Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0823/03

I - Um funcionário que utilizou o cartão Euroshell, pertencente a uma viatura dos serviços, através da introdução de combustível no seu automóvel particular, por sete vezes, entre 26/8/2000 e
30/12/2000, bem como do pagamento de portagens em deslocações particulares, este por duas vezes, cometeu uma infracção enquadrável na previsão legal da alínea d) do n.º 4 do artigo 26.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 29/84, de 16/1, determinante da aplicação da pena de demissão, por força do disposto no artigo 1.º do mesmo preceito, ou seja, incorreu numa situação de "alcance ou desvio de dinheiros públicos", e não na infracção prevista no artigo 25.º, alínea g) do mesmo diploma, ou seja, na situação de uso "de quaisquer bens pertencentes à Administração cuja posse ou utilização lhe esteja confiada para fim diferente daquele a que se destinam".
II - É que o uso desse cartão significou o acesso imediato ao dinheiro público titulado pela respectiva conta, donde resulta que o respectivo ilícito revista um significado de uma efectiva apropriação do dinheiro dispendido, estando, portanto, em causa, não o mero uso do cartão enquanto tal, mas sim a projecção lesiva, em termos de erário público que dela resulta.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da 1.ª Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A..., como os demais sinais nos autos, interpôs recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 3/10/2002, que negou provimento ao recurso contencioso por ele interposto do despacho do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, que lhe indeferiu recurso hierárquico de despacho que lhe aplicou a pena de inactividade de dois anos.

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

1.ª) - Ao recorrente foi aplicada a pena disciplinar de dois anos de inactividade, após indeferimento de recurso hierárquico pelo Senhor Ministro da Agricultura, datado de 10/8/2001;

2.ª) - O acto recorrido sofre de vários vícios, de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, erro nos pressupostos de facto e violação do princípio da proporcionalidade, devendo ser anulado.

3.ª) - Aos factos não corresponde ou não são punidos com pena de demissão.

4.ª) - E isto, porque não se enquadram na previsão legal da alínea d) do n.º 4 do artigo 26.º, ou seja, não se trata de “alcance ou desvio de dinheiros públicos."

5.ª) - Mas sim ao previsto no artigo 25.º, alínea g) do mesmo diploma, ou seja “usarem ... de quaisquer bens pertencentes à Administração cuja posse ou utilização lhe esteja confiada para fim diferente daquele a que se destinam”.

6.ª) - Ora, o arguido é acusado e foi dado como provado que “utilizou o cartão EuroShell ..., pertencente à viatura ligeira Jeep, a gasóleo, com a matrícula ..., propriedade da DRATM, em benefício próprio, através da introdução de combustível na sua viatura particular ...” e pagamento de “portagens ... em deslocações particulares e proveito próprio”.

7.ª) - Portanto, usou, em benefício próprio, o dito cartão, e não foi encontrado em alcance ou desvio de dinheiros públicos.

8.ª) - Aliás, tal comportamento tem sido enquadrado pela jurisprudência como conduta desonrosa, atentatória do prestígio e dignidade da função, isto é, cabendo na previsão geral do artigo 25.º do ED.

9.ª) - O acto punitivo é, pois, anulável, por violação de lei e erro nos pressupostos de direito.

10.ª) - Sendo assim, verifica-se que ao arguido foi aplicada o máximo legal da pena permitido ao caso - inactividade de dois anos.

11.ª) - O que, tendo em conta os factos provados, viola o princípio da proporcionalidade, pois a pena aplicada no seu limite máximo é inadequada, pecando por excesso.

12.ª) - Já que se não tomou em consideração o montante diminuto da verba em causa, seja 33 069$00, que o arguido já liquidou.

13.ª) - Na verdade, do pagamento e restituição do montante em causa pelo arguido, nada foi dito ou valorado na decisão do recurso hierárquico.

14.ª) - E não se atendeu, com a necessária valoração, à confissão do arguido, assim como nada se disse quanto à circunstância atenuante especial de prestação de mais de 10 anos de serviço exemplar, comportamento e zelo- cfr. artigo 29.º do ED.

15.ª) - Nem se atendeu à natureza do serviço, à categoria do funcionário, ao grau de culpa, à sua personalidade, que militam a favor do arguido, nada dizendo a este respeito a fundamentação aduzida nos autos.

16.ª) - Também não se aceita que o facto do arguido devolver o dinheiro, que tal acto contradiga os fundamentos do recurso, isto é, que pressuponha que juridicamente afinal houve desvio de dinheiros públicos e não apropriação de bens.

17.ª) - Já que a valoração normativa é da incumbência do tribunal, isto é que de tal facto não se pode concluir que, por isso, é que tal conduta deve ser integrada na previsão legal da alínea d) do n.º 4 do artigo 16.º do ED.

18.ª) - Além disso, infracções há, e estão previstas do ED, que incluem a restituição de quantias pelo arguido e não é por isso que são enquadradas necessariamente em tal dispositivo legal.

19.ª) - O acto em recurso é, pois, anulável, por violação de lei, erro nos pressupostos de facto e de direito e ainda violação do princípio da proporcionalidade, tudo conforme disposições legais que se referem, artigo 4.º, n.ºs 2 e 5, 16.º, n.º 4, d), 25.º, g), 25.º, 9.º, 25.º, 29.º, a), todos do Estatuto Disciplinar e ainda artigo 5.º, n.º 2 do CPA.

Contra-alegou a autoridade recorrida, dizendo, em síntese, que o recorrente continua a suscitar, no recurso jurisdicional, as questões suscitadas no recurso contencioso, que o acórdão recorrido decidiu correctamente, pelo que não merece qualquer censura, devendo, por isso, ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmado o acórdão recorrido.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 78-79, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso.

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

O acórdão recorrido deu como provados, com interesse para a decisão do presente recurso jurisdicional, os seguintes factos:

A – Em processo disciplinar, contra o aqui recorrente foi deduzida a seguinte acusação:

“Nos termos do n.° 2 do art.º 57.° e n.° 4 do art.º 59.°, ambos do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (E.D.), aprovado pelo decreto-lei n.° 24/84, de 16 de Janeiro, e na qualidade de instrutor do processo disciplinar mandado instaurar pelo Ex.mo Director Regional eng. ..., por despacho de 2001.01.31, deduzo contra o sr. A..., Operário Principal da carreira de Mecânico, arguido no presente processo, os seguintes artigos de acusação:

Artigo 1.° - Ter o arguido utilizado o cartão EuroShel1 n.° ... pertencente à viatura ligeira, Jeep, a gasóleo, com a matrícula ..., propriedade da Direcção Regional de Agricultura de Trás-os-Montes - que estava confiada à Oficina da ..., para reparação e onde o arguido exerce funções públicas - em benefício próprio, através da introdução de combustível na sua viatura particular da marca WW Jeta, de cor branca, a gasóleo, com a matrícula ..., ainda registada em nome de ..., residente em ..., concelho de Chaves, em 26.08.2000 (Posto de Abastecimento do .., Porto - 40,68 litros de gasóleo), em 03.09.2000 (Posto do ... - 38,14 litros de gasóleo), em 22.09.2000 (Posto de A.S. ... A - 29,23 litros de gasóleo), em 25.09.2000 (Posto de A.S. CREL Sul - 31,27 litros de gasóleo), em 27.09.2000 (Posto de ... B - 42,17 litros de gasóleo), em 04.11.2000 (Posto de ... B - 43,6 litros de gasóleo), em 30.12.2000 (Posto de ... B - 30,85 litros de gasóleo), num total de 255,947 litros de gasóleo no valor de 31.993$00, ao preço de 125$00 o litro.

Artigo 2.° - Ter também o arguido A... utilizado o referido cartão no pagamento de portagens em 03.09.2000 (... - 520$00 e ... - 520$00), num total de 1.040$00, acrescido de 3% de taxa pelo serviço prestado pela ... (31$00) e respectivo IVA (5$00), num total de 1.076$00, em proveito próprio em deslocações particulares.

Artigo 3.° - Estes procedimentos de alcance de dinheiros públicos encontra-se previsto expressamente na alínea d) do n.° 4 do artigo 26.° do E.D., e é punido com pena de demissão a que se refere aqueles preceitos, e alínea f) do n.° 1 do art.º 11.°, n.° 8 do art.º 12.° e n.° 11 do art.º 13.°, todos do Estatuto Disciplinar, independentemente de participação ao Ministério Público por suspeita de crime de peculato.

Nos termos do n.° 4 do art.º 17.° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, a aplicação desta pena é da competência exclusiva dos membros do Governo, neste caso do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

Artigo 4.° - Funciona contra o arguido as circunstâncias agravantes especiais previstas nas alíneas b) e g) do n.° 1 do artigo 31.° do E. D., respectivamente a produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço público e a acumulação de infracções.

Artigo 5.° - Funciona a favor do arguido como circunstância atenuante especial prevista na alínea b) do art.º 29.° do E. D., a confissão expontânea da infracção.

Artigo 6.° - Nos termos do artigo 59.°, n.° 1 do E. D., fixo ao arguido um prazo de dez dias úteis...”.

B – No relatório final referiu-se, além do mais o seguinte:

“(...)

III - PROVA - Das diligências relativas e conducentes à descoberta da verdade material, resulta provado que o arguido praticou as infracções referidas nos art.°s 1.° e 2.° da Nota de Culpa, e que aqui se dão por integralmente reproduzidas e constantes também do art.º 1.° deste Relatório, encontrado-se as mesmas previstas expressamente na alínea d) do n.° 4 do artigo 26.° do Estatuto Disciplinar, e são punidas com pena de demissão a que se refere aqueles preceitos, e alínea f) do n.° 1 do art.° 11.°, n.° 8 do art.° 12.° e n.° 11 do art.° 13.°, todos do Estatuto Disciplinar Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (E.D.), aprovado pelo decreto-lei n.° 24/84, de 16 de Janeiro.

Para efeitos do disposto no art.° 8.° do mesmo diploma e por aqueles factos serem passivos de serem considerados infracção penal, foi participado ao ministério Público para promover o respectivo procedimento criminal.

IV - Funciona contra o arguido as circunstâncias agravantes especiais previstas nas alíneas b) e g) do n.° 1 do artigo 31.° do Estatuto Disciplinar, respectivamente a produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço público e a acumulação de infracções.

A favor do arguido como circunstância atenuante especial prevista na alínea b) do art. 29.° do Estatuto Disciplinar, ou seja, a confissão expontânea da infracção.

V - Considerando que o arguido confessou a infracção e que se tem assim por verificadas as condições de aplicação da atenuação extraordinária prevista no art.º 30.º do Estatuto Disciplinar.

PROPONHO

A aplicação ao arguido A..., a pena de inactividade pelo período de 2 anos, nos termos do n.° 5 do art.° 12.° do Estatuto Disciplinar Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (E.D.), aprovado pelo decreto-lei n.° 24/84, de 16 de Janeiro.

Remeta-se o processo ao senhor Director Regional de Agricultura, entidade competente para aplicar a pena nos termos do n.° 2 do art.° 17.° do Estatuto Disciplinar".

C – No relatório Final o Director Regional de Agricultura proferiu em 11.04.2001 o seguinte despacho:

“Concordo.

Aplico ao arguido A... a pena de inactividade pelo período de dois anos e a reposição da verba de 33.069$00.

Notifique-se o interessado.”.

D – Com referência ao recurso hierárquico que o aqui recorrente interpôs do despacho a que se alude em C), foi prestada em 10.07.2001 a seguinte informação - INFORMAÇÃO n.º 242/01:

“SENHOR MINISTRO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS.

EXCELÊNCIA:

1 - Por determinação de V. Ex.a, foi enviado a esta Auditoria Jurídica, para parecer, o recurso hierárquico em epígrafe, interposto do despacho do Senhor Director Regional da DRATM, que aplicou ao recorrente a pena disciplinar de dois anos de inactividade.

2 - Alega o recorrente que o despacho sofre de vários vícios, que tornam ilícita a pena aplicada, por "violação de lei e infracção ao princípio da legalidade".

3 - Para tanto, invoca, em síntese, o seguinte:

a) - Que foi acusado e dado como provado no processo disciplinar que "...utilizou o cartão EuroShell ... pertencente à viatura ligeira Jeep, com a matrícula ..., propriedade da DRATM, em beneficio próprio, através da introdução de combustível na sua viatura particular..." e pagamento de "portagens... em deslocações particulares e em proveito próprio.".

b) - Que tais factos não se enquadram na previsão da alínea d) do n.° 4 do art.º "16.°" do Estatuto Disciplinar, ou seja, não se trata de "alcance ou desvio de dinheiros públicos",

c) - Mas sim no previsto no art.º 25.°, n.° 2, alínea g) do mesmo diploma, ou seja, "usarem. ..de quaisquer bens pertencentes à Administração cuja posse ou utilização lhes esteja confiada para fim diferente daquele a que se destinam".

d) - Que não se tomou em consideração o montante diminuto da verba em causa - 33.069$00, e que não se atendeu, com a necessária valoração, às circunstâncias atenuantes que militam a seu favor, designadamente a confissão a prestação de mais de dez anos de exemplar comportamento e zelo.

e) - Em conclusão, considera que a pena aplicada deve ser anulada, ou caso assim se não entenda, deve ser reduzida.

Cumpre informar:

4 - A questão essencial a apreciar no presente recurso consiste na qualificação e enquadramento legal da infracção disciplinar praticada pelo recorrente.

5 - Adiantamos, desde já, que o recurso carece de fundamento sério, assentando em erros jurídicos manifestos.

6 - Na verdade, a figura de "alcance ou desvio de dinheiros públicos" corresponde ao conceito penal do crime de peculato, previsto e punido pelo art.º 375.° do C. Penal.

7 - Ao passo que o uso de bens pertencentes à Administração para fim diferente daquele a que se destinam se assimila ao crime de peculato de uso, contemplado no art.º 376.° do mesmo diploma legal.

8 - Dispõe o art.º 375.° do C. Penal que "o funcionário que ilegitimamente se apropriar, em proveito próprio..., de dinheiro ou qualquer coisa móvel, pública ou particular, que lhe tenha sido entregue, esteja na sua posse ou lhe seja acessível em razão das suas funções, é punido com pena de prisão de 1 a 8 anos...".

9 - Ora, inexistem dúvidas de que o recorrente utilizou o cartão EuroShell, pertencente à DRATM, como forma de pagamento de bens e serviços em proveito próprio.

10 - Apropriou-se, pois, de dinheiro público, sem o qual não lhe teria sido vendido o combustível para a sua viatura particular, nem proporcionada, a débito do Estado, a utilização de vias de comunicação sujeitas ao pagamento de portagem.

11 - É irrelevante, para o caso, que o recorrente, em lugar de se ter apropriado directamente do dinheiro, se tenha servido do cartão para pagar os bens e serviços, não sendo por acaso que os cartões de débito sejam hoje correntemente considerados como "dinheiro de plástico".

12 - A conduta do recorrente configura, pois, o crime de peculato, previsto no art.º 375.° do C. Penal e integra igualmente a figura de "alcance ou desvio de dinheiros públicos", sendo improcedente a argumentação "ex adverso" do recorrente, quando visa equiparar o "uso" do cartão ao de outros bens, de que são exemplo os veículos automóveis, em que é a utilização em si própria que constitui o beneficio indevido.

13 - Falece igualmente razão ao recorrente quando invoca que não se tomou em consideração o "montante diminuto" do valor em causa.

14 - Com efeito, a conduta do recorrente é particularmente grave, por se traduzir na violação do dever de isenção e pôr em causa a confiança como valor fundamental em qualquer relação de trabalho ou de emprego público, de tal forma que tal infracção é considerada como inviabilizadora da manutenção da relação funcional (art° 26°, n° I, do E.D.).

15 - Não releva, pois, para o caso, o valor não consideravelmente elevado com que o recorrente ilegitimamente se locupletou.

16 - Por outro lado, resulta do processo que o arguido efectuou os ilícitos abastecimentos de combustível, reiteradamente, entre 26 de Agosto e 30 de Dezembro de 2000.

17 - Milita, pois, contra si, a circunstância agravante de acumulação de infracções prevista no art.° 31.º, n.º 1, al. g) e b) do Estatuto Disciplinar.

18 - Contrariamente ao sustentado pelo recorrente, as circunstâncias atenuantes especiais que militam a seu favor foram consideradas na aplicação da pena, tendo beneficiado da atenuação extraordinária prevista no art.º 30.° do E.D., do que resultou a aplicação de uma pena de escalão inferior.

19 - A pena aplicada é, assim, inteiramente legal e lícita, não enfermando de quaisquer vícios.

20 - O recorrente não tem razões objectivas para impugnar a justiça da pena aplicada, que, se por algo peca, é por defeito.

21 - Ainda bem para o recorrente que, por força do disposto no artº 75º do E.D., está vedada no presente caso a "reformatio in pejus".

22 - Face ao exposto e em conclusão, deve o recurso ser indeferido. É o que cumpre informar.”.

E – Sobre o parecer a que se alude em D), a entidade recorrida proferiu em 10.08.2001 o seguinte despacho:

“Concordo.

Indefiro com base nos fundamentos do presente parecer.”

2. 2. O DIREITO

O que o recorrente põe em causa é, em síntese: i) o errado enquadramento jurídico dos factos por que foi sancionado; ii) a não aplicação das atenuantes a que tinha direito.

Na sua tese, os factos por que foi sancionado não se enquadram na previsão legal da alínea d) do n.º 4 do artigo 26.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 29/84, de 16/1, ou seja, não se trata de uma situação de “alcance ou desvio de dinheiros públicos", mas sim no previsto no artigo 25.º, alínea g) do mesmo diploma, ou seja, no uso "de quaisquer bens pertencentes à Administração cuja posse ou utilização lhe esteja confiada para fim diferente daquele a que se destinam”, donde resulta, na prática, ter-lhe sido aplicada a pena máxima prevista, sem aplicação de qualquer das várias atenuantes que se verificavam, pelo que a pena aplicada se mostra injusta e desproporcionada.

No fundo, o que está em causa é, portanto, pura e simplesmente, a medida concreta da pena aplicada, que este tribunal pode sindicar, tendo em conta os fundamentos invocados, pois que se está no âmbito da pura legalidade, ou seja, no âmbito do bloco de legalidade dessa pena.

Começando pelo enquadramento jurídico dos factos dados como provados e aceites pelo recorrente, consideramos que o acto contenciosamente impugnado fez um correcto enquadramento, tal como decidiu o acórdão recorrido.

Na verdade, tendo sido dado como provado que o recorrente utilizou o cartão Euroshell, pertencente a uma viatura dos serviços, através da introdução de combustível no seu automóvel particular, por sete vezes, entre 26/8/2000 e 30/12/2000, bem como do pagamento de portagens em deslocações particulares, este por duas vezes, é evidente que o uso desse cartão significou, como bem considerou o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, "o acesso imediato ao dinheiro público titulado pela respectiva conta, donde que o respectivo ilícito revista um significado de uma efectiva apropriação do dinheiro dispendido. O que está em causa, na conduta do recorrente não será o mero uso do cartão enquanto tal, mas sim a projecção lesiva, em termos de erário público que daí resulta."

Como se considerou na informação jurídica em que se estribou o acto recorrido, a previsão normativa da alínea d) do n.º 4 do artigo 26.º do ED corresponde ao crime de furto, previsto e punido no artigo 375.º do C.Penal, enquanto que a da alínea g) do n.º 2 do artigo 25.º corresponde ao crime de furtum usus, previsto e punido no artigo 376.º do mesmo diploma, sendo certo que, pela sua natureza - a de permitir efectuar pagamentos, o que corresponde à entrega de dinheiro - o cartão em causa não pode ser objecto de um furto usus, na medida em que o seu uso implica a subtracção de dinheiro da conta que o mesmo titula, subtracção essa que o princípio da especialidade autonomiza.

Estes cartões, como também é referido nessa informação, são vulgarmente conhecidos como dinheiro de plástico, pois que valem enquanto correspondem a dinheiro, que pode ser levantado pelo seu uso, e não pelo cartão como um bem em si.

E que assim é resulta do facto do recorrente, após a punição aplicada, ter procedido à reposição das quantias indevidamente utilizadas em proveito próprio.

Em face do exposto, consideramos, tal como considerou o acto contenciosamente impugnado e o acórdão recorrido, que a conduta do recorrente é de integrar, como foi, na alínea d) do n.º 4 do artigo 26.º do ED, traduzindo a violação do dever de lealdade, honradez e dignidade, que, pela forma reiterada e distendida no tempo como foi praticada, pôs em causa, independentemente do valor em questão (33 069$00), a confiança que deve existir em qualquer relação de trabalho ou de emprego público, pelo que é de considerar inviabilizadora da manutenção da relação funcional e, consequentemente, determinante da aplicação da pena de demissão (art.° 26.°, n° I, do E.D.).

No que respeita à desproporcionalidade da pena, também não assiste qualquer razão ao recorrente.

Na verdade, essa desproporcionalidade resulta, na própria formulação do recorrente, do facto de lhe ter sido aplicada a pena máxima, atenta a qualificação jurídica que defende dever ter sido feita, o que não merece o nosso acolhimento e, desde logo, a afasta, porquanto a não consideração das atenuantes alegadas reportam-se à pena que resultaria da integração da infracção na previsão da pena de inactividade.

Com efeito, sendo a sua conduta punida com a pena de demissão e tendo a Administração decidido atenuar extraordinariamente a pena aplicada, por aplicação da atenuante da confissão espontânea, este tribunal apenas poderia sindicar a pena de inactividade aplicada em caso de erro grosseiro ou manifesto da sua medida concreta (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão deste STA de 23/1/97, recurso n.º 38 950), o que não seria manifestamente o caso, mesmo que ocorressem as atenuantes que o recorrente considera que se verificaram - prestação de serviço exemplar durante mais de 10 anos e devolução da importância locupletada -, sendo certo que os elementos constantes dos autos não apontam para a sua verificação.

Quanto à primeira, porquanto do seu registo biográfico apenas consta que teve 1/2 dia de trabalho injustificado (fls 13 do processo disciplinar), ou seja nada de relevante, pela positiva, consta, mas apenas pela negativa. O que nos leva a admitir não ter havido qualquer erro ao não ser considerada essa atenuante.

E quanto à segunda, por, para além da devolução já ter sido feita depois da aplicação da pena (fls 51 dos autos), nunca teria virtualidades para permitir diminuir ainda mais a medida da pena.

Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações do recorrente, nenhuma censura merecendo o acórdão recorrido.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 23 de Setembro de 2003.

António Madureira – Relator – António São Pedro – Rosendo José