Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0599/06

I - O recurso contencioso deduzido de acto praticado no uso de delegação ou subdelegação de poderes deve ser interposto contra o acto do delegado ou subdelegado, que age em nome próprio mas como se estivesse posicionado na escala hierárquica ao nível do delegante ou subdelegante, isto é, sem necessidade de recurso hierárquico - art.ºs 7 e 51, n.º 1, alínea a), do ETAF e art.º 56 da LPTA, a contrario sensu.
II - Se o acto do subdelegado é imediatamente impugnável nos tribunais o recurso hierárquico dele interposto é meramente facultativo (art.º 167, n.ºs 1 e 2 do CPA).
III - Em caso de recurso hierárquico facultativo, tal indeferimento não é, porém, contenciosamente recorrível, por não ser lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente, já que tal lesão ocorreu com a emissão do acto objecto do recurso gracioso.
IV - A possibilidade de, nos termos do n.º 2 do art.º 134 do CPA, se poder conhecer da nulidade de um acto administrativo no recurso contencioso deduzido contra outro acto só se põe se o tribunal conhecer do mérito e já não se o processo terminar em momento anterior, designadamente com a rejeição do recurso contencioso.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A..., com melhor identificação nos autos, vem interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA), de 30.11.05, que rejeitou, por irrecorribilidade, o recurso contencioso que deduziu do despacho do Ministro da Educação, de 13 de Março de 2002, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa (SEAE), de 20.8.01, que lhe impôs a sanção disciplinar de demissão.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1) O Recorrente alegou, logo na petição inicial, que se está perante uma relação jurídico-privada, cujo regime não pode ser definido ou feito cessar por acto administrativo; que, por isso, o acto hierarquicamente recorrido foi praticado com falta de atribuições do seu autor, falta essa geradora de nulidade; que nessa mesma falta de atribuições incorreu o acto contenciosamente recorrido. O Acórdão ora recorrido não se pronuncia minimamente sobre essa questão, pelo que sofre de omissão de pronúncia que o toma nulo, nos termos da primeira parte da alínea d) do n° 1 do art. 668º do Código de Processo Civil, aplicável por força do art. 1º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (DL n° 267/85, de 16 de Julho).

II) De qualquer modo, em matéria disciplinar a delegação de poderes não prevalece sobre a supervisão, havendo sempre (no caso da Administração Estadual) recurso hierárquico para o Ministro, de cuja decisão é que cabe recurso contencioso, tudo como resulta do art. 74º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro). Violando esta norma legal, deve ser revogado o Acórdão recorrido, sendo certo que se trata de matéria de conhecimento oficioso, por se referir à recorribilidade do acto.

III) Sem prejuízo do exposto nas Conclusões anteriores, sucedeu que a comunicação que notificou o acto hierarquicamente recorrido lhe indicou, também, que dele poderia interpor recurso hierárquico necessário para o Secretário de Estado da Administração Educativa; considerou o ora Recorrente que haveria lapso na indicação da entidade ad quem, pelo que interpôs recurso para o Ministro da Educação. Se se entender que se devia logo ter interposto recurso contencioso do acto daquele Secretário de Estado, então sucede que o Recorrente foi induzido em erro pela própria Administração Pública, que deveria ter ponderado valores fundamentais de direito (como o de acesso à Justiça) e a confiança suscitada pela sua actuação (art. 6-A, n° 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo). Note-se que o eventual erro do Recorrente nem sequer é grosseiro (mesmo com assistência de advogado) dada a regra exposta na Conclusão II. O próprio Acórdão ora recorrido reconhece que a atitude do Recorrente é "porventura desculpável" (último parágrafo da sua penúltima folha).

IV) O acto contenciosamente recorrido não se limitou a confirmar a parte decisória do acto do hierarquicamente recorrido, uma vez que acrescentou outros pressupostos e fundamentos da punição:

a) que o Recorrente também actuara para obter, para si ou para terceiros, beneficio ilícito;

b) que o Recorrente exerceu as funções de forma irresponsável e continuada.

Entendendo o contrário, o Acórdão recorrido violou a norma definidora de "acto confirmativo irrecorrível" que exige, como se sabe, que sejam os mesmos - nos dois actos - os fundamentos de facto e de direito bem como os seus pressupostos, que o acto confirmativo em nada altere todo o conteúdo do acto confirmado.

V) As afirmações contidas nas alíneas a) e b) da Conclusão IV não têm no acto contenciosamente recorrido, a mínima fundamentação de facto; a fundamentação era obrigatória, não só por essas afirmações afectarem direito e interesse legalmente protegido (o direito ao bom nome do Recorrente) como porque aquele acto decidiu sobre recurso hierárquico. Essa falta de fundamentação viola as alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 124º do Código do Procedimento Administrativo, o que é relevante, dado o que adiante consta da Conclusão VII.

VI) Igualmente o acto contenciosamente recorrido é desprovido de qualquer fundamentação jurídica, nomeadamente quanto à indicação dos deveres descritos no n.º 4 do Art. 3º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Autárquica, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro. A fundamentação deve abranger, também, os fundamentos de direito (art. 125º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo) o que, igualmente, é relevante, dado o que adiante consta da Conclusão VII.

VII) Utilizando o conceito de "acto confirmativo" que utilizou, o Acórdão recorrido inviabiliza o direito de acesso à Justiça do Recorrente, para reagir contra as imputações que lhe são feitas, nomeadamente as que constam das alíneas a) e h) da Conclusão IV, e contra a falta de fundamento dessas imputações (Conclusões V VI). Aplicou, assim, o mesmo Acórdão, norma (a definidora de acto confirmativo irrecorrível, com o sentido com que a aplicou) violadora do art. 20º, n° 1, da Constituição.

Pelo exposto, deve o Acórdão recorrido ser revogado para ser substituído por outro que:

1º) conheça da suscitada questão da nulidade do acto hierarquicamente recorrido e do acto contenciosamente recorrido;

2°) se for caso disso, conheça do mérito do recurso, por o acto contenciosamente ser contenciosamente recorrível.

A autoridade recorrida não apresentou contra-alegações.

O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

1)- Por comunicação de 06-06-2000 o recorrente teve conhecimento de que havia sido instaurado Processo Disciplinar, relacionado com as funções que o recorrente desempenhava, na Escola Profissional Agrícola de Alter do Chão. (Doc. 1 , de fls. 6).

2)- Consta da Nota de Culpa, de fls. 16 e ss , do PI , e do Relatório da Inspecção-Geral da Educação - Delegação Regional do Alentejo, o seguinte:

ARTIGO ÚNICO

- Como Director da EPAAC, nos anos de 1993 a 1996, exerceu as suas funções de forma irresponsável e continuada, de acordo com os interesses, que definiu unilateralmente, desrespeitando as regras estabelecidas pelo PRODEP para a gestão dos recursos financeiros que lhe foram confiados, usufruindo dos mesmos através da utilização de documentos fictícios (facturas e cheques), que utilizou arbitrariamente para fins diferentes daqueles a que eram destinados, excedendo as suas atribuições e competências e não dando cumprimento a procedimentos legais, prejudicando gravemente a EPAAC e o próprio Estado, consubstanciados nos seguintes pontos:

1) não promoveu as reuniões de Direcção e Conselho Administrativo previstas na cláusula 12ª do Contrato Programa, celebrado em 24-08-90- fls. 46 a 55 , do Anexo I e fls. 381, 382, 384, do PI, gerindo a EPACC com todos os poderes administrativo- financeiros concentrados na sua pessoa;

2) não informou a Direcção-Geral dos Impostos do início da actividade da EPAAC (fls. 201 a 206 do PI), nem procedeu à organização contabilística das contas, exigida por lei, como garante da objectividade e transparência dos fluxos financeiros inerentes ao funcionamento da instituição;

3) desrespeitou as regras estabelecidas pelo PRODEP para a gestão dos recursos financeiros que lhe foram confiados, no âmbito do Concurso 17/93, apropriando-se, indevidamente, de meios financeiros (4. 341.690$00), através de documentos fictícios (facturas e cheques), que utilizou, arbitrariamente, para fins diferentes daqueles a que eram destinados;

4) não procedeu à entrega, nos cofres do Estado (Direcção-Geral dos Impostos), de verbas retidas a prestadores de serviços, referentes a IRS, utilizando-as noutros pagamentos, no valor de 13.186.981$00, a que se adicionam juros, provocando um prejuízo financeiro à EPAAC, no valor de 24.221.767$00;

5) acumulou dívidas à Segurança Social, no valor de 7.450.871$00, a cuja verba vieram a acrescer juros e multas, originando um prejuízo final para a EPAAC, no valor de 10.086.615$00;

6) imputou custos não elegíveis à Acção enquadrada no PO.90.1006/PI- Medida 2-Sub-Medida 2.2- Acções de Formação Profissional, no valor de 10.546.150$00, que não repôs e cuja devolução é reclamada pelo DAFSE (Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu).

Tais procedimentos infringem os deveres gerais de isenção, zelo , obediência e lealdade, estabelecidos nas alíneas a) , b) , c) e d) , do n.º 4, do artº 3° do ED, a que o arguido se encontrava adstrito, no exercício das suas funções.

Os factos imputados ao arguido constituem infracção disciplinar nos termos das alíneas d) e f) , do n° 4 , do artº 26° do referido ED, e são puníveis com a pena de DEMISSÃO, prevista na alínea f) , do n° 1 , do artº 11° daquele mesmo Diploma legal, cuja aplicação é da competência do Sr. Ministro da Educação, como estabelece o n° 3, do artº 116°, do ECEI e dos Professores dos Ensinos Básicos e Secundário, aprovado pelo DL n° 139A/90, de 28-04, e alterado pelo DL n° 1/98, de 02-01.

Não militam a favor do arguido quaisquer circunstâncias atenuantes especiais ou extraordinárias previstas no artº 29° e 30°, do já mencionado ED. Concorrem, no entanto, as circunstâncias agravantes especiais, a que se referem as alíneas b), d) e g), do artº 31°, do mesmo Estatuto.

3)- Parecer n° 193/CAJ/2001 , da Inspectora Superior, Proc. n° 10.07/258(A)-2000 , em que concorda com a proposta do Instrutor, a fls. 140 , do processo disciplinar, no sentido de ser aplicada ao arguido a pena de demissão, prevista na al. f) do n° 1 do artº 11° do ED.

4)- Sobre tal parecer, está aposto o seguinte despacho:

«Concordo». 20-08-01 Ass. Ilegível. Secretário de Estado da Administração Educativa ...».

5)- O recorrente foi notificado desse acto em 26-09-2001.

6)- O recorrente veio interpor recurso hierárquico necessário do despacho, de 20-08-2001, do SEAE , referido em 4), em que pede a revogação da pena de demissão que lhe fora aplicada, substituindo-a por uma pena de suspensão de 20 a 120 dias, prevista no n° 4, do artº 12, do ED.

7)- Parecer n° 74/GAJ/2002 , subscrito pela Inspectora Superior, de 15-02-2002, em propõe o indeferimento do recurso hierárquico.

8)- Por sobre esse parecer, está aposto o seguinte despacho:

«Concordo, pelo que confirmo o despacho de 21-08-01 do Secretário de Estado da Administração Educativa». 13-03-2002 Ass. Ilegível. O Ministro da Educação ...» .

9)- O recorrente foi notificado deste despacho, em 16-04-02 (Cfr. Certidão de fls. 107 dos autos).

III Direito

1. Importa, em primeiro lugar, sublinhar que o objecto do recurso jurisdicional é o acórdão recorrido e os respectivos fundamentos. No caso dos autos, no aresto impugnado apenas se decidiu a rejeição de um recurso contencioso por se ter considerado que o acto recorrido não era contenciosamente impugnável pelas razões ali expressas. Assim, a pronúncia deste STA irá restringir-se à questão da rejeição do recurso contencioso por nada mais haver sido decidido. Tudo o que vem alegado para além disso, por se não conter no âmbito do recurso jurisdicional, não será apreciado. Como se não entrou na apreciação do mérito também se não cometeu a apontada nulidade por omissão.

2. Relembremos a matéria de facto relevante. Por factos ocorridos enquanto Director da Escola Profissional Agrícola de Alter do Chão ao recorrente foi instaurado processo disciplinar (pontos 1 e 2 da matéria de facto); na sequência desse processo foi proposta a aplicação da sanção disciplinar de demissão sobre a qual incidiu um parecer de concordância com o n.º 193/CAJ/2001 (ponto 3); sobre esse parecer foi aposto pelo Secretário de Estado da Administração Educativa, em 20.8.01, o seguinte despacho "concordo" (ponto 4); o recorrente foi notificado da sanção disciplinar nos seguintes termos: "Aos 26 dias do mês de Setembro de 2001 na Escola Básica 2,3/Sec Padre José Agostinho Rodrigues de Alter do Chão, no Gabinete anexo à Gestão, a Presidente do Conselho Executivo ..., notifica A..., professor do quadro de nomeação definitiva do Escola Básica 2,3/Sec Padre José Agostinho Rodrigues, de que no processo 10.07/258 (A)-2000/GA.J em que foi arguido, lhe foi aplicada a pena de Demissão prevista na alínea f) do n.º 1 do art.º 11 do Estatuto Disciplinar, por despacho de 20 de Agosto de 2001 do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa ao abrigo da delegação de competências pelo despacho n.º 16.805/2001 (2.ª série), de 13 de Julho de 2001, sua Excelência o Ministro da Educação, publicado no Diário da República n° 185, II série de 10 de Agosto de 2001, com os fundamentos constantes do relatório final do processo disciplinar, bem como das informações dos IGE/150/2001 e 16/6/J/DRA/2001, fazendo-se de seguida entrega das fotocópias destes documentos ao notificado. Da decisão ora notificada cabe nos termos do art.º 75° do estatuto disciplinar recurso hierárquico necessário, a interpor para o Secretário de Estado da Administração Educativa no prazo de dez dias úteis." (ponto 5 dos factos provados e doc. de fls.7); o recorrente interpôs recurso hierárquico (a que chamou necessário) desse despacho para o Ministro da Educação onde pede a revogação da pena de demissão que lhe fora aplicada e a sua substituição por uma pena de suspensão de 20 a 120 dias, prevista no n° 4, do artº 12, do ED (ponto 6); sobre esse recurso foi emitido o parecer n° 74/GAJ/2002, subscrito pela Inspectora Superior, de 15.2.02, onde se propõe o indeferimento do recurso hierárquico, e em cujo n.º 2 se diz textualmente que "2. Não se conformando com a decisão, interpôs o presente recurso hierárquico, dirigido ao Ministro da Educação: Dado a decisão punitiva ter sido proferida pelo membro do Governo, cabe da mesma recurso contencioso, pelo que deve o presente recurso hierárquico ser considerado facultativo, nos termos do n.º 1 do art.º 167 do Código do Procedimento Administrativo." (ponto 7 e doc. de fls. do PI); sobre esse parecer foi emitido despacho com o seguinte teor «Concordo, pelo que confirmo o despacho de 21-08-01 do Secretário de Estado da Administração Educativa». 13-03-2002 Ass. Ilegível. O Ministro da Educação ...» (ponto 8); o recorrente foi notificado deste despacho, em 16.4.02 (ponto 9).

3. Vejamos então. Resulta claramente do exposto que o despacho ministerial aqui impugnado limitou-se a confirmar o acto punitivo, o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa de 21.8.01, pois outra coisa não pode extrair-se do respectivo conteúdo: "Concordo pelo que confirmo o despacho de 21-08-01 do Secretário de Estado da Administração Educativa". Ora, nestas circunstâncias, é inquestionável que o acto impugnado não é um acto lesivo passível de impugnação nos tribunais.

Com efeito, o acto punitivo, do SEAE, foi proferido ao abrigo da delegação de poderes contida no despacho n.º 16.805/2001 (2.ª série), de 13 de Julho de 2001, conferida pelo Ministro da Educação, despacho esse publicado no Diário da República n° 185, II série de 10 de Agosto de 2001. Assim, o recurso contencioso de acto praticado no uso de delegação ou subdelegação de poderes deve ser interposto contra o acto do delegado ou subdelegado, que age em nome próprio mas como se estivesse posicionado na escala hierárquica ao nível do delegante ou subdelegante, isto é, sem necessidade de recurso hierárquico - art.ºs 7 e 51, n.º 1, alínea a), do ETAF e art.º 56 da LPTA, a contrario (acórdão STA de 21.1.03, no recurso 910/02). Trata-se de jurisprudência uniforme, podendo ver-se ainda, como meros exemplos, os acórdãos STA de 13.5.04 no recurso 48143, de 25.9.03 no recurso 120/03 e de 15.5.03 no recurso 1802/02. Por outro lado, no recurso contencioso, o recorrente não questionou a legalidade do acto de delegação, nem tão pouco que nele não estivessem contidos os poderes para praticar o acto primário (art.º 56 da LPTA), que, de resto, os abarcava como pode ver-se da sua publicação. Se o acto do delegado é imediatamente impugnável nos tribunais o recurso hierárquico dele interposto é meramente facultativo (art.º 167, n.ºs 1 e 2 do CPA). O que sucederá, todavia, é que se esse recurso for facultativo o acto de indeferimento não será contenciosamente impugnável, por falta de lesividade (art.º 268º, n.º 4, da CRP). Nesta conformidade o recurso contencioso deveria ter sido rejeitado, tal como se decidiu (art.º 57 do RSTA), por falta de lesividade do acto recorrido.

O facto de o recorrente haver sido notificado do acto punitivo com a advertência de que dele cabia "nos termos do art.º 75° do estatuto disciplinar recurso hierárquico necessário, a interpor para o Secretário de Estado da Administração Educativa no prazo de dez dias úteis" em nada altera a sua natureza e a sua lesividade imediata. Por outro lado, a notificação ao referir que o recurso hierárquico deveria ser interposto para a própria entidade decidente e ao mencionar o art.º 75 do ED deixava perceber a incongruência do seu conteúdo, primeiro porque não há lugar a recurso hierárquico para o próprio, e depois porque o Secretário de Estado, face à delegação de competências, já era a entidade a que se refere esse preceito. Portanto, tal como se decidiu, essa conduta administrativa, a ter alguma relevância, só poderá ser ponderada no âmbito da responsabilidade civil da Administração ou da responsabilidade disciplinar de quem prestou tal informação.

Finalmente, também não havia que apreciar (nem pode apreciar-se) a legalidade, e a eventual nulidade, do despacho do SEAE, de 21.8.01, já que esse acto não era objecto do recurso contencioso. Se é verdade que, nos termos do n.º 2 do art.º 134 do CPA, "A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal" não é menos verdade que, neste último caso, no âmbito do contencioso administrativo, tal nulidade só poderia ser apreciada se o tribunal conhecesse do mérito e já não se o processo terminasse em momento anterior, designadamente com a rejeição do recurso contencioso, como sucedeu no caso dos autos.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, por se não mostrar violado nenhum dos preceitos ou dos princípios jurídicos nelas referidos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido, embora com fundamentos não inteiramente coincidentes.

Custas a cargo do recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 250 e 125 euros.

Lisboa, 4 de Outubro de 2006. – Rui Botelho (relator) – Angelina Domingues – Cândido de Pinho.