Oposição de julgados Matéria de facto Recurso para o tribunal pleno Fundamento de direito
Sumário
I – A questão de saber se idêntico acto – para efeito de saber se o mesmo é de qualificar como administrativo – tem destinatários certos e determinados face ao respectivo conteúdo, envolve indagação de matéria de facto se, nessa operação, levada a cabo tanto no acórdão recorrido, como no acórdão fundamento, se não faz apelo a qualquer regra ou princípio jurídico, sendo antes realizada ao abrigo da livre apreciação dos elementos de prova dos respectivos processos.
II – Se as decisões divergentes em ambos os arestos assentam no apuramento também divergente da base de facto em que elas assentam, apurada nos termos da conclusão anterior, não se verifica oposição entre os mesmos sobre idêntico fundamento de direito para efeito de recurso para o Tribunal Pleno [al. b) do artº. 24º. do ETAF ( de 85 )].
Texto da decisão
Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 3/5/2004 ( fls. 135 e segts. ), com o fundamento de o mesmo se encontrar em oposição com o decidido no acórdão, também da Secção, de 25/11/99, rec. nº. 44.838, já transitado ( junto, por fotocópia a fls. 147 e segts. ).
Nas suas alegações de fls. 165 e segts. o ora recorrente, e quanto à por si invocada oposição, concluiu do seguinte modo, que se transcreve:
« 1 – Entre os doutos acórdãos em causa, o fundamento e o recorrido, existe oposição susceptível de fundamentar o recurso vertente;
« 2 – Encontra-se preenchido o condicionalismo previsto no artº. 24º., al. b) do ETAF ».
Não houve contra-alegações.
Por despacho do Exmº. Relator de então ( fls. 176 vº. – 177 ), e por aí se ter entendido que « quanto ao “ acto primário de 28/2/96 ”, o acórdão recorrido e o acórdão fundamento proferiram decisões em sentido oposto », foi ordenado a notificação das partes, “ao abrigo do nº. 2 do artº. 767º. do Cód. Proc. Civil”, para produzirem alegações.
O que estas vieram a cumprir, conforme se pode ver de fls. 180 e segts. e 184 e segts..
O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, ora recorrente, formulou as conclusões seguintes:
« A) Tal como decidiu o douto Acórdão-fundamento, o despacho do Director-Geral dos Impostos de 28/2/96 não preenche a noção de acto administrativo constante do artº. 120º. do CPA.
« B) Só os actos concretos da sua aplicação é que poderão caber, eventualmente, em tal noção.
« C) O recurso hierárquico, de acordo com o artº. 166º. do CPA, tem por objecto “ actos administrativos ”.
« D) Consequentemente, não era o despacho do Director-Geral ora em causa passível de recurso hierárquico.
« E) Deste modo, interposto recurso hierárquico desse despacho para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, não impedia sobre esta entidade o dever legal de decidir.
« F) Assim o seu silêncio não o permite presumir tacitamente indeferido.
« G) Logo, o recurso contencioso desse suposto indeferimento tácito deve ser rejeitado por falta de objecto.
« H) Decidindo em contrário, o douto acórdão recorrido errou quanto à interpretação da lei, não podendo subsistir ».
Por sua vez, o ora recorrido, A…, recorrente contencioso dos presentes autos, apresentou as conclusões seguintes nas respectivas alegações:
Redistribuído que foi o processo ao presente relator e colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Isto porque, embora o Exmº. Relator na altura tivesse, como se disse já, pelo despacho de fls. 176 vº. – 177, entendido verificar-se a invocada oposição entre os aludidos arestos, semelhante juízo não vincula, como é sabido, este Tribunal Pleno, e daí que se imponha agora reapreciar como tarefa prioritária se, semelhante fundamento do recurso, ocorre ou não no caso sub judice.
É certo que em ambos os arestos se estava na presença de recursos contenciosos dirigidos contra idêntico objecto – o ( invocado ) indeferimento tácito que tanto num caso como no outro se teria formado na sequência do silêncio da autoridade ora recorrente, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, relativo aos recursos hierárquicos que os respectivos interessados lhe haviam dirigido contra idêntico despacho, o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, na parte em que o mesmo apenas atribuíra ao reconhecimento que fizera do direito à promoção à classe imediata da respectiva categoria, efeitos a partir de 1/3/96.
Como também é certo que ambos os arestos, na parte que deles agora interessa, se confrontaram com idêntica questão: a de saber se, nos casos sobre que se debruçaram, se teria verificado indeferimento tácito dos aludidos recursos hierárquicos, uma vez poder conjecturar-se dirigirem-se estes contra um acto interno, insusceptível de impugnação naquela via, donde – a ser assim porventura – não se ter formado o invocado indeferimento tácito atribuído ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o que levaria à rejeição dos recursos contenciosos em ambos os casos por falta de objecto.
Como ainda é igualmente certo que ambos os arestos em confronto deram resposta divergente à questão jurídica, sobre a natureza ( interna ou não ), do referido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96.
Enquanto o acórdão recorrido desatendeu a enunciada questão, entrando depois na apreciação da matéria de fundo do recurso contencioso, confirmando a esse respeito a decisão então impugnada do Tribunal Central Administrativo, que concedera provimento aquele recurso, o acórdão fundamento acolhendo de modo contrário a ideia da natureza interna do aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, rejeitou o recurso contencioso, revogando o acórdão do Tribunal central Administrativo que assim não havia decidido.
Num exame de primeira aparência poderia ser-se tentado a afirmar, como vimos que o fez o Exmº. Relator de então no seu já aludido despacho interlocutório de fls. 176 vº. – 177, encontrar-mo-nos na presença, quanto aos arestos agora em confronto, de entendimentos contrários sobre a natureza interna ou não do aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, e isso bastaria.
Só que vistas as coisas em mais profundidade, tal não se reputa suficiente, como de seguida se verá pela subsequente exposição.
Debrucemo-nos primeiro, com mais detalhe, sobre a fundamentação do acórdão recorrido.
Escreveu-se neste último aresto, transcrito igualmente no acórdão recorrido:
« Com efeito, o despacho do Director-Geral das Contribuições e «Impostos de 28/2/96 agiu sobre o despacho de 28/11/90, cujos efeitos «revogou em parte e deixou subsistir noutra parte ou, pelo menos, «modificou, alterando no aspecto remuneratório a situação dele «resultante. Ora este continha a identificação nominal dos destinatários. « Constavam da relação anexa à “ Informação nº. 1184 ”, de 23/10/90, «sobre a qual recaiu o despacho de 28/11/90. Determinados os «destinatários deste despacho, identificados então os destinatários do «que expressamente se lhe reporta para modificar parcialmente os «efeitos dele resultantes ou que ele condicionou ( … ). Assim na parte «favorável e na parte desfavorável, os destinatários do despacho de «28/2/96 não são apenas meramente determináveis ( o que colocaria a «questão na zona de penumbra que obrigaria a outras indagações ). «Estão já precisamente determinados, só restando aos serviços praticar «operações de execução ( na parte processual ) ».
Daí, para o mesmo acórdão, a cujo entendimento, como se disse, aderiu o aresto ora impugnado, de se estar, quando ao aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, perante “ ( … ) um acto plural, contendo um feixe de actos revogatórios – na parte recorrida, parcialmente não revogatórios – de um feixe de actos de indeferimento ”, pelo que “ o silêncio da autoridade administrativa ad quem vale como indeferimento para efeitos de recurso contencioso, nos termos dos artºs. 175º., nº. 3 e 109º., da LPTA ”.
Vejamos agora o que se expendeu, por sua vez, no acórdão fundamento quanto à matéria objecto da pronúncia acabada de transcrever do aresto recorrido.
«Detendo agora a nossa atenção sobre o despacho de 28/2/96 verifica-se «que o mesmo contempla e analisa a situação de um conjunto de «funcionários indeterminados que poderão estar em condições de, «eventualmente, vir a beneficiar da solução nele preconizada, mas não «individualizada nem permite individualizar qualquer deles. Não define, «directa e concretamente, a situação jurídico-individual de qualquer «deles perante a Administração. Não encerra qualquer estatuição
«sobre ela ».
E mais adiante:
«Configura-se assim um acto interno e genérico, meramente orientador «dos serviços, cuja eficácia se desenvolve toda no âmbito das relações «orgânicas ou da hierarquia, sem se projectarem na esfera jurídica dos «particulares sem actos operativos (…)».
Daí a conclusão, ainda para o acórdão fundamento, de tal acto não ser passível de recurso hierárquico, por só o poderem ser os “actos administrativos”, como decorre do artº. 166º. do Cód. Proc. Civil.
Estamos agora em condições de apreciar se, como pretende a autoridade ora recorrente, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, ocorre oposição de julgados entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento relativamente às respectivas pronúncias acabadas de transcrever.
Desde já se adianta impor-se uma resposta negativa.
Daí que ambos os arestos agora em confronto se empenhem em apurar se o já referido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, projectou os seus efeitos, atento o respectivo conteúdo, na esfera jurídica de destinatários certos e determinados, cuja situação assim definiu.
O que, como acima se viu, mereceu respostas opostas: enquanto o acórdão recorrido respondeu pela afirmativa, posição contrária assumiu o acórdão fundamento.
Mas isso não basta para concluir estarmos na presença de arestos que relativamente a idêntico fundamento de direito tenham adoptado soluções opostas [ artº. 24º., al. b), do ETAF, redacção do DL nº. 229/96, de 29/11 ].
Começando pelo acórdão recorrido, logo se vê, como resulta da transcrição de passos do mesmo acima feita, que o entendimento nele perfilhado de o aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos apresentar destinatários certos e determinados ( entre os quais o respectivo recorrente contencioso ), resultou de se ter apurado que tais destinatários emergiam afinal em virtude de uma cadeia de sucessivas remissões em que o aludido despacho repousava.
O que só pode significar que o acórdão recorrido fez determinada interpretação daquele acto no que aos respectivos fundamentos dizia respeito.
Por outro lado, com metodologia paralela, ainda que conduzindo a solução oposta, actuou o acórdão fundamento, quando nele se entendeu, como se viu, que aquele mesmo despacho do referido Director-Geral das Contribuições e Impostos “ contempla e analisa a situação de um conjunto de funcionários indeterminados que poderão estar em condições de eventualmente vir a beneficiar da solução preconizada, mas não individualizada nem permite identificar nenhum deles ”.
Também aqui se procedeu, no aspecto considerado, a uma interpretação do acto.
Só ambas essas interpretações, ao fazerem o apuramento dos possíveis destinatários do acto, limitaram-se a movimentar-se no âmbito de um juízo de facto, pois que em tal operação não fizeram apelo ou aplicação de qualquer regra ou princípio jurídico, antes procedendo a uma indagação da prova existente em cada um dos respectivos processos, apreciada livremente, segundo uma prudente convicção.
Ora, chegando cada um dos arestos, nesse aspecto, a resultados opostos, decidindo o acórdão recorrido que o acto tinha destinatários certos e determinados, enquanto o acórdão fundamento abraçou entendimento contrário, tais juízos de facto levaram depois ambos os arestos a solução também opostas sobre a natureza interna ou não do aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos.
O que tudo leva à conclusão de que na base dessas soluções opostas de direito radicam soluções também opostas no apuramento da matéria de facto em que elas se apoiam e não, como se impunha para abrir a via de recurso para este Tribunal Pleno pretendida no caso sub judice, uma divergente solução relativamente a idêntico fundamento de direito.
Termos em que se decide julgar extinto o recurso.
Sem custas.
Lisboa, 24 de Maio de 2005. - Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo (relator) - António Fernando Samagaio - Fernando Manuel Azevedo Moreira - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Maria Angelina Domingues - Luís Pais Borges - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Adérito da Conceição Salvador dos Santos.