Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 059/03

I - Os contratos de associação previstos e regulamentados nos arts. 14º a 16º do DL nº 553/80, de 21 de Novembro, visando possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público, são contratos administrativos, uma vez que traduzem um "acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo" (arts. 9º, nº1 do ETAF e 178º, nº 1 do CPA).
II - O despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa que ordena a uma escola particular, com a qual celebrou contratos de associação nos termos do diploma citado, a reposição de verbas indevidamente recebidas, por alegado incumprimento contratual, sob pena de execução fiscal, é um acto ferido de usurpação de poder, pois que consubstancia "a prática por um órgão da Administração de acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial".
III - O vício de usurpação de poder é gerador da nulidade do acto (art. 133º, nº 2, al. a) do CPA).

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. “A..., LDA”, com sede em Lordemão, freguesia de São Paulo de Frades, concelho de Coimbra, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, de 05.11.2002, que ordenou ao recorrente a reposição nos cofres do Estado, no prazo de 30 dias, da quantia de Euros 534.244,30, verba indevidamente recebida pela instituição ao abrigo de contratos de associação celebrados com o Estado nos termos do art. 14º do DL nº 553/80, de 21 de Novembro, sob pena de, na falta de pagamento voluntário em tal prazo, ser instaurada a respectiva execução fiscal.

Imputa ao acto recorrido vícios de forma por falta de fundamentação e por preterição de formalidade essencial, de usurpação de poder e de violação de lei, para além da prescrição da obrigação de reposição da verba.

Na sua alegação, formula a recorrente as seguintes

CONCLUSÕES:

1. O despacho recorrido está ferido de vício de forma, por falta de fundamentação, na medida em que não faz referência às normas jurídicas em que se estriba para sustentar a alegada obrigação de restituição, por parte do “A...", da importância de 534.224,30;

2. Na verdade, as Informações nº 40/2002 (GEPAC–DREC) e SEAE/CA/2002 (...) não contêm fundamentação suficiente, quer no tocante aos pressupostos de facto quer de direito, para alicerçar o despacho recorrido de 5 de Novembro de 2002 do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa;

3. Pelo que por esta razão o despacho em questão deve ser irradiado da ordem jurídica.

4. Ainda assim, e caso se entendesse que o despacho recorrido tinha ido buscar a sua sustentação, em matéria de facto, ao processo de inquérito nº 6794, ao fazê-lo transporta para o seio do próprio acto administrativo os vícios de que padece aquele inquérito;

5. Efectivamente, trata-se de um processo que foi ilegalmente conduzido;

6. Em que foi omitida e preterida a obrigação de informação prevista no Art. 1º e 55º do CPA, no tocante à ora recorrente “A..., LDA”;

7. Em que foi preterido em absoluto o princípio do contraditório;

8. Em que foi omitida a audiência prévia da entidade interessada, antes de serem produzidos o relatório e as conclusões finais naquele processo de inquérito, com preterição do disposto no Art. 100º do CPA;

9. O despacho recorrido, ainda que se pudesse considerar um verdadeiro acto administrativo e não meramente opinativo, sempre seria inválido quer por falta de pressupostos de facto quer por violação de lei.

Sem prescindir,

10.O certo é que a “A..., LDA” não deve à Administração Educativa as verbas que esta unilateralmente lhe pretende exigir;

11.Embora se trate de matéria de facto que deve ser averiguada e apreciada em sede própria (acção sobre contratos), a verdade é que não merecem qualquer provimento as apressadas e erróneas quantias apuradas no referido viciado processo de inquérito, que, para além do mais, utiliza critérios e métodos de apuramento inaceitáveis e não fiáveis.

Acresce que

12.O Contrato de Associação celebrado entre a Administração Educativa e a “A..., LDA” é um Contrato Administrativo, legalmente consagrado, como tal, nos Arts. 14º e 15º do Dec.-Lei nº 553/80, de 21 de Novembro.

13.É um Contrato Administrativo, com um regime materialmente jurídico-administrativo;

14.É um Contrato Administrativo também na acepção do Art. 9º do ETAF e do Art. 178º do CPA.

15.É também um Contrato Bilateral Perfeito.

16.A Administração Educativa, que foi parte co-outorgante deste Contrato de Associação, não pode, por mero acto administrativo impor uma pretensa obrigação contratual fazendo prevalecer uma interpretação do contrato ou das suas cláusulas, agindo como juiz em causa própria, em desrespeito pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro.

17.No caso vertente, a Administração Educativa não dispunha de poderes de auto-tutela administrativa que lhe permitissem declarar, com força executiva, uma situação de incumprimento contratual por parte da contratante “A..., LDA”,

E pois,

18.Não podia a Administração Educativa decidir e exigir mediante acto administrativo as prestações ou restituições contratuais pretensamente em falta.

19.A pretendida execução forçada de uma prestação contratual como aquela que é imputada à recorrente “A..., LDA”, só pode ser obtida pela Administração Educativa através dos tribunais administrativos, no âmbito do nº 2 do Art. 55º do ETAF e nas condições previstas no Art. 187º do CPA.

20.O despacho de 05 de Novembro de 2002 do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, que impõe à “A..., LDA” o dever de restituir a importância de Euros 534.224,30, enferma de vício de usurpação de poderes e viola designadamente o disposto no Art. 178º, 180º e 187º do CPA.

21.Constituindo um acto meramente opinativo, na acepção do Art. 186º do CPA.

22.Pelo que deve tal despacho ser anulado.

Ainda sem prescindir,

23.A verdade é que a interpretação adoptada pela Administração Educativa quanto à natureza e conteúdo dos Contratos de Associação não obedece à Lei;

24.O Estado (Administração Educativa) não tem cumprido com a obrigação legal de pagar às escolas particulares com contrato de associação um preço por aluno, correspondente ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente;

25.A Administração Educativa tem calculado a contrapartida contratual a pagar, com base num modelo estabelecido no Despacho nº 256-A/ME/96, que é ilegal e se afasta da execução devida à norma imperativa contida no Art. 15º do Dec.-Lei nº 553/80;

26.Este Despacho, pela aplicação que lhe tem sido dada, não pode representar mais do que um instrumento interno e oficioso da Administração Educativa destinado a tentar uma aproximação ao cumprimento da contrapartida legalmente devida à “A..., LDA”;

27.As parcelas representativas dos parâmetros que servem de base ao cálculo do preço de acordo com tal Despacho, não têm efeitos externos, nem podem ser erigidas em rubricas orçamentais rigidamente cabimentadas.

28.A contrapartida contratual ou preço posto à disposição do “Colégio” para pagamento dos serviços de ensino por este prestados constitui uma verba global não sujeita a cabimentação parcelar;

29.As escolas particulares em geral e o “A..., LDA” em particular não são chamados a participar na construção do preço que lhes é devido por força dos contratos de associação que celebram com as Direcções Regionais de Educação;

30.Por seu lado, a “A..., LDA” em momento algum se obrigou a dar um destino parcelar e cabimentado à verba global recebida;

31.A “A..., LDA” cumpriu exemplarmente as suas obrigações de resultado, do ponto de vista pedagógico, tal como contratualmente definido.

32.À “A..., LDA” em momento algum lhe foi solicitado que apresentasse os justificativos da afectação que realizou das importâncias recebidas no âmbito do contrato de associação celebrado para o ano lectivo de 1998/1999;

33.À “A..., LDA” não foi solicitado pela Administração Educativa que apresentasse qualquer “orçamento de gestão para o ano seguinte”;

34.À “A..., LDA” não foi solicitado pela Administração Educativa que periodicamente procedesse à apresentação de qualquer tipo de demonstração financeira;

35.À "A.... Lda não foi solicitado pela Administração Educativa não foi que apresentasse uma “conta de gestão com justificativos das despesas efectuadas”;

36.Por outro lado, à “A..., LDA” não foi comunicado pela Administração Educativa qual o valor correspondente ao custo de manutenção e financiamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente aos do “A...” (como expressamente obriga o Art. 15º do Dec.-Lei nº 553/80);

37.Não se encontra presentemente ainda apurado o valor que a Administração Educativa tem de pagar à “A..., LDA”, correspondente à diferença entre o que lhe era legalmente devido e aquilo que (por defeito) lhe atribuiu e disponibilizou;

38.Se se considerar que há necessidade de apurar as contas (deve e haver) entre a “A..., LDA” e a DREC, tal prestação de contas (em caso de conflito) deverá ser objecto de uma Acção Sobre Contratos;

Finalmente,

39.Findo cada um dos respectivos anos lectivos e completado o recebimento das verbas devidas pelo Estado, iniciou-se imediatamente o prazo de prescrição da obrigação de reposição de quaisquer eventuais valores indevidamente recebidos.

40.Tal prazo de prescrição é de cinco anos a contar do recebimento, como dispõe o Art. 40º do Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Julho.

41.Caso se entendesse existir a obrigação de reposição de verbas respeitantes aos referidos anos lectivos de 1995/96 e de 1996/97, tal obrigação estaria prescrita.

42.Não se tendo verificado qualquer circunstância que pudesse ter constituído causa de interrupção ou de suspensão do prazo prescricional.

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, nos termos do articulado de fls. 161 e segs., referindo, em suma:

· A recorrente foi ouvida em audiência prévia, nos termos do art. 100º do CPA, tendo gozado de todas as garantias de defesa;

· Através dos contratos de associação celebrados com o Estado, mediante os quais a recorrente se comprometeu a prestar ensino gratuito e o Estado a subsidiar essa prestação, nos termos definidos pelo Despacho nº 256-A/ME/96, o “A..., LDA” foi associado pelo Estado à particular realização de uma função de interesse público, o de ministrar ensino aos seus alunos, vinculando-se à predominância desse interesse público;

· Está, assim, o “A..., LDA” sujeito à tutela inspectiva do Estado, nos termos dos arts. 75º, nº 2 da CRP; 8º, nº 5 da Lei nº 9/79, de 19 de Março; 58º da LSBE; e 2º/nºs 1 e 2, 4º/al. f), 12º/nº 5 e 16º/al. f) do DL nº 553/80, de 21 de Novembro, bem como das cláusulas do contrato de associação;

· Pode pois a Administração emitir actos administrativos destacáveis, no decorrer da execução do contrato, fazendo-o corresponder às exigências do interesse público, seu escopo fundamental, gozando assim do privilégio de execução prévia.

· Por isso, ao constatar, através de inquérito, que a recorrente havia recebido indevidamente determinada quantia, e após audiência prévia, emitiu o despacho recorrido, determinando a reposição dessa quantia.

· As importâncias recebidas pela recorrente no âmbito do contrato de associação não configuram um preço, na medida em que não cobrem todo o espectro das despesas a suportar com a actividade desenvolvida, mas apenas parcelas de financiamento segundo critérios de custo de manutenção e funcionamento por aluno para as escolas públicas;

· O prazo de prescrição para a reposição das verbas foi interrompido por força da instrução do Inquérito nº 6794, instaurado na sequência de uma auditoria levada a cabo pela IGE, e também pela audição do “A...,LDA”, nos termos do art. 100º do CPA.

· Por último, não deve o STA conhecer da alegação quanto à natureza do acto recorrido (como acto opinativo), porque tal não foi arguido na petição de recurso, e não constitui vício de conhecimento oficioso.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“ O recurso vem interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, datado de 5 de Novembro de 2.002, nos termos do qual a ora recorrente foi notificada para repor quantia de 534.244,30 euros, verba essa que teria sido indevidamente recebida ao abrigo de um contrato de associação previsto no artigo 14.º do DL n.º 533/80, de 21 de Novembro.

Ao despacho impugnado vêm atribuídos vícios de forma, por falta de fundamentação e preterição da formalidade essencial da audiência prévia, de violação de lei decorrente de usurpação de poderes, vindo ainda arguido de ilegalidade e inconstitucionalidade o despacho n.º 256-A/ME/96, do Ministro da Educação, bem como alegada a prescrição da ordem de reposição da verba acima referida.

Vejamos.

A- Começa a recorrente por alegar que o despacho padece de falta de fundamentação, quer no tocante aos pressupostos de facto quer aos de direito.

O despacho encontra a sua fundamentação numa informação dos serviços (n.º SEAE/CA/2002) na qual foi aposta a menção "concordo", que, por sua vez, remete para uma outra informação com o n.º 40/2002, de 11 de Novembro.

Ora, sendo sabido que a fundamentação constitui um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto e das circunstâncias que envolvem a sua prática, afigura-se-nos desde logo que as informações acolhidas no despacho ostentam um discurso argumentativo em que é patente a referência a um quadro normativo determinado e que consta do DL n.º 533/80.

Por outra parte, o quadro factual em que se move o despacho é do perfeito conhecimento da recorrente, como decorre dos próprios termos em que articulou a presente impugnação contenciosa e a respeito do que logo se pronunciou em sede de audiência prévia.

Pretende ainda a recorrente que, tendo o despacho recorrido feito acolhimento de pressupostos de facto apurados no decurso de um antecedente processo de inquérito (n.º 6794), do facto de não ter sido ouvida antes de terem sido produzidos os respectivos relatório e conclusões finais resultaria preterição do disposto no artigo 100 do CPA.

Muito embora tal alegação se mostre contrariada pela informação que a própria recorrente fornece a fls. 141 da sua alegação, a verdade é que não se descortina em que medida esse eventual incumprimento possa relevar para efeito de invalidar o despacho impugnado, seguro, como é, que este foi devidamente antecedido da sua audição prévia.

Daí que se nos afigure que o despacho não enferme dos vícios de forma que lhe são assacados.

B- Relativamente ao vício de usurpação de poder, defende a recorrente que o despacho impugnado revestiria natureza materialmente jurisdicional já que a ordem de reposição apenas poderia ter origem numa decisão judicial, donde que teria invadido a esfera de competência dos tribunais.

A razão, a nosso ver, assiste à recorrente nesta arguição.

Com efeito, os sucessivos contratos de associação celebrados entre o Estado e a recorrente, mediante os quais esta se comprometeu a prestar ensino gratuito mediante uma contraprestação financeira do primeiro, definem-se como verdadeiros contratos administrativos bilaterais ou sinalagmáticos.

Acontece que do regime jurídico desses contratos constante do DL n.º 553/80 e como decorrência dos princípios gerais dos contratos administrativos à administração não são conferidos poderes de auto-tutela administrativa, não gozando, por via disso, quaisquer prerrogativas de autoridade a respeito de eventuais incumprimentos ou deficientes cumprimentos nas prestações da outra parte.

Esses incumprimentos contratuais terão necessariamente de ser definidos através de acção própria a ser intentada nos tribunais administrativos, atenta a carência de norma geral que permita à administração de decidir por acto administrativo acerca da obrigação e do modo de efectuar as prestações previstas nos contratos - cfr. acórdão de 26-10-99, no recurso n.º 45.017.

C- A recorrente argui ainda de ilegalidade e inconstitucionalidade o despacho do Ministro da Educação n.º 256-A/ME/96.

Afigura-se-nos que essa arguição exorbita do âmbito do presente recurso contencioso, uma vez que se trata de despacho autónomo ao do que é impugnado nestes autos e que por este tão pouco é directamente aplicado ou invocado, donde que nunca revestiria virtualidade para lhe projectar a sua presuntiva invalidade.

Por último, vem ainda alegada a prescrição da obrigação da reposição das verbas relativas aos anos lectivos de 1995/96 e 1996/1997 atento o decurso do prazo de cinco anos previsto no artigo 40.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho.

Consubstanciando a ordem de reposição das verbas em causa a própria definição jurídica da correspondente obrigação, segundo a perspectiva da administração, inelutável será concluir que a simples instauração do inquérito atrás referenciado não poderá ter um efeito interruptivo no decurso do prazo prescricional de 5 anos, ao contrário do que defende a entidade recorrida, donde que se nos afigure que - na verdade - a obrigação de reposição das aludidas verbas se mostre prescrita.

Termos em que se é de parecer que, atenta a procedência do vício de usurpação de poder, o recurso mereça obter provimento.”

*

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

Face ao que consta dos autos e do PI apenso, consideram-se provados, com relevância para a decisão a proferir, os seguintes factos:

1. A recorrente, proprietária do estabelecimento de ensino particular A..., celebrou com o Estado Português (Direcção Regional de Educação do Centro), ao abrigo dos arts. 14º a 16º do DL nº 553/80, de 21 de Novembro, contratos de associação para os anos lectivos de 1995/96, 1996/97 e 1997/98, no âmbito dos quais se comprometeu a ministrar ensino gratuito a 500 alunos, com observância dos normativos legais relativos a distribuição alunos/turma, habilitações de professores, cargas horárias, tempos lectivos, programas e planos de estudo oficiais, comprometendo-se o Estado, por seu lado, a pagar-lhe uma quantia correspondente ao custo de funcionamento e manutenção por aluno na escola pública equivalente (docs. de fls. 170 a 184, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

2. Na sequência de uma auditoria, levada a cabo pela Inspecção-Geral da Educação, à execução dos referidos contratos de associação, e nos termos do subsequente processo disciplinar, veio a ser elaborada no Gabinete do Secretário de Estado da Administração Educativa a Informação Nº SEAE/CA/2002, de 29/10/2002 (doc. de fls. 32 a 34, cujo conteúdo se dá por reproduzido), na qual se conclui:

“ (…)

Em face do que antecede, sugiro, se o Senhor Secretário de Estado estiver de acordo, que, ao abrigo do Despacho nº 15468/2002, de 18 de Junho, publicado no Diário da República IIª Série de 8 de Julho de 2002, profira despacho de concordância relativamente à conclusão constante da Informação nº 40/2002, de 11 de Outubro de 2002 e proveniente da DREC, no sentido de que a entidade proprietária do A... deverá repor nos cofres do Estado o crédito de Euros 534 244,30, no prazo de 30 dias, verbas essas indevidamente recebidas pela Instituição, ao abrigo do contrato de associação, previsto no artigo 14º do Decreto-Lei 553/80, de 21 de Novembro.

E ainda que, se este pagamento voluntário não vier a ocorrer no prazo mencionado, a Direcção Regional de Educação do Centro deverá emitir certificado de dívida, com valor de título executivo, que deverá remeter, juntamente com o processo administrativo, à repartição de finanças do domicílio ou sede do A..., a fim de ser iniciado o processo de execução fiscal, em conformidade com o disposto no artigo 155º do Código do Procedimento Administrativo.”

3. No rosto dessa Informação, proferiu o Secretário de Estado da Administração Educativa o despacho de 05.11.2002, objecto do presente recurso, do seguinte teor:

“ Concordo. Proceda-se em conformidade. À DREC.”

4. O referido despacho (e Informação) foi notificado à recorrente a coberto do ofício 50053, de 25/11/02 (doc. de fls. 31).

O DIREITO

Vem impugnado contenciosamente o despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, de 05.11.2002, que ordenou à recorrente a reposição nos cofres do Estado, no prazo de 30 dias, da quantia de Euros 534.244,30, por ter sido indevidamente recebida pela instituição ao abrigo de contratos de associação celebrados com o Estado nos termos do art. 14º do DL nº 553/80, de 21de Novembro, sob pena de, na falta de pagamento voluntário em tal prazo, ser instaurada a respectiva execução fiscal.

Vêm imputados ao acto recorrido vícios de forma por falta de fundamentação e por preterição de audiência prévia, de violação de lei e de usurpação de poder.

Conhecer-se-á prioritariamente do vício de usurpação de poder, em conformidade com o disposto no art. 57º, nº 1 da LPTA, uma vez que a procedência de tal vício conduzirá à declaração de nulidade do acto (art. 133º, nºs 1 e 2, al. a) do CPA).

Sustenta a recorrente que os contratos de associação são contratos administrativos, e que a Administração não dispõe de poderes de auto-tutela administrativa que lhe permitissem declarar, com força executiva, uma situação de incumprimento contratual por parte da recorrente, a co-contratante “A..., LDA”, não podendo exigir, mediante acto administrativo, qualquer reposição por alegado incumprimento contratual, a qual só pode ser obtida através de acto jurisdicional, ou seja, por decisão dos tribunais administrativos, no âmbito do nº 2 do Art. 55º do ETAF e nas condições previstas no Art. 187º do CPA.

Conclui, assim, que o despacho impugnado enferma de vício de usurpação de poderes, violando, designadamente, os arts. 178º, 180º e 187º do CPA.

Vejamos.

Como resulta dos autos, a recorrente, na qualidade de proprietária do estabelecimento de ensino particular A..., celebrou com o Estado Português (Direcção Regional de Educação do Centro), ao abrigo dos arts. 14º a 16º do DL nº 553/80, de 21 de Novembro, contratos de associação para os anos lectivos de 1995/96, 1996/97 e 1997/98, no âmbito dos quais se comprometeu a ministrar ensino gratuito a 500 alunos, com observância dos normativos legais relativos a distribuição alunos/turma, habilitações de professores, cargas horárias, tempos lectivos, programas e planos de estudo oficiais, comprometendo-se o Estado, por seu lado, a pagar-lhe uma quantia correspondente ao custo de funcionamento e manutenção por aluno na escola pública equivalente (docs. de fls. 170 a 184, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

Na sequência de uma auditoria levada a cabo pela Inspecção-Geral da Educação à execução dos referidos contratos de associação, e nos termos do subsequente processo de inquérito ao referido estabelecimento de ensino particular, veio a ser proferido pelo Secretário de Estado da Administração Educativa o despacho sob impugnação, acolhedor de Informação elaborada pelo respectivo Gabinete, a ordenar a aludida reposição.

O regime legal dos contratos de associação celebrados entre a recorrente e o Estado é o constante dos arts. 14º a 16º do DL nº 553/80, de 21 de Novembro.

Nos termos dos referidos normativos, tais contratos são “celebrados com escolas particulares situadas em zonas carecidas de escolas públicas”, e “têm por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público”.

O Estado obriga-se a conceder às referidas escolas, para além de outros benefícios, “um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente”, o qual é fixado anualmente pelo Ministério da Educação.

As escolas, por seu lado, assumem as obrigações enumeradas nas diversas alíneas do art. 16º, designadamente as de “garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público”, “apresentar, até trinta dias antes do início de cada ano escolar, o orçamento de gestão para o ano seguinte”, e “apresentar ao Ministério da Educação e Ciência balancetes trimestrais, bem como o balanço e contas anuais, depois de aprovados pelo órgão social competente”.

É inequívoco que estamos perante um contrato administrativo, que se traduz num “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo” (arts. 9º, nº1 do ETAF e 178º, nº 1 do CPA), sendo certo que a enumeração feita no nº 2 do preceito é, como ele próprio refere, meramente exemplificativa (cfr. J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo Anotado, págs. 1029 e segs.).

Contrato administrativo que é bilateral, oneroso e sinalagmático, na medida em que reflecte a correspectividade existente entre as vontades dos contraentes e as correspondentes obrigações que ambos assumem.

A bilateralidade que lhe é inerente envolve a ideia de que a Administração, para prosseguir o interesse público posto a seu cargo, não pode agir com o poder de autoridade que caracteriza a produção do acto administrativo, carecendo do acordo do particular com vista à colaboração deste na prossecução desse interesse público.

Por outro lado, e atento o fim de interesse público que o contrato visa sempre prosseguir, este não apaga a prerrogativa de autoridade da Administração, continuando esta a deter, em alguns aspectos, uma posição de supremacia, consubstanciada nos poderes exorbitantes previstos no art. 180º do CPA (de modificação unilateral do contrato, de direcção e fiscalização da sua execução pelo particular, e de aplicação das sanções previstas para a inexecução do contrato), poderes esses que são conferidos à Administração “salvo quando outra coisa resultar da lei ou da natureza do contrato”.

Resta saber se a ordem de reposição de determinada quantia que se entendeu indevidamente recebida pelo particular, no âmbito da execução dos referidos contratos, constitui um desses poderes exorbitantes, ou seja, se a Administração detém poderes de auto-tutela declarativa e de auto-tutela executiva que lhe permitam, por acto unilateral de autoridade, declarar o incumprimento e executar coercivamente essa declaração.

Entendemos que tal não é possível.

Como se considerou no Ac. de 26.10.99 – Rec. 45.017, “os contratos administrativos regem-se pela normatividade específica aplicável, pelos termos do contrato em concreto e pelos princípios gerais dos contratos administrativos”.

Ora, do regime jurídico dos referidos contratos de associação, estabelecido no citado DL nº 553/80, de 21 de Novembro, não resultam, em nosso entender, poderes de definição autoritária, pela Administração, da situação em apreço.

Do referido diploma não resulta que a Administração detenha poderes de auto-tutela administrativa que lhe permitam declarar, autoritária e unilateralmente, a existência de uma situação de incumprimento contratual e de executar coercivamente essa declaração administrativa.

Mas, ainda que assim não fosse, e se entendesse a definição autoritária da situação de incumprimento como integrada nos poderes exorbitantes atribuídos à Administração no art. 180º do CPA, não seria concebível que a Administração detivesse poderes de auto-tutela executiva que lhe permitissem exigir coercivamente a reposição da quantia em causa, sob pena de execução fiscal.

Nos termos do art. 187º do CPA, “a execução forçada das prestações contratuais em falta só pode ser obtida através dos tribunais administrativos”, disposição que claramente aponta para a ausência de poderes de auto-tutela executiva em matéria de execução de prestações contratuais em falta ou indevidamente recebidas.

Por outro lado, também das cláusulas dos referidos contratos não resultam poderes de auto-tutela administrativa que suportem a decisão de reposição aqui impugnada.

Dos contratos em causa apenas consta, na parte final (III. Disposições Gerais) uma cláusula relativa à rescisão do contrato, situação que aqui não está configurada.

A Administração não poderá, deste modo, impor unilateralmente a reposição de prestações contratuais que entende indevidamente recebidas, na medida em que essa imposição extravasa claramente os poderes de direcção, fiscalização e aplicação de sanções ao contraente privado, poderes esses que lhe são legal e contratualmente reconhecidos.

Sendo assim, uma vez que nem a lei nem os contratos prevêem o poder de execução autoritária e coerciva que permita à Administração emitir uma ordem de reposição de verbas por alegado incumprimento contratual, só por via da acção própria nos tribunais administrativos a situação poderá ser definida (cfr. M.Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Anotado, págs. 1029 e segs.).

Só uma decisão judicial, no âmbito de uma acção sobre contrato administrativo (arts. 71º e 72º da LPTA), permitirá à entidade recorrida ver declarado o seu direito ao recebimento da quantia pretendida, e consequentemente executada a respectiva decisão condenatória.

O acto recorrido está pois ferido de usurpação de poder, vício que “consiste na prática por um órgão da Administração de acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial” (F.Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, pág. 995), e que é gerador da sua nulidade (art. 133º, nº 2, al. a) do CPA).

Procede, assim, esta alegação da recorrente, tornando-se desnecessária a apreciação da restante matéria de impugnação.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, declarando nulo o acto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2004.

Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro