Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0621/04

Os danos não patrimoniais só podem fundamentar a suspensão de eficácia, nos termos da alínea a), do nº. 1, do art. 76° da LPTA, quando atinjam um grau de intensidade e objectividade que mereçam a tutela do direito, tal como dimana do n°.1, do artigo 496° do Código Civil.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1 – RELATÓRIO

1.1 A..., casada, residente na Rua ..., Figueira da Foz, recorre do Acórdão do TCA, de 4-3-04, que indeferiu o seu pedido de suspensão de eficácia do despacho, de 2-12-03, do Secretário de Estado da Administração Educativa, que pôs fim ao seu destacamento no Centro de Estimulação Precoce da Fontela.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1ª - O Tribunal recorrido olvidou e não deu como provado que à ora Recorrente têm sido deferidos sucessivos pedidos de destacamento na APPACDM/CEP da Fontela, desde o ano lectivo de 1996/1997.

2ª - O Tribunal recorrido também não deu como provado, tal como consta do Relatório Final do Processo Disciplinar, que é unanimemente reconhecido o excelente trabalho que a Recorrente tem realizado naquele estabelecimento de ensino, em horário de trabalho alargado, sendo disso testemunho, o facto de o CEP ter começado com cerca de vinte crianças e actualmente ser frequentado por mais de cento e vinte, existindo mesmo uma lista de espera e que a obra realizada no CEP é atribuída essencialmente à Recorrente, sendo o resultados das suas excelentes qualidades profissionais, reconhecidas pela comunidade.

3ª O tribunal recorrido quis fazer crer que a ligação da Recorrente ao CEP se limita ao destacamento autorizado em 25/08/2003 e que, assim sendo, a Recorrente nunca poderia sentir grande desgosto por ver cortados de modo súbito e repentino todos os densos laços profissionais, de abnegação e dedicação quase total que a ligam, ao CEP, uma vez que esses “densos” laços profissionais e afectivos não existem.

4ª Ora, não é isso que resulta do Relatório Final do Processo Disciplinar em que a ora Recorrente é Arguida, bem como de toda a restante documentação carreada para os presentes autos.

5ª É evidente que, desde 1996, a Recorrente criou densos laços profissionais, de abnegação e dedicação quase total com o CEP, cujo súbito corte propugnado pelo Despacho sub judice lhe traz enorme desgosto.

6ª No que concerne à argumentação desvalorizadora, apresentada pelo tribunal recorrido, da profunda angústia que a Recorrente sente por saber que aquele estabelecimento de ensino ficará de um momento para o outro sem rumo ou direcção, refira-se que a Recorrente nunca pretendeu ser insubstituível.

7ª No entanto, qualquer homem médio compreenderá que será literalmente impossível contratar um profissional com a sua especialização na área do ensino especial, bem como um director pedagógico com conhecimento profundo de toda a realidade e necessidades do CEP, que possa continuar, decorrido que está mais de metade do ano lectivo, o trabalho que vem sendo desenvolvido pela Recorrente.

8ª A Recorrente não sabe se o CEP irá sentir ou não angústia pelo seu afastamento do exercício das funções que vem exercendo, agora o que não se pode afirmar, tal como faz o acórdão recorrido, é que essa angústia é sentida unicamente pelo CEP e não pela Recorrente e que, assim sendo, tal prejuízo não é relevante para o efeito desejado.

9ª O prejuízo invocado no pedido de suspensão de eficácia não é a desorientação que o afastamento do exercício das funções que a Recorrente vem desempenhado causará no regular funcionamento do CEP, mas a angústia que toda essa situação provoca na Recorrente e esse é um prejuízo de difícil reparação que a Recorrente pode assacar ao acto sub judice.

10ª Ao contrário do que é afirmado na sentença recorrida, a Recorrente não alegou que irá sentir profunda tristeza por estar afastada de funções de que tanto gosta até obter ganho de causa no recurso contencioso, mas sim que o despacho que determinou o fim do destacamento lhe provoca profunda tristeza, uma vez que, durante um período ainda indeterminado de tempo, mas necessariamente longo, atendendo ao período médio necessário para o trânsito em julgado de uma sentença no âmbito de um recurso contencioso de anulação, está impedida de exercer funções que lhe trazem grande gozo profissional, bem como sentimentos de pertença e contribuição para algo efectivamente útil ao interesse público – isto se o presente pedido de suspensão de eficácia não for deferido.

11ª A tristeza que toda esta situação lhe provoca, caso o pedido de suspensão de eficácia não seja deferido, não é um facto futuro, hipotético e aleatório, mas um prejuízo directo e efectivo.

12ª O destacamento apesar de autorizado a título excepcional, e pelo período de um ano, vem no seguimento de vários outros destacamentos, desde o ano lectivo de 1996/97, e que sempre foram deferidos à Recorrente, estando obviamente nas expectativas da interessada, contrariamente ao alegado na sentença recorrida, pelo que, a imediata execução do acto objecto desta providência, com o consequente retorno ao seu lugar de origem, e conhecimento por parte de todos os funcionários e utentes, quer do CEP, quer da instituição de ensino de onde é originária, dos motivos que conduziram ao regresso, causa grave e irreparável lesão ao seu bom nome, reputação e prestígio, imagem e credibilidade, direitos fundamentais consagrados no art. 26º da Constituição da República Portuguesa e que conseguiu manter impolutos ao longo de 22 estáveis anos de carreira, não se revelando tais argumentos de forma alguma inconsistentes.

13ª Destarte, os danos não patrimoniais supra alegados não são susceptíveis de reconstituição especifica e como tal são atendíveis, uma vez que em face da sua gravidade objectiva merecem a tutela do direito, nos termos dos parâmetros previstos no art. 496º nº 1 do Código Civil.

14ª Com efeito, a Recorrente concretizou os prejuízos de difícil reparação, através da alegação de factos ou circunstâncias suficientemente determinados, e susceptíveis de convencer o tribunal de que os danos ou prejuízos em causa se perfilam, segundo um juízo de normalidade e atentas as regras da experiência comum, como consequência adequada, típica ou provável da imediata execução do acto.

15ª Os factos supra descritos são, no caso concreto, condição sine qua non dos danos também supra referenciados e, além disso, são em abstracto ou em geral causa adequada dos referidos danos.

16ª Acresce que, em função do que é normal e comum, seguindo as circunstâncias do caso e a experiência da vida, os danos morais supra descritos são efectivamente graves e merecem a tutela do direito.

17ª Assim sendo, mostra-se preenchido o requisito da aliena a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, uma vez que dos factos alegados pela Requerente e dos elementos probatórios por si juntos aos Autos, se pode concluir pela verificação provável de determinados prejuízos; pela existência de uma relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos invocados e pela dificuldade de reparação dos prejuízos.

18ª Acresce que, a suspensão de eficácia do acto sub judice não provoca qualquer lesão do interesse público, muito menos grave!

19ª Bem pelo contrário, a execução imediata do acto sub judice trará desorganização e mesmo prejuízos financeiros ao CEP que se verá obrigado a contratar uma educadora de infância e uma directora pedagógica capazes de substituir a Requerente nas suas múltiplas funções, a quem terá de pagar um salário, que até aqui era assumido pelo Ministério da Educação, a expensas do bem-estar e harmonia de 120 crianças.

20ª Para além do mais, a interposição do recurso contencioso é legal, na medida em que ainda está em tempo: a recorrente tem dois meses para intentar o referido recurso contencioso – art. 28º nº 1 al. a) da LPTA; o acto é recorrível na medida em que é definitivo e executório, não existem quaisquer questões que obstem ao seu conhecimento e as partes têm legitimidade, encontrando-se, pois, preenchido o requisito previsto na alínea c) do nº 1 do art. 76º da LPTA.

21ª Desta sorte, encontram-se verificados todos os pressupostos para que seja decretada a suspensão de eficácia do despacho de sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, ao abrigo do disposto no art. 76º nº 1, da LPTA.

22ª É, por conseguinte, indiscutível a premência da suspensão de eficácia do acto recorrido.

Nestes termos (…) deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido e decretando-se em sua substituição a requerida suspensão de eficácia, atento o preenchimento de todos os requisitos exigidos para o efeito, nos termos do disposto no art. 76º nº 1 da LPTA.” – cfr. fls. 147-152.

1.2 Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3 No seu Parecer de fls. 171-172, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.

1.4 Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2 - A MATÉRIA DE FACTO

No Acórdão recorrido deu-se como provado o seguinte:

“a) Por despacho de 25/8/2003, o Secretário de Estado da Administração Educativa autorizou, a título absolutamente excepcional, o destacamento da Educadora de Infância A... para o Centro de Estimulação Precoce da Fontela – APPADACDM da Figueira da Foz, até 31/8/2004 (fls. 42 e 43).

b) Em processo disciplinar reformulado, que fora instaurado à dita educadora, o respectivo Instrutor propôs, em 22/5/2003, que lhe fosse aplicada a pena de multa, graduada em 500 € e suspensa por um ano e o fim do destacamento supra referido, tendo em conta as conclusões da reformulação (fls. 22 a 41, aqui dadas como reproduzidas).

c) Em 19/11/2003 foi elaborada na DREC a Informação nº 2306, onde se propôs que fosse determinado o fim do destacamento da arguida A... no CEP da Fontela – APPACDM da Figueira da Foz (fls. 15 a 17).

d) Por despacho de 2/12/2003, o Secretário de Estado da Administração Educativa deu por findo o aludido destacamento da Educadora de Infância A..., com os fundamentos de facto e de direito constantes do relatório do processo disciplinar e da citada Informação (fls. 15)”, cfr. fls. 111-112.

3 – O DIREITO

3.1 O Acórdão recorrido denegou o pedido de suspensão de eficácia formulado pela agora Recorrente, com base na inverificação do requisito acolhido na alínea a), do nº 1, do artigo 76º da LPTA.

Para assim decidir teve, em resumo, como não relevantes os danos não patrimoniais invocados pela Recorrente, considerando que os mesmos se não apresentavam como merecedores de tutela.

3.2 Contra o decidido insurge-se a Recorrente, que considera ser de revogar o Acórdão do TCA, devendo decretar-se a peticionada suspensão, por se verificarem todos os requisitos que condicionam o seu deferimento.

Vejamos, então, se lhe assiste razão.

3.3 Nas suas conclusões 1ª e 2ª, a Recorrente sustenta que o aludido aresto olvidou e não deu como provado alguns dos factos contidos no Relatório final do processo disciplinar e onde se dava notícia, designadamente, da especial excelência do trabalho que prestou na APPACDM/CEP de Fontela, ao mesmo tempo que não aludiu ao sucessivo deferimento dos anteriores pedidos de destacamento da Recorrente na dita instituição.

Sucede, porém, que, contra o que defende a Recorrente, o Acórdão, do TCA, ao dar como reproduzido o teor do já mencionado Relatório, fazendo, inclusivamente, expressa referência às suas conclusões – cfr. a alínea b), da matéria de facto dada como provada, a fls. 112 -, não deixou de dar notícia dos pontos que a Recorrente tem, erradamente, por omitidos no questionado aresto, neste enquadramento improcedendo as conclusões 1ª e 2ª da alegação da Recorrente.

Por outro lado, a circunstância de o Acórdão recorrido centrar a sua análise no destacamento autorizado em 25/8/03, deve-se, seguramente, ao facto de ter sido este o destacamento que o acto cuja eficácia se pretende ver suspensa pôs fim, não fazendo sentido, que, a este propósito, o referido aresto se fosse debruçar sobre os anteriores destacamentos, uma vez que estes não estavam em causa, sobre eles nada tendo estatuído o despacho, de 2-12-03, do Secretário de Estado da Administração Educativa.

Improcedem, assim, as conclusões 3ª e 4ª da alegação da Recorrente.

Nas conclusões 5ª a 17ª sustenta a Recorrente que, diversamente do decidido no Acórdão do TCA, se mostra preenchido o requisito contido na alínea a), do nº 1, do artigo 76º da LPTA, na medida em que a execução do acto lhe provoca danos não patrimoniais de difícil reparação ou irreparáveis.

Não lhe assiste razão, como se irá demonstrar de seguida.

É certo que os danos não patrimoniais, desde que mereçam a tutela do direito, podem relevar no âmbito da alínea a), do nº 1, do artigo 76º da LPTA.

Com efeito, esta tem sido a jurisprudência reiteradamente afirmada por este STA, de que são expressão, em especial, os Acórdãos de 17-6-86 – AD 300, de 14-5-96 – Rec. 40244 e de 8-11-00 – Rec. 46698.

Só que, no caso em apreço, a situação invocada pela Recorrente não se reveste daquela intensidade e objectividade que permita a sua atendibilidade enquanto danos não patrimoniais no contexto da alínea a), do nº 1, do artigo 76º da LPTA.

Em primeiro lugar, importa não esquecer que o já aludido despacho, de 2-12-03, pôs fim a um destacamento que tinha sido autorizado anteriormente, a “título absolutamente excepcional”, por despacho, de 25-8-03, - cfr. a alínea a), da matéria de facto dada como provada, a fls. 111-112.

Ou seja, independentemente do deferimento de anteriores destacamentos, o que é certo é que, para qualquer destinatário normal, nele se incluindo, obviamente, a Recorrente, o cenário da não “renovação” do destacamento era, claramente, uma das hipóteses a considerar, não podendo a Recorrente, com razoabilidade, deixar de ignorar tal possibilidade.

Aliás, a suspensão de eficácia, se concedida fosse, não teria por virtualidade obviar à não renovação da comissão, sendo que esta era uma decisão que, em primeira linha, incumbia tomar à Administração, uma vez terminado o período fixado para o destacamento (31/8/04).

Temos, assim, que um funcionário medianamente previdente não deixaria de adequar os seus quadros mentais à já apontada possibilidade de não renovação do destacamento, tanto mais que este tinha sido autorizado a título absolutamente excepcional.

É claro que é compreensível que a Recorrente tenha ficado desgostosa com o fim do destacamento, determinado pelo despacho, de 2-12-03, porém, tal situação não se reveste de um grau de intensidade e de objectividade que a torne atendível, enquanto danos não patrimoniais, no quadro da alínea a), do nº 1, do artigo 76º da LPTA.

De facto, como se assinala no Acórdão deste STA, de 6-2-90 – AD 350, sendo o sofrimento anímico, em maior ou menor grau, característica comum das situações criadas pela generalidade dos actos tidos por ilegais, não pode a sua simples verificação preencher, sem mais, o requisito em questão, desde que se não revista daquele grau de intensidade e objectividade.

Por outro lado, os danos que a Recorrente alega em termos do seu bom nome, reputação e prestígio, imagem e credibilidade, também não são atendíveis, no caso em apreço, no seio do questionado requisito.

Na verdade, tais danos são meramente hipotéticos e conjecturais, na medida em que pressupõem um conhecimento generalizado “por parte de todos os funcionários e utentes, quer do CEP, quer da instituição de ensino de onde é originária, dos motivos que conduziram ao regresso” – cfr. a 12ª da sua alegação -, sendo que esse conhecimento não é inevitável que ocorra nos moldes referenciados pela Recorrente, desde logo pelo facto de não ser credível que a iniciativa da sua divulgação parta da própria Recorrente ou que ela venha a ter origem na Administração, designadamente, através da divulgação do despacho em causa a entidades ou pessoas que dele não tenham de conhecer, estando, por isso, tal conhecimento generalizado dependente de circunstâncias de alguma maneira extraordinárias e de verificação puramente eventual ou hipotética, não se apresentando como um dos efeitos previsíveis da imediata execução do já mencionado despacho, de 2-12-03, não se podendo, por isso, estabelecer aqui a necessária relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos invocados.

De resto, não se pode pretender ligar automaticamente à mera prática de um qualquer acto administrativo, tido como ilegal, a ofensa ao bom nome, reputação, prestigio, imagem e credibilidade do Particular por ela visado, já que, se assim não fosse, a Administração estaria, na prática, inibida de agir, o que, convenhamos, não deixaria de ser absurdo.

Ora, na realidade, tal ofensa, poderá ocorrer, quando, para além do preenchimento de outros pressupostos, o acto em causa envolva, por exemplo, a imputação inverídica de factos susceptíveis de censura, só que, para isso, seria necessário indagar, desde logo, se tais factos foram ou não praticados pelo Particular e se eles legitimam a medida tomada.

Acontece, porém, que, como é sabido, tal indagação escapa ao âmbito do presente meio processual acessório de suspensão de eficácia.

Por último, também se apresenta como destituído de virtualidade para integrar o conceito de prejuízos de difícil reparação a situação descrita pela Recorrente em consequência do seu afastamento das funções que vinha desempenhando.

De facto, contra o que sustenta, é patente não se poder fazer aqui apelo aos conhecimentos de um “homem médio” para, com base neles, chegar à situação que a Recorrente descreve na 7ª conclusão da sua alegação.

É certo que a Recorrente perspectiva em termos altamente negativos as consequências decorrentes para a APPACDM/CEP de Fontela do fim do seu destacamento, só que, se trata aqui de sua particular leitura dos factos, não se podendo afirmar, face aos dados coligidos nos autos, que tal venha necessariamente a suceder, tanto mais, que o "quadro" descrito pela Recorrente acaba, no fundo, por assentar na tese da sua insubstituibilidade, tese essa que não logrou demonstrar, não se podendo, por isso, pretender fazer radicar, por forma credível, em tal situação a “angústia” a que a Recorrente se refere, em especial, nas conclusões 5ª a 11ª da sua alegação.

Em face do exposto, improcedem as conclusões 5ª a 17ª da alegação da Recorrente, não merecendo, assim, qualquer censura o Acórdão Recorrido ao ter por inverificado o requisito contido na alínea a), do nº 1, do artigo 76º da LPTA, daqui partindo para o indeferimento do pedido de suspensão, tudo isto tornando desnecessário o conhecimento das demais conclusões (18ª a 23ª), por se reportarem aos requisitos atinentes com as alíneas b) e c).

4 – DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 300 e a procuradoria em € 150.

Lisboa, 24/6/04

Santos Botelho – Relator – Cândido Pinho – Adérito Santos