Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0657/03

I - O art. 6º do ETAF não viola a garantia de tutela judicial efectiva constante dos artºs 20º e 268º da Constituição.
II - O princípio da tipicidade dos meios processuais não é incompatível com a garantia de acesso à via judiciária para obter tutela contra actos administrativos lesivos ou para dirimir os litígios que oponham os sujeitos das relações jurídicas administrativas.
III - A combinação do recurso contencioso, mesmo restrito ao efeito anulatório imediato, com o dever de reconstituição da situação actual hipotética que impende sobre a Administração e com o processo de execução de julgados, assegura a efectividade da tutela judicial. Cabe na discricionariedade legislativa concentrar essa tutela, mediante a possibilidade de ampla cumulação de pedidos no mesmo processo, ou escaloná-la em fases ou momentos sucessivos, através de meios processuais distintos.

Acordam na secção do Contencioso Administrativo (1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., professora, residente na Alemanha, recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 7/11/2002 (fls. 109) que rejeitou liminarmente o “recurso contencioso e subsidiariamente reconhecimento de direito ou interesse legítimo” interposto contra o Estado Português, o Governo Português, o Ministério da Educação e a Secretária de Estado da Educação e Inovação, em que pede a “anulação [d]a requisição sem encargos e [d]a decisão do ME” e a condenação dos demandados a repor a situação preexistente, pagando as quantias vencidas, acrescidas de descontos obrigatórios, descontos para a CGA e ADSE e correspondentes juros de mora.

Invocando o que entende ser a doutrina do acórdão de 9/5/02, Proc. 701/02, deste Supremo Tribunal, com a qual sustenta estar a decisão recorrida em oposição, alega, em síntese, que o actual regime processual deve ser interpretado, em conformidade com a garantia constitucional de tutela judicial efectiva, no sentido de permitir a ampla cumulação de pedidos, como se encontra consagrada no CPTA.

2. Ao abrigo do nº 6 do art. 713º do CPA, remete-se para a matéria de facto fixada no acórdão recorrido.

3. O acórdão recorrido rejeitou liminarmente o recurso interposto, seguindo parecer liminar do Ministério Público sobre o qual a recorrente foi ouvida, pelo seguinte encadeamento de razões:

- A recorrente configura a petição inicial em termos alternativos como recurso contencioso ou acção de reconhecimento de direito. Essa alternatividade, independentemente de outras razões, nunca seria possível porque a tanto se opõe as regras de competência em razão da matéria, uma vez que o TCA é competente para o recurso contencioso, mas não para a acção de reconhecimento de direito, para que é competente o TAC;

- As entidades contra quem são formulados os pedidos, com excepção do Ministro da Educação e da Secretária de Estado da Educação e Inovação, não podem figurar como partes passivas no recurso contencioso;

- Resta o recurso contencioso de anulação do acto tácito mas, quanto a este, a petição é inepta, pois que existe contradição entre o pedido e a causa de pedir, sendo incongruente impugnar um acto tácito e pedir a anulação de um acto expresso anterior.

Amparando-se no que entende ser a doutrina do acórdão de 9/5/02, Proc. 701/02, deste Supremo Tribunal, que recaiu sobre uma decisão do TCA que rejeitara recurso interposto mediante petição inicial semelhante à do presente processo, para que remete como se de um recurso por oposição de julgados se tratasse, a recorrente limita-se a contrapor ao acórdão recorrido que deve ser admitida ampla cumulação de pedidos, como passará a constar da nova lei do processo contencioso administrativo, por imposição do princípio da tutela judicial efectiva.

Vejamos.

A recorrente identificou o meio processual de que se socorreu como “acção de recurso contencioso e subsidiariamente reconhecimento de direito”. A situação que apresenta é, essencialmente, a seguinte:

Como professora de português na Alemanha, directamente contratada pelas autoridades alemãs, auferia um abono destinado a cobrir a diferença entre o que lhe era pago por estas autoridades e o que receberia se fosse o Estado Português a suportar a totalidade do vencimento a que teria direito pelo exercício das mesmas funções. Essa complementação de vencimento foi-lhe retirada em 1998, tendo a recorrente passado à situação de “requisição sem encargos”. Em 8/9/99 a recorrente dirigiu à Secretária de Estado da Educação e Inovação um requerimento pedindo a definição concreta e inequívoca sobre a sua situação jurídico-funcional, mantendo-se a nomeação em regime de requisição, a reposição das diferenças salariais relativas a 1998/1999 e o pagamento das diferenças salariais em igualdade de circunstâncias com os restantes docentes em exercício de funções nas áreas consulares na Alemanha. Sobre esse requerimento não recaiu decisão alguma, tendo a requerente apresentado uma exposição dirigida ao Ministro da Educação, em 18/5/2000, em que pedia que fosse tomada urgentemente uma decisão a fim de regularizar a situação de modo definitivo.

Conclui a petição com os seguintes pedidos:

“Deve se anulada a requisição sem encargos e a decisão do ME,

Devendo igualmente os RR. Ser condenados a

A)a repor a situação pré-existente

B) pagando ao A. As quantia vencidas

C)acrescidas dos descontos obrigatórios

D)acrescida dos descontos para a CGA em Portugal a ADSE em Portugal

E) acrescidos dos correspondentes juros de mora vincendos, calculados à taxa legal, até efectivo e integral pagamento do devido,

( F... e G ...[ custas e procuradoria] )”

O tribunal a quo deparou-se com a dificuldade de interpretar a petição inicial no que respeita a saber se a recorrente pretendeu cumular meios processuais – o recurso contencioso e, ainda que a título subsidiário, a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo – ou formular pedidos cumulados no recurso contencioso.

Perante isso, o acórdão recorrido optou por demonstrar que o processo não poderia prosseguir como acção de reconhecimento de direito, desde logo porque para tanto seria o tribunal incompetente. Como acção de reconhecimento de direito a acção teria de ser intentada no tribunal administrativo de círculo, nos termos dos artºs 40º, als. a) e b) e 51º, nº 1, al. f) do ETAF. Face ao que optou por considerar que estava perante um recurso contencioso, e apreciou a sua viabilidade nesta perspectiva, concluindo pela ilegitimidade de parte dos demandados – aqueles a quem, face à narrativa da petição, não se descortinava a possibilidade de imputar-lhes a prática de qualquer acto expresso ou silêncio accionável pela via do recurso do indeferimento tácito –, pela inadmissibilidade dos pedidos condenatórios e pela ineptidão da petição de recurso, por contradição entre o pedido anulatório formulado e a causa de pedir.

Nas alegações de recurso a recorrente pouco mais faz do que a invocar a doutrina do acórdão de 9/5/2002, Proc. 701/02, sem reparar que, mesmo sendo as petições iniciais semelhantes, o tema a sujeitar a reapreciação por este Supremo Tribunal teria de ser diferente. Efectivamente, naquele outro processo o TCA optara pela interpretação da petição como de reconhecimento de direito e declarara-se incompetente. Foi essa a decisão que aquele acórdão revogou pela fundamental razão de que considerou dever a petição ser interpretada como de recurso contencioso. Aí decidiu-se, apenas, a questão da competência, não a possibilidade de cumulação de outros pedidos no recurso contencioso para além do pedido de anulação. Pelo contrário, o acórdão agora em revisão não enjeitou a competência do TCA. Considerou que estava perante uma petição de recurso contencioso de anulação, não questionou a competência e decidiu duas coisas : que os pedidos que iam além do pedido de anulação eram inadmissíveis no recurso contencioso e que havia contradição entre o único pedido admissível e a causa de pedir.

É esta decisão, com estes fundamentos, que importava submeter a revisão por este Supremo Tribunal. Ora, no pouco que das alegações se retira de crítica útil ao acórdão recorrido, a recorrente não tem razão.

Efectivamente, o art. 6º do ETAF estabelece a regra de que os recursos contenciosos são de mera anulação e têm por objecto a declaração de invalidade – hoc sensu, declaração de nulidade ou inexistência jurídica – ou a anulação dos actos recorridos. Assim, porque no caso não há disposição especial que o preveja, não é possível cumular, com o pedido de anulação, outros pedidos (substanciais), bem andou o acórdão recorrido ao julgar inadmissíveis os pedidos das als. A) a E).

O art. 6º do ETAF ainda está em vigor e é a ele que as partes e o tribunal tem de subordinar-se, sendo irrelevante que a nova legislação do contencioso administrativo tenha adoptado diferente solução.

E não procede a objecção de que tal preceito viola a garantia de tutela judicial efectiva constante dos artºs 20º e 268º da Constituição.

Por um lado, estes preceitos constitucionais não dispensam os particulares de utilizar os meios legalmente definidos como adequados a cada pretensão de tutela que formulam, não sendo o princípio da tipicidade dos meios processuais, em si mesmo, incompatível com a garantia de acesso à via judiciária para obter tutela contra actos administrativos lesivos ou para dirimir os litígios que oponham os sujeitos das relações jurídicas administrativas. E, por outro lado, a combinação do recurso contencioso, mesmo restrito ao efeito anulatório imediato, com o dever de reconstituição da situação actual hipotética que impende sobre a Administração e com o processo de execução de julgados, assegura a efectividade da tutela judicial. Cabe na discricionariedade legislativa concentrar essa tutela, mediante a possibilidade de ampla cumulação de pedidos no mesmo processo, ou escaloná-la em fases ou momentos sucessivos, através de meios processuais distintos.

O acórdão poderia merecer reparo ao excluir também os pedidos das als. F) e G), que se referem à condenação em procuradoria e custas de parte, porque esses não são verdadeiros pedidos substanciais, aqueles que o art. 6º ou, em geral, a disciplina de cumulação de pedidos no processo civil, tem em vista. O pedido de condenação em procuradoria e custas de parte – independentemente do seu sucesso – não traduz pretensões relativas à relação da vida administrativa em disputa, antes é decorrência da relação processual ou da necessidade de vir a juízo, correspondendo a uma mera convenção de praxe judiciária, sem verdadeiro conteúdo postulativo. De todo o modo - se é que o acórdão não deve ser objecto de uma interpretação correctiva - essa exclusão é irrelevante, porque tais pedidos não têm autonomia e, como vamos ver, o processo não pode prosseguir.

Depois de ter concluído que a petição inicial só poderia prosseguir como de recurso contencioso do indeferimento tácito hipoteticamente formado sobre o requerimento de 8 de Setembro de 1999, o acórdão recorrido considerou que, para isso, a petição é inepta, por contradição entre o pedido formulado e a causa de pedir.

Realça o acórdão que, para que o pedido formulado de “anulação da requisição sem encargos e da decisão do ME” estivesse em conformidade com a causa de pedir, o acto impugnado teria de ser o acto administrativo expresso praticado pelo Ministro da Educação ou pelo Secretário de Estado que estabeleceu esse regime. Não é possível formular esse pedido quando o objecto do recurso é o indeferimento tácito da pretensão formulada em 8 de Setembro de 1999. O pedido adequado à causa de pedir teria de ser o de anulação do pretenso indeferimento tácito.

Sobre esta decisiva razão da rejeição liminar da petição por ineptidão na parte em que se refere ao pedido que seria admissível no recurso contencioso nada disse a recorrente na sua alegação, pelo que o recurso tem de improceder.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar a recorrente nas custas.

Taxa de justiça: Euros 300 (trezentos euros)

Procuradoria: Euros 150 (cento e cinquenta euros)

Lisboa, 3 de Julho de 2003.

Vítor Gomes – Relator – Freitas Carvalho – Adérito Santos