Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0629/07

I - O contencioso administrativo é um contencioso de mera legalidade o que quer dizer que, prima facie, o recurso contencioso se destina analisar se o acto impugnado, atentas as circunstâncias concretas da sua prolação e o seu entorno legislativo, é inválido e a declarar essa validade ou invalidade.
II - E, porque assim, se o Tribunal concluir pela sua desconformidade com a lei deve limitar-se a declarar essa ilegalidade e, consequentemente, a anulá-lo sem cuidar de retirar imediatamente efeitos dessa anulação tarefa que cabe, em primeira linha, à Administração por ser a esta que cumpre reintegrar a ordem jurídica violada.
III - Tem interesse em agir quem se apresentar na qualidade de titular de um interesse directo, pessoal e legítimo, alegando que não só sofrera prejuízos directamente resultantes da prática do acto impugnado como também que os mesmos estavam tutelados pelo direito.
IV - Na primitiva redacção do DL 445/91, as obras de escavação só podiam ser autorizadas depois de obtidos os licenciamentos das construções que as mesmas se destinavam a preparar.
V - Se o acto impugnado tiver sido proferido no domínio dessa redacção é esta, de acordo com o princípio tempus regit actum, que se lhe deve aplicar (art.º 12.º do CC).

A... interpôs recurso contencioso, no Tribunal Administrativo de Círculo do Funchal, pedindo a anulação do acto do Sr. Vereador da Câmara Municipal do Funchal, datado de 1/07/1994, que autorizou a sociedade “B..., S.A.” a proceder a escavações num complexo turístico situado na C..., no Funchal, alegando a sua ilegalidade por as mesmas serem preparatórias de um loteamento que não tinha sido licenciado.

Por sentença daquele Tribunal de 13/12/2006 (fls. 370/375) foi dado provimento ao recurso e, em consequência, o acto recorrido foi anulado.

Inconformada, aquela sociedade interpôs o presente recurso tendo concluído como se segue:

1. A douta sentença recorrida não podia deixar de dar cumprimento ao decidido no douto Ac. STA de 2003.04.02 (vd. fls. 275 dos autos), realizando-se as diligências probatórias necessárias tendo em vista apurar em concreto se os licenciamentos do loteamento e de construção concedidos em 1995 absorveram as obras de execução sub judice, tendo violado frontalmente o disposto nos art.ºs 266°, 672°, 673° e 675° do CPC, o art.º 24°/b) da LPTA e o art.º 845° do Cód. Administrativo – cfr.- texto n.ºs 1 a 3.

2. Conforme resulta do douto Ac. STA de 2003.04.02, a decisão de não se julgar desde logo extinta a instância, por inutilidade ou impossibilidade da lide decorreu de "não existirem nos autos elementos que permitam afirmar desde já que o acto que licenciou as escavações foi absorvido pelos actos que posteriormente licenciaram o loteamento e a construção" (vd. art.ºs. 672°, 673° e 675° do CPC, aplicáveis ex vi do art.º 1° da LPTA) - cfr. texto n.º 4.

3. Após a prolação do referido aresto, o ora recorrido não invocou nem provou, como lhe competia (vd. art.º 268°/4 da CRP; cfr. art.º 342° do C. Civil), quaisquer factos dos quais se pudesse concluir que o acto sub judice lhe causou qualquer lesão ou prejuízos autónomos e que não tenham sido "absorvidos pelos actos que posteriormente licenciaram o loteamento e a construção", tendo este acto sido revogado por substituição - cfr. texto n.º 5

4. O ora recorrido não invocou nem provou assim os factos constitutivos dos pretensos direitos de que se arroga (vd. art.º 342° do C. Civil), por forma a poder concluir-se pela titularidade de qualquer interesse em agir (vd. Ac. STA de 1997.10.02, Proc. 35874), nomeadamente no que respeita à anulação do acto sub judice (vd. art.º 268°/4 da CRP; cfr. Ac. STA de 1998.10.01, Proc. 32780), pelo que o presente processo não podia deixar de ser julgado extinto, com base em inutilidade ou impossibilidade da lide (vd. art.º 287°/e) do CPC; cfr. art.º 1° da LPTA) - cfr. texto n.ºs 5 e 6.

5. A douta sentença recorrida apesar de reconhecer que "aqui aplica-se o RJLOP/91" e que o "RJLOP/91 nem previa esta autorização" veio considerar que é "irrelevante o loteamento de 1995", uma vez que a autorização para escavações "veio a ser prevista na 2.ª fase do procedimento de licenciamento da construção" - cfr. texto n.ºs 7 e 8

6. As restrições ao licenciamento ou autorização das obras de escavação em análise só foram instituídas pelo art.º 18° do DL 445/91, de 20/11, na redacção do DL 250/94, de 15/10, que não é aplicável in casu (vd. art.º 266° da CRP e art.º 3° do CPA; cfr. art.ºs. 12° e 13° do C. C.) - cfr. texto n.º 8;

7. As obras de escavações em causa foram devidamente licenciadas pelo acto sub judice, que constitui um acto administrativo pré-ordenado ao licenciamento de uma construção, tendo os seus efeitos sido totalmente absorvidos pelos ulteriores actos de licenciamento do loteamento e construção, bem como pela execução das respectivas obras (vd. DL 445/91, de 20/11) - cfr. texto n.º 9;

8. A construção da ora recorrente foi posteriormente licenciada pelo alvará de licença n.º 350/95 (vd. n.º 8 dos FA), como se reconhece na douta sentença recorrida, pelo que ainda que a condição estabelecida no despacho de 1994.08.25 fosse inválida, já estaria actualmente sanada qualquer ilegalidade, tendo o acto sub judice sido revogado por substituição, sem que o ora recorrente tenha imputado qualquer ilegalidade a tal revogação (vd. art.º 77°/b) do DL 100/84 e art.º 138° e segs. do CPA) - cfr. texto n.ºs 9 e 10;

9. A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, os art.ºs. 266° e 268°/4 da CRP, os art.ºs 266°, 287° e), 672°, 673° e 675° do CPC, os art.ºs 1° e 24°/b) da LPTA, o art.º 845° do Cód. Adm., os art.ºs. 12°, 13° e 342° do C. Civil, os art.ºs 1° e 18° do DL 445/91, de 20/11, e os art.ºs 3° e 138° e segs. do CPA.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ilustre Magistrado do M.P. emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso por entender que, não tendo sido posta em causa a utilidade do recurso nem o interesse em agir do Recorrente, não haveria necessidade de proceder a novas diligências probatórias. Por outro lado, a alteração introduzida no art.º 18.º do DL 445/91 pelo DL 250/94 “era inaplicável ao acto impugnado, de acordo o princípio tempus regit actum sendo então pressuposto necessário da autorização dos trabalhos de escavações o licenciamento do projecto de construção” e este não existia. Acrescia que, ao contrário do suposto no acto recorrido, inexistia aprovação de qualquer estudo prévio.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. O recorrente é dono de um terreno com vivenda, onde vive, em S. Martinho - Funchal.

2. A certa altura de 1994 começaram a ser feitas escavações e obras nas proximidades da sua propriedade.

3. A CMF informou o recorrente que tais escavações estavam relacionadas com o alvará de licença de obras (de escavação) n.º 69/1994, de 12.9.1994, em nome da ora C-I (vd. doc. 1 da p.i.)

4. A C-I havia feito à CMF um requerimento dizendo ter tomado conhecimento de que fora deferido pelo "ofício n.º 5918...", o projecto do Complexo Turístico à C..., e pedindo licença para iniciar as escavações (doc. 2 da p.i.).

5. Sobre tal requerimento, foi exarado o DESPACHO ora impugnado, datado de 1.9.1994, com o seguinte conteúdo:

«Autorizada a licença de escavações de acordo com o estudo prévio já aprovado».

6. Antes disso apenas tinha sido deferido pela CMF um pedido de parecer, em 25.8.1994, para a Direcção Regional de Turismo, sobre aquele empreendimento, e com a condição de previamente proceder à legalização do terreno através da operação de loteamento.

7. Tal parecer de 25.08.1994 tem precisamente o seguinte conteúdo:

«Estudo de projecto de alterações de um complexo turístico...

«Deferido o presente estudo de viabilidade, uma vez que o processo deve ter tramitação na SRTC.

«A par dos projectos de especialidade, deverá ser apresentado projecto de arranjos exteriores.

«Não poderá fazer qualquer escavação a uma distância inferior a 10 metros do tronco das árvores existentes... e na condição de previamente proceder à legalização do terreno em causa através de operação de loteamento que preveja o alargamento da C... e da ...» (Doc. 4 da p.i.).

8. A construção do referido empreendimento está titulada ainda pelo alvará de licença de construção n.º 530/95, de 14.6.1995, conforme consta de fls. 31 do p.i. em apenso, com referência ao acto de licença de 14.6.1995 e ao alvará de loteamento n.º 23L95.

II. O DIREITO.

A... interpôs recurso contencioso pedindo a anulação do despacho do sr. Vereador da Câmara Municipal do Funchal que autorizou a realização de escavações nas proximidades da sua residência, as quais se destinavam a preparar o loteamento requerido pela Recorrida Particular, ora Recorrente.

No essencial alegou que essas escavações, por um lado, “afectaram a comodidade do Recorrente, da sua família e das pessoas que habitualmente visitavam a sua residência e destruíram a qualidade do ambiente em que vivia” e, por outro, que o despacho que as autorizou era ilegal visto as mesmas só poderem “ser autorizadas após a aprovação do projecto de arquitectura e do projecto de estabilidade ou do projecto de escavação e contenção periférica …. e nenhum desses pressupostos estava cumprido.”

O Tribunal recorrido, por sentença de 16/04/2002 (fls. 215/216), considerou que ocorria inutilidade ou impossibilidade originária da lide uma vez que, anteriormente à propositura do recurso contencioso (em 18/09/95), o loteamento e a construção previstas para o local foram licenciados e foram emitidos os correspondentes alvarás (alvarás nº 23/95, de 30/03/95 e n.º 530/95, de 14/06/95, respectivamente) e que, assim sendo, a “eventual anulação do despacho não terá qualquer efeito útil directo, nada havendo para reconstituir como situação actual hipotética.” E daí que tivesse absolvido os Recorridos da instância.

Esta sentença foi, porém, revogada pelo Acórdão deste Supremo de 2/04/2003 por ter sido entendido que, ainda que a reconstituição da situação actual hipotética fosse impossível, isso não significava que o prosseguimento do recurso fosse inútil uma vez que, sendo o mesmo provido, o Recorrente tinha direito à execução da sentença anulatória e esta poderia consistir na atribuição de uma indemnização. “A utilidade jurídica da declaração de ilegalidade do acto administrativo – escreveu-se naquele Aresto - pode traduzir-se, assim, na vantagem de este ser, desde logo, indemnizado dos danos e a consegui-lo através do meio processual mais expedito.” Acrescia que inexistiam nos autos elementos que permitissem “afirmar, desde já, que o acto que licenciou as escavações foi absorvido pelos actos que posteriormente licenciaram o loteamento e a construção, desconhecendo-se se tais licenciamentos comportam as escavações autorizadas pelo Recorrido.” E, porque assim, ordenou a baixa dos autos ao Tribunal recorrido para que o recurso prosseguisse os seus regulares termos.

Foi, então, proferida a sentença recorrida onde se considerou que, por um lado, as escavações tinham sido autorizadas na convicção de que já existia estudo prévio aprovado e a verdade era que “não havia qualquer estudo prévio aprovado”, pelo que ocorria “um claro erro sobre os pressupostos”, e, por outro, que as mesmas, “como actividades relacionadas com o loteamento … ou com a construção … só seriam lícitas após a emissão do alvará respectivo, o que não ocorreu.” Deste modo, e proibindo a lei a realização de “quaisquer escavações antes da licença de construção” era irrelevante que o alvará de loteamento tivesse sido emitido em 1995. Razão pela qual foi dado provimento ao recurso e anulado o despacho recorrido.

É contra este julgamento que se dirige o presente recurso jurisdicional onde se sustenta que

- tal como decorria do referido Acórdão do STA, não era possível proferir decisão sem que se soubesse “se os licenciamentos do loteamento e de construção concedidos em 1995 absorveram as obras de execução sub judice” e, se assim era, haveria que realizar as diligências probatórias necessárias ao esclarecimento desse facto.

- Que o ora Recorrido, depois da prolação daquele Aresto, não tinha demonstrado o seu interesse em agir já que não alegara nem provara, como lhe competia, “quaisquer factos dos quais se pudesse concluir que o acto sub judice lhe causou qualquer lesão ou prejuízos autónomos e que não tenham sido absorvidos pelos actos que posteriormente licenciaram o loteamento e a construção”.

- Que as restrições à autorização ou licenciamento das obras de escavação só foram introduzidas pelo DL 250/94, de 15/10, pelo que não eram aqui aplicáveis.

- E, finalmente, que “as obras de escavações em causa foram devidamente licenciadas pelo acto sub judice, que constitui um acto administrativo pré-ordenado ao licenciamento de uma construção, tendo os seus efeitos sido totalmente absorvidos pelos ulteriores actos de licenciamento do loteamento e construção, bem como pela execução das respectivas obras”, e que, sendo assim, a ocorrer ilegalidade, esta já estaria sanada.

1. O que aqui está em causa, como resulta do antecedente relato, é a legalidade do despacho do Sr. Vereador da Câmara Municipal do Funchal que autorizou a ora Recorrente a realizar obras de escavação sem que, a precedê-lo, tivesse havido licenciamento do loteamento e da construção que as mesmas visavam preparar.

Acto que foi anulado com fundamento em violação de lei, decorrente do facto da legalidade daquela autorização depender da existência dos mencionados licenciamentos e de estes inexistirem, sendo certo que a sua posterior emissão era irrelevante.

Será que ao assim decidir o Sr. Juiz a quo fez correcto julgamento?

Vejamos.

1. 1. O contencioso administrativo é um contencioso de mera legalidade o que quer dizer que, prima facie, o recurso contencioso se destina analisar se o acto impugnado, atentas as circunstâncias concretas da sua prolação e o seu entorno legislativo, é inválido pelas razões invocadas pelo Recorrente e, sendo o caso, a declarar a sua invalidade. E, porque assim, se o Tribunal concluir pela sua desconformidade com a lei deve limitar-se a declarar essa ilegalidade e, consequentemente, a anulá-lo sem cuidar de retirar imediatamente efeitos dessa anulação tarefa que cabe, em primeira linha, à Administração por ser a esta que cumpre reintegrar a ordem jurídica violada.

O Tribunal a quo satisfez essa obrigação declarativa, anulando o despacho recorrido por ter concluído que o mesmo estava ferido de vício de violação de lei.

A Recorrente rejeita este julgamento porque, para além do mais, considera que se estavam por provar os factos susceptíveis de suportar essa decisão já que, designadamente, se não sabia se os licenciamentos do loteamento e da construção ocorridos posteriormente à prolação daquele acto tinham contemplado e absorvido as escavações ora em causa e, portanto e nessa medida, se os mesmos não se apresentavam como uma legalização a posteriori dessas obras. E, se assim era, atenta a importância do conteúdo desses licenciamentos, haveria, primeiro que tudo, que apurar qual era o mesmo.

Mas não tem razão.

Com efeito, como se disse, a primeira e fundamental tarefa do Sr. Juiz a quo era a de verificar a conformidade do acto impugnado com as leis que lhe eram contemporâneas a qual só poderia ter em conta o acto em si próprio e as suas circunstâncias e não os sucessos que lhe foram posteriores, nomeadamente os referidos licenciamentos. Na verdade, cumprindo-lhe formular um juízo de mera legalidade sobre aquele acto à luz das leis existentes na data da sua prolação, juízo que não podia ser influenciado pelo conteúdo dos posteriores licenciamentos, era inútil apurar se estes abrangiam as obras de escavação que foram autorizadas já que, mesmo que abrangessem, esse conteúdo não poderia validar o que na sua génese fora ilegal.

E, porque assim, improcede a pretensão de que se não se anule o despacho recorrido sem que se conheça o conteúdo daqueles licenciamentos.

De resto, sendo a ilegalidade do acto impugnado o fundamento do pedido de ressarcimento dos danos alegadamente sofridos, sempre haveria que confrontar o despacho recorrido com as leis do seu tempo, tarefa tanto mais indispensável quanto era certo que - como se decidiu no Acórdão de 2/04/2003 – dela poderia resultar que o ora Recorrido obtivesse a indemnização desses danos de uma forma mais expedita.

Daí que careça de fundamento a realização das diligências probatórias solicitadas que, ao contrário do que vem alegado, não foram ordenadas, nem sequer sugeridas, pelo mencionado Acórdão.

Improcede, nesta parte, o recurso.

2. A Recorrente sustenta também que, posteriormente à prolação do citado Aresto, o ora Recorrido não invocou nem provou, como lhe competia, factos donde se pudesse concluir que o acto impugnado lhe tinha provocado prejuízos insusceptíveis de serem absorvidos pelos licenciamentos do loteamento e construção e que, sendo assim, ficara por demonstrar o seu interesse em agir.

De novo, sem razão.

Com efeito, a invocação desses prejuízos tinha de ser feita na petição de recurso e não posteriormente à prolação daquele Acórdão (art.º 36.º da LPTA) e a verdade é que essa alegação foi feita (vd. art.º 3 daquela peça processual).

Nesta conformidade, e tendo em conta que - de acordo com o que se estabelece nos art.ºs 821.º, n.º 2, do Código Administrativo e 46.º, n.º 1, do RSTA - o interesse em agir pressupõe um interesse “directo, pessoal e legítimo”, e que este se diz directo “quando o benefício resultante da anulação do acto recorrido tiver repercussão imediata no interessado”, se diz pessoal “quando a repercussão da anulação do acto recorrido se projectar na própria esfera jurídica do interessado”, e é legítimo “quando é protegido pela ordem jurídica como interesse do Recorrente” Prof. F Amaral, in Direito Administrativo, vol. IV, pg.s 170 e 171.

, é forçoso concluir que o ora Recorrido se apresentou na qualidade de titular de um interesse directo, pessoal e legítimo pois que não só alegou que sofrera prejuízos directamente resultantes da prática do acto impugnado como também que os mesmos estavam tutelados pelo direito e, por isso, que podia requerer a sua reparação judicial. Está, assim, demonstrada a sua legitimidade processual e o seu interesse em agir.

Saber se esses prejuízos existem é averiguação que não cabe fazer aqui, sendo matéria para apuramento posterior, maxime em execução judicial.

Improcede o recurso também nesta parte.

Resta analisar se a sentença decidiu bem quando considerou que a legalidade do acto impugnado dependia da existência de prévio licenciamento do loteamento e da construção e que, inexistindo estes actos de licenciamento, aquele era ilegal.

3. Nos termos da al.ª a), do n.º 1, art.º 1.º e do n.º 1 do art.º 2.º do DL 441/91, na sua redacção original, estavam sujeitas a licenciamento municipal todas as obras de construção civil, designadamente os novos edifícios e os trabalhos que implicassem alteração da topografia local.

Aquele diploma era, no entanto, omisso no tocante à possibilidade dos trabalhos atinentes àqueles licenciamentos, maxime as escavações relacionadas com a posterior construção, poderem ser autorizados previamente ao licenciamento desta, autorização que só passou a ser possível, observados que fossem determinados condicionalismos, após a nova redacção dada ao seu art.º 18.º pelo DL 250/94, de 15/10.

O que quer dizer que na primitiva redacção do DL 445/91, atenta a obrigatoriedade de licenciamento para todas as obras, as obras de escavação só podiam ser autorizadas depois de obtidos os licenciamentos das construções que as mesmas se destinavam a preparar.

O acto impugnado foi proferido em 1.09.1994, isto é, no domínio da primitiva redacção daquele diploma pelo que é esta, de acordo com o princípio tempus regit actum, que se lhe deve aplicar (art.º 12.º do CC). Carece, assim, de fundamento a pretensão da Recorrente de ver aplicada ao caso dos autos a redacção introduzida naquele diploma pelo DL 250/94, de 15/10, (que, de resto, não tinha o alcance que ela lhe empresta).

Nesta conformidade, tendo em conta aquela proibição e a inexistência de qualquer licenciamento à data da prolação do despacho recorrido - fosse do loteamento fosse da construção, cujos alvarás, de resto, só vieram a ser emitidos 30/03/95 (alvará nº 23/95) e em 14/06/95 (alvará n.º 530/95), respectivamente - é forçoso concluir que a Autoridade Recorrida não podia autorizar as obras de escavação ora em causa.

O que equivale a dizer que o despacho recorrido é ilegal.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 460 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2008. - Costa Reis (relator) - Rui Botelho - Azevedo Moreira.