Princípio da legalidade Pagamento Preço Loteamento Energia eléctrica Ligação à rede pública
Sumário
I - O Despacho n.º 14.030-A/99, da Entidade Reguladora do Sector Eléctrico, publicado no Diário da República, II Série, de 22/07/99, foi emitido por ela nos termos e em cumprimento do art. 26.º do Regulamento das Relações Comerciais, aprovado pelo Despacho da mesma entidade n.º 16.288-A/98, de 15 de Setembro (2.ª série, suplemento) visando regulamentar a «comparticipação nos custos de reforço da rede».
II - O art. 24.º deste Regulamento, estabelece o regime da apresentação de orçamentos para construção dos elementos necessários à ligação de infra-estruturas eléctricas à rede pública de distribuição, orçamentos esses que são de apresentação obrigatória para o distribuidor vinculado e que devem ser elaborados com base no custo dos elementos necessários para proporcionar a ligação (n.ºs 1 e 2), ou com base em tabelas de preços calculadas em «função da potência requisitada e do comprimento da ligação a construir» (n.º 5), para além do encargos suportados com os estudos necessários para elaboração do orçamento (n.ºs 6, 7 e 8).
III - Sendo esse o regime legal a que está subordinada a elaboração destes orçamentos, por força do princípio da legalidade, que deve enformar toda a actividade da Administração nas relações com os particulares (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3.º, n.º 1, do C.P.A.) não podem ser utilizados para cálculo do orçamento elementos não previstos, designadamente a fórmula de cálculo da «comparticipação nos custos de reforço da rede», indicada no art. 26.º do mesmo Regulamento, que utiliza, além, da «potência requisitada», também a «potência de referência» e o «valor unitário da comparticipação de potência».
IV - Tendo aquele princípio da legalidade uma formulação positiva, nos termos da qual o bloco de legalidade aplicável não é apenas um limite à actuação da Administração, mas também o fundamento da acção administrativa, a Administração, em todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares, só pode fazer aquilo que a legalmente lhe for permitido.
V - Por isso, não podem ser utilizados para cálculo do orçamento previsto no referido art. 24.º elementos aí não previstos, mesmo que da aplicação da fórmula utilizada possa resultar um valor menor do que o que resulta da aplicação daqueles elementos.
Texto da decisão
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A..... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto recurso contencioso do acto praticado pelo Director do Centro de Distribuição de Braga da B..., que havia exigido à recorrente o pagamento da importância de 2.269.779$00 (incluindo IVA) para proceder à ligação à rede pública de distribuição das infra-estruturas eléctricas de um loteamento por ela promovido.
O Tribunal Administrativo de Círculo do Porto entendeu que a questão a discutir era de natureza fiscal e julgou-se materialmente incompetente para o conhecimento do recurso contencioso.
Tendo a Recorrente interposto recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, veio a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto a ser revogada, por se entender que «o acto não definiu uma taxa ou uma tarifa a que a ora recorrente não se poderia eximir sem a concomitante perda do equivalente serviço público; mas estabeleceu o preço de uma actividade que, embora dotado de alguma previsão regulamentar, não tem natureza tributária».
Baixando o processo ao Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, veio a ser proferida sentença em que foi negado provimento ao recurso contencioso.
Novamente inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1. De harmonia com o douto acórdão de 19/06/02 deste S.T.A. – com força de trânsito em julgado –, o acto recorrido é o transmitido pelo ofício de 18/08/99, pelo qual a entidade recorrida comunicou à recorrente, ao abrigo do artigo 24º do Regulamento das Relações Comerciais, publicado na D.R. n.º 213/98, II Série, Suplemento, que não dava satisfação à requisição de ligação das infra-estruturas eléctricas do loteamento dos autos à respectiva rede, sem o pagamento prévio da quantia de 2.269.779$00, “não passando os dois ofícios seguintes de tentativas de esclarecimento, emanadas de outros funcionários da empresa, do que no primeiro ofício se continha” (cfr. ofícios de 14/12/99 e 07/02/00, tendo este “abatido” o valor de 3.000$00);
2. Porém, o cálculo daquela quantia nada tem a ver com o artigo 24º daquele Regulamento (requisição da ligação à rede) mas com o artigo 26º do mesmo Regulamento (comparticipação nos custos de reforço da rede), com aplicação dos artigos 3º, 4º e 5º do Despacho 14.030-A/99, 2.ª Série, publicado no D.R., II Série, de 22/07/99, com invocação, como habilitante, do mencionado artigo 26º daquele Regulamento;
3. A douta sentença recorrida ao entender que o acto recorrido não violou o referido artigo 26º do Regulamento e Despacho nº 14.030-A/99, enferma de manifesto erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação destas normas, em confronto com o mencionado artigo 24º do mesmo Regulamento;
4. Por outro lado, a douta sentença recorrida continua a errar quando interpreta o acto recorrido como significando a cobrança de “comparticipação nos custos de reforço da rede”, quando o que foi comunicado à recorrente, em 02/03/98, com aprovação do orçamento das infra-estruturas eléctricas, no montante de 10.543.308$00, já incluía “a comparticipação em função da potência”;
5. Porém, sempre a entidade recorrida considerou, nos esclarecimentos que prestou, que considerava a cobrança da aludida quantia de 2.269.779$00 (menos 3.000$00), como “comparticipação em função da potência”, porquanto:
a) no ofício de 14/12/99 diz-se “essa comparticipação em função da potência insere-se nas condições estabelecidas aquando da apreciação do projecto de infra-estruturas do loteamento, indicadas em 98/03/02”;
b) no ofício de 07/02/00, diz-se que o cálculo do valor da comparticipação era efectuado de acordo com os art. 3.º, 4.º e 5.º do citado Despacho 14.030-A/99, sendo certo que na fórmula matemática do n.º 3 deste art. 3.º, a variável “Ep” representa o valor unitário da “comparticipação de potência”;
c) mesmo após a instauração do presente recurso contencioso, a entidade recorrida continua a assim entender, uma vez que na correspondência trocada entre a EDP e Câmara Municipal refere que “as infra-estruturas, apesar de concluídas, não se encontram em situação de ser recepcionadas, dado que ainda não foi paga a comparticipação de potência pelo requerente” (documento junto).
6. Tendo a recorrente alegado (no recurso contencioso) que a “comparticipação em função da potência” constava do valor aprovado no projecto, e que a nova comparticipação era abusiva por violar os princípios da protecção de confiança e da boa fé, consagrados nos artigos 2º da CRP e 6º, nº 2, do CPA, a douta sentença recorrida ao conferir à exigida comparticipação uma natureza diferente também enferma de erro de julgamento, tanto mais que dificilmente se poderia compreender um “reforço de rede” em relação a um valor aprovado há menos de 6 meses (que é o período que decorre entre a aprovação do valor de 10.543.308$00, transmitido pelo ofício de 02/03/98 e o requerimento da recorrente de 24/08/98 a solicitar a recepção das obras e a sua ligação à rede);
7. Aliás, nem a entidade recorrida entendeu justificar a necessidade de “reforço da rede”, apresentando “proposta fundamentada” – como o exige no nº 3, do artigo 26º do citado Regulamento – e porque razão é que o “acordo” transmitido pelo ofício de 02/03/98 não se poderia integrar no nº 6, do mesmo artigo 26º;
8. Por outro lado ainda, mesmo que o fundamento da cobrança em causa fosse o “custo de ligação à rede” – e não foi isso que serviu de base ao seu cálculo – à entidade recorrida apenas compete, nos termos do artigo 24º daquele Regulamento, como “distribuidor vinculado”, apresentar um “orçamento” para a construção dos elementos da rede necessários à ligação e não exigir o seu pagamento prévio à ligação;
9. Ora, o montante necessário para esse efeito, já constava do valor “acordado” e aceite pelo ofício de 02/03/98 – como a própria entidade recorrida reconhece nas “alegações” apresentadas no Tribunal “a quo” – pelo que deixa de ter qualquer fundamento, legal ou moral, a exigência desse pagamento prévio à ligação, uma vez que a recorrente já tinha suportado o seu custo (integrando o valor global de 10.543.308$00), não se podendo interpretar tal exigência como “garantia”, uma vez que a recorrente tinha prestado a pertinente caução;
10. Assim, não é aplicável o artigo 428º, nº 2 do Código Civil que, nessa medida, também foi violado pela douta sentença recorrida;
11. Aliás, os invocados (pela douta sentença recorrida), artigos 19º e 28º do citado Regulamento – que o acto recorrido não invocou –, apenas se aplicam no caso de o “distribuidor vinculado” ter tido “encargos devidos por obras por si executadas”, o que não era a hipótese dos autos, uma vez que os elementos necessários para proporcionar a ligação já tinham sido construídos pela recorrente, como fazendo parte do projecto aprovado (de que prestou caução), pelo que não se vislumbra como possa ter qualquer fundamento o “pagamento cautelar” constante da douta sentença recorrida.
12. Tendo, em 24/08/98, a recorrente requerido à entidade recorrida para recepcionar as infra-estruturas eléctricas do loteamento (executadas de harmonia com o projecto aprovado) e para efectuar a ligação à rede, a entidade recorrida ao recusar-se fazê-lo sem o pagamento prévio de uma “comparticipação”, violou as mais elementares regras de serviço público (SEP), com violação, entre outras, dos invocados artigos 7º e 32º, al. a), do Dec.- Lei n.º 182/95, de 27/07 e artigo 5º Dec.-Lei 184/95, da mesma data, pelo que
13. ao alegar a aplicação retroactiva do citado Despacho 14.030-A/99, de 27/07/99 – ao abrigo do qual foi calculada a aludida “comparticipação” -, com violação do artigo 12.º do Código Civil, pretendeu a recorrente salientar que só uma alteração profunda do projecto poderia justificar a aplicação de um diploma publicado muito depois da aprovação desse projecto (2/3/98), mediando mais de um ano entre o pedido de ligação à rede (24/8/98) e acto recorrido (18/8/99), com frontal violação do “dever de celeridade”, a que a entidade recorrida estava obrigada, por força do artigo 57.º do C.P.A..
14. Não o entendo assim, a douta sentença recorrida violou, mais uma vez por erro de interpretação e aplicação, as referidas normas legais.
Não foram apresentadas contra-alegações.
A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:
O presente recurso jurisdicional vem interposto de sentença do TAC do Porto que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação interposto pela ora recorrente do despacho de 18.08.99 do Sr. Director do Centro de Distribuição de Braga da ...-B...,.
Para a recorrente a sentença recorrida enferma de erro de julgamento porquanto aquele despacho – na medida em que contém uma exigência de pagamento prévio de custos que a recorrente alega já ter suportado – padece dos vícios que lhe vinham imputados. Além disso, desrespeita a definição feita pelo acórdão deste STA constante de fls. 73 e ss no que concerne à natureza do despacho recorrido, nos termos da qual aquele despacho foi interpretado como incorporando um orçamento realizado pela entidade recorrida nos termos e para os efeitos do artigo 24º do Regulamento de Relações Comerciais, através do qual aquela entidade, enquanto empresa distribuidora de electricidade, definiu o preço que a recorrente deveria pagar pelo serviço de ligação à rede geral das infra-estruturas de electricidade instaladas no seu loteamento.
Apesar de na sentença recorrida se continuar a sustentar, em contrário do decidido no citado acórdão, que o despacho recorrido respeita a comparticipação nos custos de reforço da rede, não vemos que daí se possa concluir no sentido da revogação da sentença recorrida conforme vem defendido pela recorrente, na medida em que, face à factualidade apurada, esta mostra ter procedido a correcta aplicação do direito.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto: A) A recorrente promoveu a realização de um loteamento num prédio rústico denominado "...", sito no lugar de Paredes, freguesia de Beiriz, concelho da Póvoa de Varzim, tendo obtido licenciamento camarário para essa operação urbanística;
B) Em 24/8/98, a recorrente requereu à ... – B..., «a recepção e ligação das infra-estruturas eléctricas realizadas» nesse loteamento;
C) Por oficio datado de 18/8/99, emanado daquela B... e subscrito pelo aqui recorrido, oficio esse que se referia a «encargos de ligação à rede», foi comunicado à recorrente o seguinte:
«Dando satisfação ao pedido de orçamento para a alimentação acima identificada, informamos, ao abrigo do art. 24 do Regulamento das Relações Comerciais, publicado no DR n.º 213/98, II Série, Suplemento», que o mesmo ascende a» – seguindo-se duas parcelas, denominadas «elementos de rede de uso partilhado» e «elementos de rede de uso exclusivo (*)», donde resultava que o orçamento era de 2.269.779$00 (com IVA);
D) No mesmo oficio dizia-se ainda que:
«Alternativamente, e nos termos do art. 25 do referido regulamento, poderá V. Ex.ª optar pela construção, por administração directa, dos elementos de rede de uso exclusivo, desde que respeitados, quer o estudo definitivo elaborado pelo Distribuidor de Energia Eléctrica, quer as normas construtivas aplicáveis, quer ainda os materiais aprovados por este último, havendo lugar, neste caso, à dedução no orçamento da parcela correspondente (*), a que acresce o valor de 0$, antes de IVA, referente ao estudo definitivo de ligação à rede.
O valor total não inclui quaisquer encargos relativos à posterior contratação de fornecimento de energia eléctrica.»
Mais se dizia que o orçamento era válido por vários dias contados do ofício, findos os quais poderia ser revisto;
E) Por carta datada de 18/11/99, a ora recorrente solicitou à B... «a revisão da posição vertida» no ofício anteriormente citado;
F) Em 6/12/99, a aqui recorrente insistiu por essa revisão;
G) Por ofício datado de 14/12/99, subscrito pelo «responsável» do Departamento Comercial do Centro de Distribuição de Braga da B..., foi comunicado à ora recorrente o seguinte:
«Temos presentes as v/ cartas de 99/11/18 e fax de 99/12/6, que mereceu a nossa melhor atenção.
Analisando o seu teor, informamos que o valor da comparticipação indicada pela nossa carta de 99/8/18 se refere aos encargos a serem suportados por V. Ex.ª para ligação das infra-estruturas eléctricas do loteamento à nossa rede de distribuição. Essa comparticipação de potência insere-se nas condições estabelecidas aquando da apreciação do projecto de infra-estruturas do loteamento, indicadas em 98/3/2.
Mais informamos não ser possível estabelecer ligações eléctricas no referido loteamento sem que esteja liquidada a importância de 2.269.779$00.»;
H) Em 29/12/99, a aqui recorrente solicitou à B... que lhe indicasse «os cálculos e operações que conduziram ao valor orçamentado» e «a fundamentação legal para a obrigatoriedade de proceder ao pagamento da comparticipação»,
I) Por ofício de 7/2/00, subscrito pelo «responsável» do já referido Departamento Comercial, foi comunicado à ora recorrente o seguinte:
«Temos presente a v/ carta de 99/12/29, que mereceu a melhor atenção.
O processo de aprovação de projecto serve apenas para licenciamento da obra a construir.
O orçamento dos valores a comparticipar para ligação à rede pública apenas é efectuado quando ocorre o respectivo pedido de fornecimento de energia. Se o prazo de validade deste orçamento for ultrapassado, como foi o caso, o mesmo será actualizado com base na legislação em vigor nesta data.
Mais informamos que o valor da comparticipação comunicada a V. Ex.ª se insere no cumprimento do art. 31º, Subsecção IV da Secção I, Capítulo II, do Regulamento de Relações Comerciais.
Esta matéria respeita o determinado na Lei n.º 2122, de 14/1/64, Base II e seguintes e também a Portaria n.º 148/84, de 15 de Março.
Relativamente ao cálculo do valor a comparticipar, informamos que foi efectuado de acordo com os artigos 3º, 4º e 5º do Despacho n.º 14.030-A/99 (2.ª Série) da ERSE, de 22/7/99 –130,134 -20,7) x 17.700$00 = 1.936.982800 + IVA (17%).
Indevidamente foi acrescentado o valor de 3.000800, que iremos anular.» – este é o acto impugnado;
J) Em 2/3/1998 foi comunicado pela B... à recorrente que: “Para os devidos efeitos, informa-se que a obra de infra-estruturas eléctricas respeitante ao loteamento em causa, incluindo a respectiva comparticipação em função da potência, importa em: 10.543.308$00”.
3 – No acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 19-6-2002, proferido no presente processo e transitado em julgado, decidiu-se que
«dos três ofícios que a ... – B... enviou à aqui recorrente a propósito do problema posto nos autos, só o primeiro, datado de 18/8/99, se mostra subscrito pela entidade recorrida; e é nele que se divisa o autêntico sentido da pronúncia acometida no recurso contencioso, não passando os dois ofícios seguintes de tentativas de esclarecimento, emanadas de outros funcionários da empresa, do que no primeiro dos ofícios se continha. Ora, o teor daquele oficio de 18/8/99 revela que, diferentemente do que a decisão «a quo» pressupôs, a exigência pecuniária feita no acto não teve a ver com o problema da comparticipação nos custos de reforço da rede – questão a que alude o art. 26º do Regulamento de Relações Comerciais, constante do anexo II ao Despacho n.º 16.288-A/98, emanado da ERSE e publicado na II Série do DR de 15/9/98; mas que tal exigência se relacionou com o art. 24º do mesmo regulamento, norma essa que dispõe que «o distribuidor vinculado, a quem foi apresentada a requisição de ligação à rede, deve promover a apresentação de um orçamento para a construção dos elementos de rede necessários à ligação». Por isso é que no referido oficio se disse dar «satisfação ao pedido de orçamento»; e, também por isso, é que se informou a ora recorrente que dispunha da alternativa de construir, a expensas suas, os «elementos de rede para uso exclusivo», conforme permite o art. 25º do mesmo regulamento.
Assim, tem de se considerar assente que a quantia de 2.269.779$00 em causa no acto recorrido tem por base o art. 24.º do referido Regulamento de Relações Comerciais e representa o montante de um orçamento apresentado para construção dos elementos de rede necessários à ligação à rede pública de distribuição das infra-estruturas eléctricas de um loteamento por ela promovido.
Como se refere no ponto I) da matéria de facto fixada, a fundamentação do acto recorrido foi comunicada à ora Recorrente através de um ofício de 7-2-2000, em que se indicam, como fundamentação jurídica do cálculo daquela quantia, «os artigos 3.º, 4.º e 5.º do Despacho n.º 14.030-A/99 (2.ª Série) da ERSE, de 22-7-99 (130,134-20,7) X 17.700$00= 1936.982$00 + I.V.A. (17%)». (Há uma diferença de 3.510$00: 1.936.982$00 + 17% = 2266268$94.)
Este Despacho n.º 14.030-A/99, como se refere no seu preâmbulo, foi emitido pela Entidade Reguladora do Sector Eléctrico nos termos e em cumprimento do art. 26.º do Regulamento das Relações Comerciais, aprovado pelo Despacho da mesma entidade n.º 16.288-A/98, de 15 de Setembro (2.ª série, suplemento) visando regulamentar a «comparticipação nos custos de reforço da rede».
E, efectivamente, o art. 3.º daquele Despacho n.º 14.030-A/99 refere-se à «comparticipação nos custos de reforço da rede» e os seus arts. 4º e 5.º definem, respectivamente, os «valores da potência de referência» e «valores unitários da comparticipação de potência», referidos na fórmula de cálculo contida naquele art. 3.º.
É também a essa comparticipação que se refere o citado art. 26.º do Regulamento das Relações Comerciais.
Assim, constata-se que a fundamentação jurídica indicada pela Autoridade Recorrida como sendo a que baseou o acto recorrido, não pode servir-lhe de suporte, pois, como já ficou assente no anterior acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, aquele acto «constitui um orçamento apresentado para construção dos elementos de rede necessários à ligação à rede pública de distribuição das infra-estruturas eléctricas de um loteamento» e não uma comparticipação nos custos de reforço da rede.
Ora, como bem refere a Recorrente, aquele orçamento só podia ter como suporte jurídico no art. 24.º e não no art. 26.º do referido Regulamento das Relações Comerciais aprovado pelo Despacho n.º 16.288-A/98.
Aliás, isso também já ficou claro no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo proferido no presente processo em que se refere que a exigência da quantia «se relacionou com o art. 24.º do mesmo regulamento.
Este art. 24.º tem o seguinte teor:
2- O orçamento deve ser descriminado pelos tipos de elementos de rede referidos no artigo 19.º, necessários para proporcionar a ligação.
3 – Para as ligações em BT e MT (Abreviaturas de «baixa tensão» e «média tensão», respectivamente, nos termos do art. 3.º alíneas c) e z) do referido Regulamento das Relações Comerciais.), o orçamento referido no número anterior deve ser comunicado, por escrito, ao requisitante, nos prazos de 15 e 30 dias úteis, respectivamente.
4 – O prazo de apresentação do orçamento deve ser acordado com o requisitante para as ligações em AT e MAT (Abreviaturas de «alta tensão» e «muito alta tensão», respectivamente, nos termos do art. 3.º alíneas b) e y) do referido Regulamento das Relações Comerciais.) e, ainda, sempre que a natureza dos estudos a realizar não possibilite o cumprimento do prazo referido no número anterior para as ligações em BT e MT.
5 – Para efeitos de orçamentação de ligações em BT, o distribuidor poderá publicar tabelas de preços, função da potência requisitada e do comprimento da ligação a construir.
6 – O distribuidor vinculado ou a concessionária da RNT (Abreviatura de «rede nacional de transporte de energia eléctrica», nos termos do art. 3.º alínea j1) do referido Regulamento das Relações Comerciais.) têm o direito a ser ressarcidos dos encargos que tenham suportado com os estudos de elaboração do orçamento.
7 – Para os efeitos do número anterior, os distribuidores vinculados e a concessionária da RNT devem apresentar à ERSE, para aprovação, até 60 dias até entrada em vigor do presente Regulamento, proposta fundamentada com os valores debitar aos requisitantes para a elaboração dos estudos de ligação.
8 – Sempre que considerem necessário, os distribuidores vinculados e a concessionária da RNT submeterão à aprovação da ERSE proposta de alteração dos valores referidos no número anterior.
Verifica-se, assim, que nenhuma das disposições deste artigo permite que o «orçamento para a construção dos elementos de rede necessários à ligação» cuja apresentação é imposta ao distribuidor de energia eléctrica, seja elaborado com base na fórmula prevista no n.º 1 do art. 3.º do referido Despacho n.º 14.030-A/99 para o cálculo da comparticipação nos custos de reforço da rede, isto é, com base na «potência requisitada», a «potência de referência» e o «valor unitário da comparticipação de potência» (Terá sido esta fórmula do n.º 1 do art. 3.º a utilizada, segundo se depreende do ofício de 7-2-2000, referido no ponto I) da matéria de facto.), conceitos estes aí definidos.
Pelo contrário, este art. 24.º aponta inequivocamente para o cálculo do valor do orçamento ser efectuado com base no custo dos elementos necessários para proporcionar a ligação (n.ºs 1 e 2), ou com base em tabelas de preços calculadas em «função da potência requisitada e do comprimento da ligação a construir» (n.º 5), para além do encargos suportados com os estudos necessários para elaboração do orçamento (n.ºs 6, 7 e 8).
Não afecta a obrigatoriedade de elaboração do orçamento em sintonia com este art. 24.º, a eventualidade de a quantia calculada com base nele ser superior à que resultaria da aplicação da fórmula prevista no n.º 1 do art. 3.º do Despacho n.º 14.030-A/99, para o cálculo da comparticipação nos custos de reforço da rede. (Como sugere a Autoridade Recorrida no art. 22.º da resposta à petição de recurso contencioso.)
Na verdade, a Administração está obrigada a actuar em conformidade com o princípio da legalidade, consagrado no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P.) e concretizado no art. 3.º, n.º 1, do C.P.A..
Este último diploma, definindo tal princípio, estabelece que
Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.
Neste art. 3.º, o princípio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa». (FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, página 40.
Em sentido semelhante, pode ver-se o primeiro Autor em Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42.)
«A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça». (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 42-43.
Em sentido idêntico, podem ver-se:
– MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 84, que refere:
«Com o Estado pós-liberal, em qualquer das suas três modalidades, a legalidade passa de externa a interna.
A Constituição e a lei deixam de ser apenas limites à actividade administrativa, para passarem a ser fundamento dessa actividade.
Deixa de valer a lógica da liberdade ou da autonomia, da qual gozam os privados, que podem fazer tudo o que a Constituição e a lei não proíbem, para se afirmar a primazia da competência, a Administração Pública só pode fazer o que lhe é permitido pela Constituição e a lei, e nos exactos termos em que elas o permitem.».
– MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 138, em que referem que
«As fórmulas usadas parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)».
– ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, página 56:
«Ora, este princípio não admite, contrariamente ao que sucede com os particulares, que seja possível à Administração tudo o que a lei não proíbe, antes impõe que apenas lhe seja possível aquilo que positivamente lhe seja permitido.»)
Esta obediência à Constituição e à lei estende-se, por força delas mesmas, a todas aos actos a que elas conferem força vinculativa, designadamente, normas de direito internacional, regulamentos e contratos administrativos e actos administrativos constitutivos de direitos, que integram o bloco de legalidade condicionante da actuação administrativa. (MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86,)
Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva, mas também para a constitutiva.
«O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares»
(FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42, desenvolvendo longa fundamentação nas páginas 56 a 60.
Em idêntico sentido, se pronuncia MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86, onde refere:
Por nós, entendemos que o princípio da legalidade em sentido interno ou legalidade-fundamento abrange toda a actividade da Administração Pública, o que decorre, desde logo, do disposto no n.º 8 do Art. 112.º da Constituição da República Portuguesa, que exige que todo e qualquer regulamento administrativo – seja de conteúdo essencialmente agressivo, seja de conteúdo essencialmente prestacional – se funde na lei. Ora, se isto acontece quanto à actuação mais relevante da Administração Pública, deve considerar-se que a mesma exigência de lei-fundamento está presente nas restantes manifestações dessa actuação.).
Assim, tem de se concluir que, independentemente de o valor do referido orçamento ser ou não inferior ao que resultaria da aplicação do art. 24.º do Regulamento das relações Comerciais, o acto recorrido, ao não o aplicar e ao fazer aplicação da fórmula do art. 3.º do Despacho n.º 14.030-A/99, enferma de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito.
Este vício justifica a anulação do acto recorrido, como resulta do art. 135.º do C.P.A..
4 – Estando assente que o acto recorrido não teve a ver com a comparticipação nos custos do reforço da rede, sendo a apresentação de um orçamento para a construção dos elementos de rede necessários à ligação, fica prejudicado o conhecimento da questão que a Recorrente coloca no presente recurso jurisdicional de saber se aquela comparticipação nos custos se encontrava ou não incluída na quantia de 10.543.308$00 referida na comunicação feita à Recorrente em 2-3-98, que consta de fls. 10 e 11 do processo de intimação para um comportamento apenso [alínea J) da matéria de facto fixada].
Por outro lado, fica também prejudicado o conhecimento das questões conexas com essa comparticipação, designadamente a da aplicação no tempo do Despacho n.º 14.030-A/99 e a violação do princípio da confiança resultante da sua aplicação imediata a situações pendentes.
5 – No que concerne à alegação de que esta quantia de 10.543.308$00 engloba a quantia referida no acto recorrido, relativa a custos de ligação à rede de energia eléctrica, ela não se pode considerar provada.
Na verdade, por um lado, no referido documento de fls. 11 do processo apenso não se especificam quais os custos abrangidos naquela quantia, para além da «comparticipação em função da potência», indicando-se apenas que esse é valor da «obra de infra-estruturas eléctricas».
Por outro lado, como refere a Autoridade Recorrida, o valor referido foi determinado para efeito de «cauções» a exigir pela câmara municipal nos termos da parte final da alínea e) do n.º 2 do art. 13.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, não podendo considerar-se como sendo a fixação do custo das infra-estruturas de electricidade, que não seriam levadas a cabo pela empresa em que se insere a Autoridade Recorrida. Esta caução, como resulta dos termos desta disposição, visa garantir o financiamento dos encargos correspondentes à rede de energia eléctrica que o município teria de suportar com trabalhos necessários derivados do deferimento do pedido de licenciamento do loteamento, em que não se englobam os custos de ligação à rede.(O n.º 2, alínea e), deste art. 13.º estabelece o seguinte:
2 - O pedido de licenciamento apenas é indeferido quando:
(...)
e) Constituir comprovadamente uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por ele não previstos, designadamente quanto a arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia eléctrica ou de saneamento, salvo se o requerente garantir, através de protocolo a celebrar com a câmara municipal, o financiamento dos encargos correspondentes à instalação ou reforço dos mesmos e ao seu funcionamento por um período mínimo de cinco anos, beneficiando neste caso de redução proporcional das taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas.)
Para além disso, o orçamento relativo à construção dos elementos necessários à ligação à rede, previsto neste art. 24.º, é apresentado autonomamente em relação a qualquer outro, na sequência de uma requisição de ligação à rede, e, no caso em apreço, não ocorreu, com aquela comunicação de 2-3-98, a apresentação de um orçamento autónomo, nem se demonstrou que tivesse havido uma prévia requisição de ligação à rede apresentada pela ora Recorrente.
Pelo contrário, como se vê pelos documentos de fls. 12 e 13 do processo de intimação apenso, o pedido de ligação das infra-estruturas eléctricas realizadas pela ora Recorrente só foi apresentado em 24-8-98 (No documento de fls. 12 do processo apenso refere-se como data «24 de Varzim de 1998», mas pelo aviso de recepção que consta de fls. 13 do mesmo processo, verifica-se que a data é a de 24 de Agosto de 1998, como, aliás, foi dado como assente na sentença recorrida. ) [alínea B) da matéria de facto fixada], o que inculca que, ao ser calculado o montante da caução, em data anterior (2-3-98), não foi tido em conta o orçamento correspondente à construção dos elementos necessários para a ligação à rede.
Por isso, não se pode considerar demonstrado que o acto recorrido enferme de qualquer vício, ao não ter considerado a quantia em causa no acto recorrido englobada naquele valor determinado para efeito de caução.
6 – Refere ainda a Recorrente que, nos termos do referido art. 24.º, ao «distribuidor vinculado» de energia eléctrica competia apenas apresentar um orçamento para a construção dos elementos de ligação à rede e não exigir o seu pagamento prévio à ligação.
Porém, sendo o acto recorrido o documentado pelo ofício de 18-8-99, como já se considerou assente no anterior acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, verifica-se que nele não se faz qualquer exigência de pagamento de qualquer quantia e, pelo contrário, até se refere que a Recorrente poderia realizar ela própria a construção dos elementos de rede [alínea D) da matéria de facto fixada].
Só posteriormente, no ofício de 14-12-99, em que se parte do pressuposto que a quantia de 2.269.779$00 se reporta a uma «comparticipação» e não a um «orçamento» foi referido não ser possível estabelecer as ligações eléctricas sem pagamento daquela quantia [alínea G) da matéria de facto].
Por isso, não se encontra no acto que é objecto do presente recurso contencioso qualquer vício de exigência da quantia referida.
Termos em que acordam em
– revogar a sentença recorrida;
– conceder provimento ao recurso jurisdicional e ao recurso contencioso.
Sem custas, por a autoridade recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).
Lisboa, 15 de Outubro de 2003.
Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Isabel Jovita