Reclamação para a conferência Custas Incompetência em razão da matéria Freguesia
Sumário
I - A competência do tribunal afere-se pelo que realmente vem pedido e alegado, e não pelas qualificações jurídicas que o autor empreste aos factos que apresentou.
II - O acto, incluso no DL n.º 11-A/2013, de 28/1, que extinguiu, por agregação, uma freguesia individual decorre da função político-legislativa, não sendo um acto administrativo.
III - A jurisdição administrativa é incompetente, «ratione materiae», para conhecer da impugnação desse acto.
IV - À luz do art. 4º, n.º 1, al. g), RCP, as freguesias não gozam de isenção de custas nas acções administrativas especiais que interponham para impugnar actos daquele género.
Texto da decisão
Acordam na 1. ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
As Freguesias de Entre Ambos-os Rios e de Germil vêm reclamar para a conferência do despacho do relator que, na fase de saneamento do processo, julgou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção administrativa especial dos autos e absolveu da instância a Assembleia da República, com custas pelas autoras.
As reclamantes dizem que o despacho «sub censura» olvidou que os próprios termos da petição logo evidenciam a competência «ratione materiae» do tribunal; que o acto impugnado consta do anexo I à Lei n.º 11-A/2013, de 28/1, sendo materialmente administrativo atentos os seus caracteres de individual, concreto e externo; e que o despacho errou ao condená-las em custas, dada a isenção de que gozam à luz do art. 4º, n.º 1, al. g), do RCP.
Não houve resposta.
Cumpre decidir.
O despacho reclamado tem o seguinte teor:
“As autoras vêm impugnar o acto da Assembleia da República, apresentado como acto administrativo e inserto no anexo I à Lei n.º 11-A/2013, de 28/1, que as extinguiu enquanto freguesias individuais e as agregou numa nova freguesia.
A contestante deduziu a excepção de incompetência dos tribunais administrativos em razão da matéria, já que o acto impugnado teria sido emitido no exercício da função política e legislativa.
Na sua resposta, as autoras contrapuseram que a excepção deve ser apreciada à luz do que alegaram «in initio litis», pelo que, tendo elas dito que o acto é administrativo, estaria logo assegurada a competência material deste STA para o conhecimento do pleito.
Cumpre decidir.
É exacto que a competência «ratione materiae» se afere pelo pedido, encarado através da «causa petendi». Mas, nessa aferição, atende-se ao pedido e à causa de pedir reais, e não às qualificações que o autor lhes empreste - já que tal tarefa incide sobre as coisas, e não sobre os nomes. Assim, o problema agora em apreço não se resolve pelo modo expedito que as autoras preconizam; pois o que interessa averiguar é a efectiva natureza do acto impugnado («quaestio rei») e não a designação que elas lhe atribuíram («quaestio nominis»).
Ora, não há a menor dúvida que o acto «sub specie» tem natureza política e legislativa, conforme já tive a oportunidade de decidir em vários processos relacionados com o presente assunto. Assim, e v.g., escrevi no proc. n.º 286/13 o seguinte:
«A reconfiguração territorial das freguesias corresponde a uma actividade política «par excellence»; e uma tal actuação inscreve-se na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (cfr. o art. 164º, al. n), da CRP). Ora, não é verdade que essa índole político-legislativa meramente impregne o conteúdo da Lei n.º 22/2012, de 30/5, e já não as definições insertas na Lei n.º 11-A/2013, que se lhe seguiu - e que, segundo a requerente, conteria matéria simplesmente administrativa. É que tal dissociação entre os dois diplomas é artificiosa, pois recusa as suas manifestas união e complementaridade; e olvida ainda que o objecto, necessariamente individualizado, das «matérias» a que alude aquele art. 164º. al. n), não obstou à qualificação constitucional dessas pronúncias da Assembleia da República como legislativas - e, acrescentamos nós, também políticas, aliás em elevado grau.
Sendo assim, o acto suspendendo tem natureza política e legislativa. Porém, os «actos praticados no exercício da função política e legislativa» encontram-se excluídos «do âmbito da jurisdição administrativa» (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF).»
A anterior jurisprudência é perfeitamente transponível para o caso dos presentes autos. Deve recusar-se a dissociação que as autoras estabelecem entre as Leis n.º 22/2012, de 30/5, e n.º 11-A/2013, de 28/1, e que adoptam a fim de reservarem, para a primeira delas, a natureza político-legislativa que negam à segunda.
É que são óbvias a união e a complementaridade entre os dois diplomas - e, portanto, a comunicabilidade, à Lei n.º 11-A/2013, da natureza já presente na lei anterior. Embora através de diplomas diferentes e sucessivos, a Assembleia da República exerceu, nos dois, a mesma actividade - consistente na reconfiguração territorial das freguesias. Ora, isso corresponde a um exercício político-legislativo que não é afastado pela forçosa e inevitável individualização das definições legais e cuja sindicância não incumbe aos tribunais administrativos - como os preceitos «supra» citados claramente revelam.
Deste modo, é notória a incompetência «ratione materiae» da jurisdição administrativa para conhecer da acção administrativa especial dos autos, percebendo-se ainda que as questões colocadas pelas autoras só poderão ser cognoscíveis pelo Tribunal Constitucional, nos termos e condições previstos no art. 281º da CRP.
Pelo exposto, julgo a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção e absolvo da instância a Assembleia da República.
Custas pelas autoras.”
Ora, o antecedente despacho merece a nossa inteira adesão.
Desde logo, ele ajuizou correctamente acerca do modo como se afere a competência «ratione materiae»; pois, como no despacho se referiu, o que para tal efeito importa é o que realmente vem alegado e pedido («quaestio rei») e não as qualificações jurídicas que o autor atribua aos factos que apresente (quaestio nominis»).
Ao negar que o acto impugnado seja administrativo e ao explicar porquê, o despacho reclamado decidiu com acerto - e na linha da jurisprudência unânime do STA na matéria. O anexo I à Lei n.º 11-A/2013 tem a natureza legislativa inerente a esse diploma e à Lei n.º 22/2012, de 30/5, que o antecedeu. E o facto de, no referido anexo, haver definições legais individualizadas (e, ainda, concretizadas e externadas) não converte os actos de extinção e agregação de freguesias em administrativos; pois tudo isso permanece num plano político e legislativo, sendo tal individualização inerente à actividade legislativa em causa - como flui do art. 164º, al. n), da CRP.
Resta enfrentar o problema da condenação das reclamantes em custas. Trata-se de um assunto sobre que o STA inicialmente se dividiu e que foi mais tarde solucionado no sentido das freguesias, em processos do presente género, se não incluírem na previsão do art. 4º, n.º 1, al. g), do RCP - por as matérias em causa não serem subsumíveis às «especiais atribuições» dessas autarquias, à «defesa de direitos fundamentais dos cidadãos» ou à protecção de «direitos difusos». Assim, e neste ponto, o despacho reclamado mostra-se conforme à jurisprudência hoje unânime no STA, não merecendo qualquer censura a condenação em custas que nele se impôs.
Nenhum motivo há, pois, para revogar ou alterar o despacho em crise, que não feriu nenhuma das normas que as reclamantes dizem ofendidas.
Nestes termos, acordam em indeferir a presente reclamação.
Custas pelas reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC.
Lisboa, 27 de Novembro de 2013. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) - António Políbio Ferreira Henriques - Alberto Acácio de Sá Costa Reis.