Pressupostos Recurso de revista excepcional
Sumário
É de admitir o recurso de decisão do TCA que, alterando a sentença, concedeu providencia cautelar com base no critério da al. a) do artigo 120.º do CPTA pelo carácter geral e substantivo da interpretação efectuada aliado à relevância da matéria respeitante ao ensino superior, que envolve um número elevado de alunos e tendo ainda em consideração que a revista embora em providencia cautelar, nestas circunstancias especiais, pode contribuir para uma melhor aplicação do direito em devido tempo.
Texto da decisão
Formação de Apreciação Preliminar
Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:
I – Relatório.
A... interpôs no TAF de Lisboa providência cautelar contra o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, com vista à suspensão de eficácia, com pedido de decretamento provisório, do despacho do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior de 21 de Agosto de 2008, que determinou a reconversão da Universidade Internacional da Figueira da Foz em escola do ensino superior universitário não integrada em Universidade, e a consequente alteração dos respectivos Estatutos e denominação.
Por sentença de 29 de Dezembro de 2008, o TAF de Lisboa indeferiu o pedido de suspensão de eficácia.
Inconformada, a requerente recorreu para o TCA Sul que, por acórdão de 4 de Junho de 2009, concedeu provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, deferiu o pedido de suspensão de eficácia formulado pela recorrente.
É deste acórdão que o Ministério da Ciência e Tecnologia vem interpor recurso de revista, ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA.
O recorrente alegou e diz, em síntese, nas conclusões:
- Fundou-se a decisão do Acórdão recorrido na interpretação do disposto no artigo 183° da Lei n°. 62/2007 (RJIES), segundo a qual, por esta norma estabelecer um período de dezoito meses para as instituições de ensino superior privadas se adaptarem às suas disposições, nesse período, o despacho suspendendo não poderia ter determinado a alteração da denominação da instituição sua destinatária, por inobservância dos requisitos nela estabelecidos, ainda que estes mesmos requisitos constassem já do EESPC (aprovado pelo Decreto-Lei n°. 16/94, de 22 de Janeiro, alterado por ratificação pela Lei n°. 37/94, de 11 de Novembro e pelo Decreto-Lei 94/99, de 23 de Março, doravante EESPC), em virtude de aquela mesma Lei o ter revogado;
- Na interpretação acolhida, no prazo fixado no artigo 183° do RJIES, as instituições de ensino superior não estavam sujeitas a quaisquer requisitos e nenhuma medida lhes pode ser aplicada, fosse qual fosse a divergência entre as condições do seu funcionamento e as condições previstas na nova Lei e/ou no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo;
- A questão decidida tem, assim inegável relevância jurídica e consiste em saber se, publicada nova lei, sendo por ela revogada a anterior e estabelecido em norma de direito transitório um período de tempo para os seus destinatários se adequarem às suas disposições, se estabeleceu um vazio legislativo, um período durante o qual nenhuma lei vigora ou, ao invés, se nesse período devem ser cumpridas ou as disposições da nova lei, designadamente se coincidentes com as da lei antiga, ou as disposições desta lei antiga, quando assim não suceda;
- E reveste também evidente relevância social, desde logo para a área de intervenção do recorrente que, na interpretação acolhida no douto Acórdão, poderá ver comprometido o resultado de todas as acções de fiscalização empreendidas no período de adequação fixado pelo citado artigo 183° do RJIES;
- É, por último, questão que surge em todas as áreas do Direito, sempre que ocorra sucessão de regimes jurídicos que estabeleçam diferentes requisitos para uma mesma actividade e, por isso, é questão essencial para uma melhor aplicação do Direito, (...);
- O artigo 183° do RJIES estabelece um prazo para as instituições se adequarem às novas disposições da lei, pelo que, onde houver coincidência entre as disposições da lei nova e da lei antiga, do RJIES e do EESPC, não há necessidade de adequação e as normas do RJIES são imediatamente aplicáveis.
- As normas dos artigos 14° do EESPC e do artigo 42° do RJIES, cuja violação fundou o decidido no despacho suspendendo, coincidem nos requisitos que estabelecem para as universidades, pelo que o disposto no RJIES é imediatamente aplicável às instituições existentes.
A ora recorrida apresentou contra-alegações, nas quais pugna pela inadmissibilidade do presente recurso por falta de pressupostos legais e, quanto ao mais, pela manutenção da decisão recorrida.
Cumpre apreciar e decidir
ІІ - Apreciação. Os pressupostos do recurso de revista.
1. Nos termos do artigo 150º n.º 1 do CPTA conjugado com o artigo 142º nº 4 do mesmo Código, o recurso de revista assume, no contencioso administrativo, carácter marcadamente excepcional, estando por isso a sua admissibilidade reservada para questões, jurídicas ou sociais, que revelem importância fundamental, assim como para as situações em que a intervenção do STA, enquanto órgão de cúpula do sistema de justiça administrativa, se revele claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
Além disso em matéria cautelar, este STA tem vindo a decidir sucessivamente que há lugar a uma maior exigência no preenchimento dos pressupostos para a admissão de um recurso que incide exclusivamente sobre matéria de direito e que a lei pretende restringir àqueles casos em que a respectiva necessidade se impõe com evidência, pelo facto de as decisões cautelares assentarem quase sempre em matéria de facto e devido à própria natureza intercalar dos efeitos decorrentes das providência que não se destina a regular em definitivo o conflito de interesses em presença no processo. Este entendimento é de manter sem embargo de a lei admitir ainda assim, em matéria de contencioso administrativo a possibilidade de revista em providências cautelares.
2. Compete a esta formação, nos termos do n.º 5 do artigo 150º do CPTA, apreciar e decidir da verificação daqueles pressupostos legais. É o que passa a fazer-se.
O objecto do presente recurso de revista, é o acórdão do TCA Sul que revogando a sentença do TAF de Lisboa de 29 de Dezembro de 2008, concedeu provimento ao pedido de decretamento de providência cautelar, formulado pela A..., no sentido da suspensão de eficácia, do despacho do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior datado de 21 de Agosto de 2008, que determinou a reconversão da Universidade Internacional da Figueira da Foz em escola do ensino superior universitário não integrada em Universidade, e a consequente alteração dos respectivos Estatutos e denominação.
O TCA Sul, alterando o decidido em 1.ª Instancia entendeu conceder a providência requerida por entender: “... considerando-se comprovado o requisito previsto no nº1, alínea a), do artigo 120º do CPTA, há que considerar procedente o pedido cautelar, com dispensa da análise dos demais requisitos previstos na lei.”.
No entender do Acórdão do TCA Sul era evidente a procedência da pretensão no processo principal porque “... é manifesta a ilegalidade do despacho do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, proferido em 21/8/2008, que decretou a reconversão da UIFF em escola do ensino superior não integrada em Universidade, compelindo-a à alteração dos seus estatutos e denominação, antecipando-se assim ao critério do legislador que confere um prazo de 18 meses às instituições para se adequarem devidamente às regras da nova Lei nº 62/2007.”.
Nas alegações, nomeadamente na sua conclusão 10.ª o ora recorrente Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, refere “O artigo 183° do RJIES estabelece um prazo para as instituições se adequarem às novas disposições da lei, pelo que, onde houver coincidência entre as disposições da lei nova e da lei antiga, do RJIES e do EESPC, não há necessidade de adequação e as normas do RJIES são imediatamente aplicáveis.”.
3. Apreciando dos requisitos de admissão comecemos por referir que dois tribunais se pronunciaram sobre o pedido da suspensão de eficácia requerida e as duas decisões foram em sentidos divergentes. Desta observação não resulta permissão para considerar que uma divergência deste tipo revele por si só necessidade de se admitir o recurso para uma melhor aplicação do direito, ou que o critério da dupla conforme assegure algum valor especial em termos gerais e abstractos e muito menos se admite correr o risco de a revista ser entendida como uma terceira instância comum de apreciação. Tão somente é reveladora de que a questão jurídica, apesar da afirmação peremptória do Acórdão do TCA, não deixa de suscitar dúvidas, que se adensam se tivermos em conta que o Acórdão recorrido não atentou em que o acto cuja suspensão de eficácia de eficácia é pedida aplicou e fundamentou-se no artigo 42.º al. a) da Lei 62/2007 e não os artigos 47.º e 49.º que naquele Acórdão são supostos como relevantes.
Em segundo lugar é de notar que a questão presente nos autos pode não atingir o grau de generalidade que lhe aponta a recorrente jurisdicional quando numa análise mais fina se tenha em conta que a Lei 62/2007 no art.º 183.º estabelece um prazo de dezoito meses para adequação ao novo regime, mas fá-lo restritamente, quanto ao corpo docente regulado nos artigos 47.º e 49.º, sem conceder idêntica moratória para o cumprimento de outros requisitos, o que pode ter relevância na apreciação do caso. Esta circunstância, porém, não significa que a questão não mantenha, vista de outras perspectivas, um interesse tão alargado do ponto de vista social que justifique a admissão da revista como questão de importância social fundamental.
Em terceiro lugar pode observar-se que a decisão em crise quanto à interpretação da lei substantiva que regula a situação em litígio poderia sempre ser corrigida na acção impugnatória. Porém, o facto de ter sido decidida como foi pelo TCA - e em geral assim sucede sempre que o critério da decisão da providencia for o da al. a) do artigo 120.º - caso não fosse admitida a presente revista na providência poderia inclinar o julgador da acção para dar preferência à interpretação que foi considerada como óbvia pelo Tribunal de hierarquia superior.
Num quarto considerando pode dizer-se que embora de carácter provisório a decisão em crise afecta um relevante universo de alunos da Universidade em causa - 361, que ficam numa situação de alguma incerteza não só enquanto o processo principal decorrer mas também porque as decisões contraditórias proferidas no processo cautelar aumentam as dúvidas sobre a sua real condição, podendo ainda semelhante incerteza ter repetida aplicação noutras situações análogas.
Por último tem-se me devida conta que a decisão da providencia com base o critério da al. a) do art.º 120.º do CPTA envolve riscos e consequências de relevância maior cuja consideração pode entender-se como cimento e base da opção do legislador (ainda que ao lado de outras razões) de submeter a revista em matéria administrativa a critérios de admissão idênticos ao das demais decisões dos TCA.
Ponderando os aspectos referidos é de concluir no sentido da admissão do recurso pela sua relevância social e porque através da intervenção do STA se vislumbra a possibilidade de esclarecer aspectos que podem contribuir em casos paralelos para uma melhor aplicação do direito.
III - Decisão
Nos termos expostos a revista é admitida por preencher o critério da fundamental relevância jurídica e social da questão.
Sem custas nesta fase.
Lisboa, 9 de Setembro de 2009. – Rosendo Dias José (relator) - Maria Angelina Domingues – José Manuel da Silva Santos Botelho.