigna e incompatível com o exercício de funções públicas, especialmente para quem tem por função a chefia da administração escolar numa escola secundária, pondo em causa a confiança do público em geral e do público escolar em especial, implicando a desprestígio para o estabelecimento escolar, em especial, atentas as funções da recorrente - chefe dos serviços de administração escolar.

- Se o Ministério da Educação não utilizou o mecanismo da resolução fundamentada previsto na 2.ª parte do n.°1 do art.° 128.° do CPTA, dando assim execução imediata à pena de demissão, nem por isso ficamos adstritos à suspensão da pena de demissão, sob pena de se ter de entender que sempre que não fosse utilizada a resolução fundamentada não se poderia deixar de determinar a suspensão do acto em causa.

- No âmbito dos presentes autos carece de relevância suficiente a alegação de que nos processos disciplinares vigora o princípio da presunção de inocência; Esse princípio jurídico-constitucional é importante e não pode ser olvidado, mas a ser assim nunca poderia dar-se execução a penas disciplinares sem que o processo principal se mostre decidido com trânsito em julgado; ora, não é esta a leitura correcta que temos de fazer da concatenação das normas legais vigentes; a gravidade dos factos constantes da acusação e relatório final do processo disciplinar imputados à recorrente denotam uma gravidade muito elevada e censurável que desprestigia qualquer funcionário, em especial, se praticado - como é o caso - no meio escolar.

- Ponderados os interesses públicos e privados, entendemos dar preponderância aos interesses defendidos pela administração pública, sendo que a suspensão de eficácia da pena de demissão, sempre seria vista como uma complacência e permissividade da administração face a condutas graves e ilícitas e que merecem a total repulsa por parte das entidades responsáveis, a que os tribunais não devem ser alheios.

Deste aresto é pedida a admissão de recurso de revista, nos termos do artº 150º do CPTA e alegado, em resumo:

- O presente recurso visa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica e social, se reveste de importância fundamental e porque o mesmo se torna necessário para uma melhor aplicação do direito.

- Conforme tem sido entendimento deste Supremo Tribunal, nos litígios respeitantes à aplicação de penas expulsivas, como é o presente caso, é aconselhável, que possam ser submetidas ao STA, com vista a assegurar uma reapreciação da matéria de direito justificada pelo particular impacto social que, usualmente, está ligado à aplicação dessas penas. (cfr. entre outros Acórdãos de 01/07/2010 recurso nº 516/10, de 15.10.2008 - recurso nº 817/08 e de 27.02.08 - recurso nº 145/08).

- O que se pretende com o presente recurso é que este Supremo Tribunal Administrativo seja chamado a emitir um novo juízo sobre o pressuposto de concessão da providência cautelar, previsto no n.° 2 do art°120.° do CPTA, o qual sublinhe-se, foi apenas efectuado em sede de 2. ª Instância e não em sede de 1.ª Instância.

- Daí que a excepcionalidade imposta para a admissibilidade do presente recurso de revista se apresenta verificada e justificada.

O Ministério da Educação contra-alegou sustentando não se verificarem os requisitos de admissibilidade do recurso de revista, previstos no nº1 do artº 150º do CPTA.

II – Apreciação sumária.

1. Os pressupostos do recurso de revista.

A reforma do contencioso administrativo de 2002-04 optou por um recurso de revista excepcional, isto é, reservado aos casos em que a controvérsia incide sobre questão que, pela sua relevância jurídica ou social fundamental, justifique a intervenção do STA, ou quando a admissão se mostre claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, isto é, situações em que a admissão da revista permita ao STA desempenhar o papel de regulador do sistema de justiça administrativa.

A admissão do recurso excepcional de revista tanto pode justificar-se em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial, em qualquer dos casos, que a questão atinja o grau de relevância que a lei diz «fundamental». Para o preenchimento deste conceito indeterminado, a formação de apreciação preliminar tem considerado que se verifica, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja nova e intrincada ou porque o seu tratamento suscita dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou da doutrina.

A relevância social fundamental da questão jurídica tem-se considerado verificada quando a situação apresente contornos que indiciam interesse orientador para a apreciação de outros casos, ou quando a matéria tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem merecido reconhecimento quando a questão jurídica ou o quadro legal de certa matéria tenha vindo a ser tratada pelas instâncias de forma pouco consistente, incerta ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para garantir uma melhor aplicação do direito, significando isto contribuir para a boa administração da justiça.

2. Aplicação dos pressupostos ao caso concreto

O litígio versa sobre a suspensão da pena disciplinar de demissão, na sequência de processo disciplinar instaurado à recorrida.

O TAF de Penafiel absolveu da instância o Ministério da Educação por considerar inepta a petição inicial.

O TCAN revogou a sentença e julgou improcedente a providência requerida.

Interposto recurso de revista foi o mesmo admitido por esta formação, tendo o STA vindo a anular o acórdão do TCAN por incumprimento do nº 5 do artº 149º do CPTA, relativamente à ponderação dos interesses em presença.

Após baixa dos autos àquele Tribunal, veio o mesmo a julgar improcedente a requerida providência cautelar, considerando que, ponderados os interesses em jogo, públicos e privados, entenderam dar preponderância aos interesses defendidos pela administração pública, sendo que a suspensão de eficácia da pena de demissão, sempre seria vista como uma complacência e permissividade da administração face a condutas graves e ilícitas e que merecem a total repulsa por parte das entidades responsáveis, a que os tribunais não devem ser alheios.

Normalmente a pena expulsiva tem impacto excepcional na organização onde ocorre e por vezes no meio social envolvente e quase sempre tem consequências muito profundas do ponto de vista pessoal do arguido e sua família.

Esta formação tem considerado, nos litígios respeitantes à aplicação destas penas, que é aconselhável, em princípio, que possam ser submetidos ao STA, com vista a assegurar uma reapreciação da matéria de direito justificada pelo particular impacto social que, usualmente, está ligado à aplicação de penas expulsivas.

Porém, nestes autos e na decisão recorrida não está em causa a aplicação de pena expulsiva, mas sim a adopção de medida tendente a suster a execução da pena expulsiva antes de concluído o processo jurisdicional, no qual será efectuado o controlo de legalidade da aplicação da pena. O que se pretende apreciar e decidir é da aparência de legalidade/ilegalidade na aplicação da pena, de modo a convencer numa análise perfunctória, que assiste razão ao peticionante da anulação - o “fumus boni iuris” – e, ao mesmo tempo, da existência de prejuízos de difícil remoção derivados do imediato início de execução da sanção disciplinar. Existindo estes pressupostos é ainda necessário averiguar se a natureza dos prejuízos do peticionante é tão grave que devam sobrepor-se ao interesse público (que no caso das penas expulsivas reside na criação de condições de normalidade, de eficácia, bom nome, respeito social e plena capacidade no funcionamento da organização em que o agente se achava inserido).

As questões a apreciar nas providências cautelares não têm portanto, a mesma natureza da questão do processo principal, não estando em causa a legalidade de uma punição, mas a suspensão da aplicação da pena durante a pendência do principal.

Nestes autos a IGE concretizou o interesse público na oposição ao pedido de suspensão da sua decisão punitiva.

O processo foi sanado do vício de falta de audiência das partes antes do conhecimento em substituição, previsto no art.º 149.º n.ºs 4 e 5 do CPTA.

A questão relativa ao fumus boni iuris respeita a aparência e não à definição do direito pelo que não é de admitir a revista excepcional para dele conhecer.

A existência de prejuízos e a ponderação de interesses - público e privado – releva essencialmente de juízos de facto e de prognoses determinadas pelo que é comum acontecer nas circunstancias da vida, sem recurso a juízos, conceitos, ou valorações de índole jurídica, pelo que também não se encontra aqui campo para a admissão da revista.

O juízo de ponderação de interesses assenta também ele em ordenação de factos em parte expressa e em parte implícita, na qual sobreleva a concepção de adequação à normalidade social e uma interpretação da realidade a partir do que o juiz apreende, na concretização, como o sentir comum ou preponderante, por constatação directa a partir da sua própria experiencia, inserção e contacto com os fenómenos sociais, ainda que orientado por um ‘dever ser’ dedutível do uso do interesse público secundário e concreto, que surge então como conceito jurídico operativo.

Porém, para que alguma avaliação sobre o bem ou mal fundado da valoração que se fez do interesse público possa ter lugar é necessário que o recorrente entre a identificar e dissecar esse interesse e a mostrar o lugar que ocupa em alguma hierarquia que seja aceitável ou em escala de comparação com os restantes interesses em presença. Esse exercício não se mostra efectuado, não sendo suficiente que o recorrente peça ao Supremo que faça a crítica da valoração do interesse público vinda do Tribunal Central, sem apresentar a concretização do interesse público visado pela ordem jurídica, ainda que em termos aproximados (e não pela referencia genérica) bem como os erros em que teria incorrido a pesagem comparativa de interesses efectuada pelo Tribunal recorrido.

Ou seja, não se verificam os pressupostos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA para a admissão da revista excepcional.

III - Decisão.

Nos termos expostos acordam em conferência no STA, nos termos do disposto no art.º 150. º n.ºs 1 e 5 do CPTA, em não admitir o recurso de revista.

Custas pela recorrente:

Lisboa, 20 de Outubro de 2011. - Rosendo Dias José (relator) – Santos Botelho – Pais Borges.