Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0639/05

I - Sendo o recurso jurisdicional dirigido contra um acórdão que decidiu estar o acto contenciosamente impugnado (que deu por finda a comissão de serviço do recorrente no Conselho de Administração de uma ARS, em virtude da necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir por estes, a fim de tornar mais eficaz a sua actuação, ao abrigo do disposto no art.º 20.º, n.º 2, alínea a) da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho) devidamente fundamentado, mas anulou esse acto, por preterição da audiência prévia do interessado, em relação à qual considerou que era necessário dar-lhe a possibilidade de se pronunciar sobre os motivos por que não satisfazia os requisitos para prosseguir os objectivos referidos no acto impugnado, o alcance útil desse recurso jurisdicional, no qual o recorrente se insurge contra a fundamentação exigida, deve ser o de que questiona o que foi decidido quanto à fundamentação do acto em toda a sua extensão, ou seja, na totalidade do procedimento ou, mais precisamente, o facto do interessado dever ser ouvido sobre os referidos motivos, no âmbito da audiência prévia.
II - Relevando do acórdão recorrido que a consideração de que o interessado deve ser ouvido "com vista a apresentar a sua perspectiva sobre o assunto" e aparecendo a referência à audição "sobre os motivos pelos quais não estará em condições de corresponder às necessidades derivadas da nova orientação e gestão dos serviços", apenas como uma possibilidade que, no âmbito dessa audiência, lhe é concedida para demonstrar, através das considerações e prova que entender fazer, que está, e não como uma obrigatoriedade de constarem da proposta que deu origem ao acto impugnado os motivos por que não está o recorrente contencioso em condições de satisfazer os referidos objectivos, terá de improceder o recurso, pois que a necessidade dessa audiência não foi impugnada, mas apenas um conteúdo da mesma que o acórdão impugnado não comporta.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A…, médico, com os demais sinais nos autos, interpôs recurso contencioso, no Tribunal Central Administrativo (TCA), do despacho n.º 15 292/2002 (2ª Série), do Ministro da Saúde, de 14.06.02, publicado no D.R., II Série, n.º 153, de 5.07.02, que deu por finda a comissão de serviço do recorrente, na qualidade de Presidente da Administração Regional de Saúde do Norte, a partir de 17 de Junho de 2002, tendo-lhe imputado os vícios de forma decorrentes de falta de fundamentação e de falta de audiência prévia.

Por acórdão desse tribunal de 3.2.05, após conhecimento do vício de forma decorrente de falta de fundamentação, que foi julgado improcedente, foi concedido provimento ao recurso, por verificação do vício de forma decorrente da falta de audiência prévia.

Com ele se não conformando, interpôs a autoridade recorrida o presente recurso, no qual concluiu que "O douto acórdão recorrido incorre em erro de julgamento com violação da alínea a) da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, por erro de interpretação, na medida em que, ao formular o juízo de exigência da fundamentação do acto administrativo contenciosamente recorrido, o faz para além do que as circunstâncias concretas verificadas permitiam e aconselhavam."

1. 2. O recorrente contencioso, ora recorrido, contra-alegou, tendo concluído, em síntese, que o acórdão recorrido não julgou procedente o vício de forma decorrente de falta de fundamentação, mas sim improcedente, tendo julgado procedente o vício de forma decorrente da preterição do seu direito de audiência prévia, pelo que o recurso tem de improceder e de ser confirmado o acórdão recorrido.

1. 2. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 76 dos autos, que se passa a transcrever: "Como bem refere o recorrido nas suas contra-alegações, a decisão recorrida veio atacar a decisão do TAC por considerar que houve erro de julgamento ao entender que o acto objecto de recurso não se encontrava devidamente fundamentado.

Porém, ao invés do alegado pela recorrente, o acórdão sob recurso considerou que não se verificava o vício de falta de fundamentação e anulou o acto impugnado por entender que não se tinha dado cumprimento ao disposto no artigo 100 do CPA.

Deste modo, sou de parecer de que não foi atacada a sentença, devendo julgar-se improcedente o recurso."

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

1. O recorrente é Chefe de Serviço da Carreira Médica de Clínica Geral-Medicina Familiar, pertencente ao quadro da Sub-Região de Saúde de Braga (Centro de Saúde de Braga);

2. Por despacho conjunto do Sr. Primeiro Ministro e da Sra. Ministra da Saúde, datado de 30.12.00, o recorrente foi nomeado Presidente do Conselho de Administração da A.R.S. do Norte;

3. Conforme se vê do D.R. II Série, n.º 153, de 5.07.02, a autoridade recorrida proferiu o Despacho n.º 15.292/03, do seguinte teor:

“Dou por finda a comissão de serviço do Licenciado A...., presidente do conselho de administração da Administração Regional de Saúde do Norte, a partir de 17 de Junho de 2002, em virtude da necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir por estes, a fim de tornar mais eficaz a sua actuação, ao abrigo do disposto no art. 20º nº 2, alínea a) da Lei nº 49/99, de 22 de Junho”.

2. 2. O DIREITO:

A autoridade recorrida considera que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, com violação da alínea a) do n.º 2 do artigo 20.º da Lei n.º 4/99, de 22 de Junho, em virtude de estabelecer um grau de exigência para a fundamentação do acto administrativo contenciosamente impugnado superior àquele que as circunstâncias concretas verificadas permitiam e aconselhavam.

O acórdão recorrido julgou improcedente o vício de forma, decorrente de falta de fundamentação, com os seguintes fundamentos, que passamos a transcrever, na íntegra: "Embora o acto recorrido quase se limite a invocar juízos valorativos e a remeter para Lei nº 49/99, de 22 de Junho, tem sido entendido que, nestas circunstâncias não se verifica falta de fundamentação (cfr. o Ac. STA de 24.11.94, Rec. 26.573, in Ac. Dout. nº 401, p. 594 e seguintes; e, mais recentemente, o Ac. STA de 5.2.04, Rec. 48 224), apelando para a circunstância de a fundamentação ser um conceito relativo, que varia conforme o tipo de acto e a natureza do caso concreto em análise.

Neste tipo de situações de cessação de comissão de serviço, segundo tal jurisprudência, estamos perante uma fundamentação por remissão para o art. 20º nº 2 da Lei nº 49/99, de 22 de Junho, que permite dar por finda a comissão sem ter como fundamento expresso referência a juízos de avaliação negativa sobre a actividade desenvolvida pelo destinatário.

Entende-se constituir fundamentação adequada e suficiente a invocação da necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir por estes, a fim de tornar mais eficaz a sua actuação, ao abrigo do disposto no art. 20º nº 2, alínea a), da Lei nº 49/99, de 22 de Junho.

Aceitando esta orientação jurisprudencial, concluímos que não se verifica, no caso em análise, o vício de forma por falta de fundamentação."

Julgou, portanto, improcedente o vício de forma imputado à falta de fundamentação do acto impugnado.

Veio, contudo, esse acórdão a anular o acto, por considerar procedente o vício de forma, ocorrido no procedimento conducente à prolação desse acto, imputado à omissão da formalidade essencial da audiência prévia do recorrente contencioso.

Para o efeito, considerou que, e passamos novamente a transcrever na íntegra, para uma melhor compreensão do problema: " O recorrente invoca ainda o facto de não ter sido ouvido em audiência prévia, conforme previsto nos arts. 100º e seguintes do C.P.A., o que constitui vício de forma por preterição de formalidade essencial, vício que a autoridade recorrida refuta por não ter havido fase instrutória.

Neste ponto, cremos assistir razão ao recorrente.

O conceito de instrução vertido no caso dos autos tem sido interpretado no sentido de um conjunto de formalidades, informações, pareceres, apresentação ou produção de provas, realização de diligências, vistorias, exames e avaliações necessárias à prolação do acto (cfr. Ac. STA, Pleno, de 2.05.01, Rec. 41.247; Ac. STA de 21.1.03, Rec. 46.431; Ac. STA de 28.11.03, Rec. 838/02, de 21.5.03).

Em situações de cessação de comissão de serviço análogas à configurada nos autos, tem sido entendido que se integra no conceito de instrução a proposta do Director Geral que induz o Secretário de Estado a praticar o acto que faz cessar o regime da comissão, uma vez que tal proposta contém considerações sobre a atitude profissional do recorrente, designadamente sobre a falta de espírito de equipa e envolvimento e motivação para enfrentar os novos projectos que se estão a lançar.

Assim, a situação dos autos constitui uma situação típica a carecer da audição do interessado, com vista a permitir-lhe apresentar a sua perspectiva sobre o assunto, dando cumprimento ao desígnio constitucional que visa garantir aos cidadãos a participação nas decisões que lhe dizem respeito.

Como diz o recorrente nas suas alegações, seria necessário, tratando-se de um procedimento de 1º grau, ouvi-lo sobre os motivos pelos quais não estará em condições de corresponder às necessidades derivadas da nova orientação e gestão dos serviços.

Ora, como tal não foi feito no caso dos autos, é de considerar que foram violados os arts. 100º do Código do Procedimento Administração e o art. 267º nº 5 da Constituição da República Portuguesa."

Donde resulta que a anulação do acto se ficou a dever à verificação de um vício diferente daquele por que aparentemente a autoridade recorrida impugna o acórdão recorrido.

Porém, analisando as suas alegações de recurso, verifica-se que, no n.º 14 das mesmas, a ora recorrente, refere que, e passamos a transcrever também: "É dito no douto acórdão recorrido que do acto administrativo posto em crise não resulta por que motivo o dirigente cessante não está em condições de corresponder a tal nova orientação, pelo que lhe não é possível saber que aptidões poderá ou não satisfazer no quadro da previsão previsto no despacho de cessação."

Sendo na sequência desta alegação que aparece, como conclusão do recurso, o invocado erro de julgamento, imputado à violação da alínea a) do n.º 2 do artigo 20.º da Lei n.º 4/99, de 22 de Junho.

Neste contexto, apesar da autoridade recorrente sempre se referir à fundamentação - o que levou a que, quer o recorrente contencioso, ora recorrido, quer o Exm.º Magistrado do Ministério Público, considerassem que o vício dela decorrente foi julgado improcedente e, consequentemente, que o recurso tinha de improceder -, o alcance útil do seu recurso não pode deixar de ser o de que considera que lhe não é exigível indicar, na proposta sobre a qual o acórdão recorrido considerou que o recorrente contencioso tinha que ser ouvido, para apresentar a sua perspectiva sobre o assunto, os motivos por que o recorrente contencioso não estava em condições de corresponder à necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir por estes, motivos que foram indicados genericamente no acto recorrido. O que, no fundo, nos reconduz ao âmbito dessa audiência prévia, ou, mais precisamente, ao facto do interessado dever ser ouvido sobre os referidos motivos, no âmbito da audiência prévia.

Assim, embora apelando nominalmente à decisão sobre o vício de forma decorrente da falta de fundamentação, o que a autoridade recorrida questiona efectivamente é o decidido relativamente à preterição da audiência prévia.

E, quanto a esta matéria, o que releva do acórdão recorrido, sob pena de manifesta contradição quanto à sua fundamentação, que não foi arguida, é que o interessado deve ser ouvido "com vista a apresentar a sua perspectiva sobre o assunto", aparecendo a referência à audição "sobre os motivos pelos quais não estará em condições de corresponder às necessidades derivadas da nova orientação e gestão dos serviços", apenas como uma possibilidade que, no âmbito dessa audiência, lhe é concedida para demonstrar, através das considerações e prova que entender fazer, que está, e não como uma obrigatoriedade de constarem da proposta os motivos por que não está o recorrente contencioso em condições de os satisfazer. Entendimento consentâneo com a expressa referência, feita no acórdão recorrido relativamente à fundamentação, ao facto da autoridade recorrida não ter de fazer " referência a juízos de avaliação negativa sobre a actividade desenvolvida pelo destinatário".

Nesta conformidade, tendo o acórdão recorrido decidido que o interessado devia ser ouvido sobre os elementos constantes da instrução - facto em relação ao qual dissentiu da posição assumida, no recurso contencioso, pela autoridade recorrida, considerando que tinha havido instrução, solução que, todavia, não foi questionada no recurso jurisdicional -, da qual constava a proposta em que o acto contenciosamente impugnado se fundamentou e da qual constavam o sentido da decisão e os motivos da mesma - considerados suficientes no acórdão recorrido -, nada mais é de considerar decidido nesse acórdão que a necessidade de audição do recorrente contencioso sobre os elementos constantes do procedimento.

Donde resulta que, não tendo a autoridade recorrida posto em causa essa decidida necessidade de audiência prévia do recorrente, mas apenas um conteúdo da mesma que o acórdão impugnado não comporta, o recurso terá que improceder.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Novembro de 2005. – António Bernardino Peixoto Madureira (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – João Manuel Belchior.