Responsabilidade civil Nexo de causalidade Facto ilícito
Sumário
Se não há nexo de causalidade entre o alegado acto ilícito e os alegados prejuízos, não se verifica responsabilidade do autor daquele acto perante aqueles danos.
Texto da decisão
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1.
1.1. A……, Lda vem interpor recurso da sentença (fls. 527-545) do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que julgou improcedente a acção que propôs contra o Município de Vila Nova de Gaia, para efectivar responsabilidade civil extracontratual, por facto ilícito culposo, em matéria de licenciamento de obras, e, subsidiariamente, efectivar responsabilidade contratual.
1.2. Alegou, concluindo:
«1 – O acto administrativo datado de 22/07/92, que deferiu o pedido de licenciamento da obra – alínea F) dos Factos Assentes – padece de vício de violação da Lei, violando artº 8º - n° 2 -c) do D.L. 13/71, de 23 de Janeiro e o artº único do DL. 455/88, de 13 de Dezembro.
2 - A CCRN tinha competência para atribuição legal para em parecer prévio obrigatório nos termos desses diplomas para o Município de V. N. Gaia - Anexo ao D.L. 494/79 de 21 de Dezembro.
3 - In casu o era obrigatório o parecer prévio favorável da CCRN para o licenciamento requerido pela A.
4 - O acto administrativo de 22/7/92, que deferiu o licenciamento requerido pela A. [alínea F), Q) e R)), dos Factos Assentes] não procedeu ao cumprimento dessa norma, deferindo o licenciamento, sem obter esse parecer prévio obrigatório do CCRN.
5 - Assim, esse acto administrativo é ilegal e ilícito, tendo sido declarada a sua nulidade e ser revogado por despacho de 3/1/95, [alínea I) dos Factos Assentes].
6 - A obrigatoriedade desta consulta prévia à CCRN visa proteger os particulares (designadamente a A.), enquanto titulares de direito subjectivo jus aedificandi.
7- O que sucede para evitar que estes tenham danos desmesurados, com a eventual declaração de nulidade ou revogação de actos de licenciamento, se ulteriormente, essas entidades venham a entender não ser possível a edificação.
8- Mas, mesmo que não tivesse esse direito subjectivo, sempre a A. tem um interesse juridicamente protegido.
9- Assim, existe ilicitude do acto administrativo de 22/7/92, que determinou a sua subsunção ao artº 6º do D.L. 48.051.
10- Deveria, pois a sentença recorrida ter decidido pela existência de responsabilidade civil extra-contratual do R. 11- Não existiu qualquer caducidade, de qualquer procedimento, acto ou direito no processo de licenciamento requerido pela A. e em apreço na presente acção.
12- O processo de licenciamento da A. iniciou-se em 6/5/91 [alínea d) dos Factos Assentes)], sendo tramitado de acordo com o D.L. 166/70, de 15 de Abril (v. artº 72 n° 1 DL. 445/91, de 20/11).
13- O DL. 166/70, não previa qualquer prazo de caducidade do acto administrativo, do procedimento administrativo ou de direito do A.
14 - A caducidade foi pela primeira vez, introduzida pelo DL. 445/91, inaplicável ao caso (cfr o seu artº 72° n° 1).
15- O R. invocou na contestação um Regulamento das Taxas de Licença Municipais, para fundamentar a pretensa caducidade, Regulamento esse que, além de não estar publicado e ter sido aprovado apenas por deliberação da câmara municipal (e não de assembleia municipal), foi objecto da declaração de inconstitucionalidade formal por ausência de norma habilitante, por Acórdãos n° 509/99 de 21/9/99 e nº 283/00, de 17 de Maio de 2000, ambos do Tribunal Constitucional.
16 - Assim, não existe qualquer caducidade.
17 - Subsidiariamente, deverá ser julgado procedente o pedido a título de responsabilidade contratual do Réu.
18 - O R. não cumpriu o contrato administrativo que celebrou com a A. (Protocolo), no qual o R. dava duas contrapartidas à A. como correspectividade pela cedência de um armazém ao R. feito pela A.
19 - Uma dessas contrapartidas era o deferimento e aprovação do projecto ajuizado, nos termos do contrato de 19/12/1991.
20 - Esse facto foi alegado pela A. na réplica, com a qual foi junto esse documento (contrato), facto e documento esse que não foram impugnados pelo R.
21 - Assim, na elaboração da sentença deveria ser considerado assente tal facto – artº 659° n° 2 CPC.
22 - Em consequência, tendo sido declarado nulo o acto de aprovação do projecto de licenciamento da A., por despacho de órgão do R. datado de 3/8/95, incumpriu e violou o R. o referido contrato administrativo.
23 - Assim, o R. incorreu em responsabilidade civil contratual, devendo o tribunal reconhecer esse incumprimento e responsabilidade do R., bem como condenar o R. em ressarcimento indemnizatório à A., tal como peticionado.
24 - A sentença violou os artºs 72.º, n.º 1 do D.L. 445/91, artº 8.º n.º 2 – c) DL 13/71, artº único – alínea c) do DL 445/ 455/88, artº 3° n° 3 D.L. 124/73, artº 6º do DL 48051 e D.L. 166/70.
Termos em que, com o douto suprimento de omitido, deve merecer provimento o presente recurso e ser revogada a douta sentença recorrida, decretando-se a procedência da acção, como peticionado pela A. e de acordo com os factos provados».
1.3. O Município de Vila Nova de Gaia contra-alegou, concluindo:
«A - Como ponto prévio é essencial esclarecer que o recorrido nunca declarou a nulidade do acto de licenciamento de 1992, tendo apenas reconhecido a invalidade do acto de 1994 que prorrogou o prazo para a recorrente pagar a licença.
B - O Iicenciamento caiu por caducidade, declarada em 1995, e não por qualquer invalidade do acto que deferiu o projecto apresentado;
C - Na presente acção a recorrente erigiu como acto lesivo o acto de 1992 que deferiu o pedido de licenciamento que fora apresentado;
D - Licenciamento esse cuja caducidade foi declarada com base numa disposição do Regulamento de Taxas e Licenças Municipais então em vigor, através de despacho que a recorrente nunca impugnou;
E - A sentença recorrida não considerou que o acto de licenciamento padecesse de qualquer invalidade, sendo certo que, à data, o local em causa estava, de facto, integrado no perímetro urbano de Vila Nova de Gaia;
F - Considerou sim que a norma supostamente violada não visava a protecção de interesses privados mas sim a defesa de interesses públicos;
G - Pelo que, ainda que tivesse havido violação da alínea c) do n.º 2 do art. 8° não haveria acto ilícito para efeitos de responsabilidade extra-contratual;
H - E é certo que o parecer prévio exigido por tal disposição legal visava assegurar que os prédios a erigir não iriam prejudicar as condições de circulação e segurança das estradas e não pretendia defender qualquer interesse subjectivo dos promotores da construção;
I - O mesmo valendo para a alegada violação do art. 3°, n.º 3, do DL 124/73, que tem também um escopo eminentemente público;
J - Aliás, a CCRN foi ouvida em fase anterior ao licenciamento e emitiu parecer, que permitia apenas a construção de RC + 3 na maior parte da área, sensivelmente o mesmo que a recorrente veio depois a edificar;
L - O licenciamento não foi revogado nem declarado nulo, caducou por a licença não ter sido requerida no prazo previsto no Regulamento de Taxas e Licenças;
M - Como a recorrente não impugnou o acto que declarou a caducidade nem o considera o acto lesivo, é irrelevante saber se tal acto é ou não legal, bem como o Regulamento em que se baseou;
N - E não foi a falta de consulta à CCRN que impediu a recorrente de construir de acordo com o seu projecto, pois aquela entidade não permitiria a construção pretendida, pelo que não se verifica o requisito da ilicitude;
O - E também não se encontram provados quaisquer danos que a recorrente tenha sofrido em virtude do acto de licenciamento de 1992, nem se demonstrou qualquer nexo de causalidade entre possíveis danos e esse acto;
P - Faltando assim requisitos essenciais para que pudesse haver obrigação de indemnizar ao abrigo de responsabilidade civil extra-contratual;
Q - Não existe também responsabilidade contratual pois o deferimento do projecto apresentado - ainda que fosse este o referido no Protocolo - não representava uma contrapartida da cedência;
R - Além disso, o recorrido obrigou-se apenas a aprovar a pretensão cumprindo as normas legais e regulamentares o que fez, quer com referência ao PDM, quer com referência às normas vigentes à data do Protocolo, que não permitiriam construção superior à que veio a ser implantada no final;
5 - Sendo certo que a construção só não foi concluída porque o processo de licenciamento caducou, pela inércia da recorrente;
Termos em que se deve o recurso ser julgado totalmente improcedente, sendo mantida a decisão de 1ª Instância, assim fazendo Vas Exas, como habitualmente, inteira e sã JUSTIÇA».
1.4. A digna magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser mantida a decisão de improcedência da acção, embora por razões diferentes das da sentença (fls. 665-676).
1.5. As partes foram notificadas do parecer, nada dizendo.
Cumpre apreciar e decidir.
2.
2.1. A sentença considerou a seguinte matéria de facto:
«1. Matéria Assente:
1.1 - A Autora é uma sociedade comercial por quotas que se dedica à actividade comercial de construção civil, que desenvolve e prossegue, no intuito de obter lucros (al. A));
1.2 - A Autora era legítima proprietária de um prédio destinado a construção, omisso na matriz predial e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 02625, sito na freguesia de Mafamude, ......, Vila Nova de Gaia (aI. B));
1.3 - Nesse prédio, a Autora pretendeu levar a efeito a construção de um edifício (al. C));
1.4 - Elaborou os projectos de arquitectura e apresentou na Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia o pedido de licenciamento de obra particular, em 06.05.91 (al. D));
1.5 - Através de requerimento, acompanhado do projecto de arquitectura e demais documentos legalmente exigidos, que deu origem ao processo n.º 565/91 da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia (al. E));
1.6 - Esse pedido de licenciamento foi aprovado por deliberação da Câmara Municipal de 22.07.92, notificado à Autora em 27.07.92 (al. F));
1.7 - A Autora apresentou os projectos de especialidades e foi emitida licença de construção em 11.07.94, após o que a Autora iniciou a construção do edifício (al. G));
1.8 - À data dessa aprovação ainda não havia sido publicado o Regulamento do Plano Director Municipal, que foi aprovado por Resolução do Conselho de Ministros, publicado no Diário da República, 1ª Série B, n.º 105/94, de 06.05.94 (al. H));
1.9 - Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia datado de 03.08.95 e rectificado por notificação à Autora em 17.08.95, foi declarado nulo o despacho de deferimento e a respectiva licença de obras, devendo a Autora adaptar o processo às disposições do PDM, no mais curto espaço de tempo (al. I));
1.10 - A Autora renovou o pedido de licenciamento em cumprimento do despacho que decretou a nulidade (al. J));
1.11 - Na data em que foi proferido despacho de nulidade já havia sido publicado e tinha entrado em vigor o Regulamento do Plano Director Municipal, que foi aprovado por Resolução do Conselho de Ministros, publicado no Diário da República, 1ª Série B, n.º 105/94, de 06.05.94 (al. K));
1.12 - O pedido de licenciamento que a Autora apresentara no município Réu em 06.05.91, proc. 565/91, foi submetido à CCRN pela via do parecer da reunião conjunta de 26.09.91, homologado pelo Senhor Director do DROT, em 03.10.91, transmitido à Autora através do ofício 8851, de 15.10.91 (al. L));
1.13 - A CCRN foi consultada e emitiu parecer desfavorável à pretensão da Autora por a cércea não dever ultrapassar rés-do-chão mais três andares (al. M));
1.14 - Na sequência de tal parecer, o processo foi indeferido por despacho de 01.12.91, indeferimento esse notificado à Autora pelo ofício n.º 263, de 09.01.92 (al. N));
1.15 - Em 13.05.92, o Departamento de Habitação e Urbanismo reenviou o processo à reunião conjunta, i. é, à CCRN, no sentido de o reanalisar quanto à cércea do processo dada a cedência pela requerente à Câmara de instalações para o Ensino Superior Politécnico (al. O));
1.16 - Na reunião conjunta, realizada em 29.05.92 entre técnicos da Câmara e da CCRN, é emitido parecer, homologado pelo Senhor Director da DROT, em 06.06.92, através do qual se considera viável a cércea de rés-do-chão e quatro andares no gaveto e rés-do-chão e três andares na restante área (al. P));
1.17 - Em 08.06.92, o Sr. Director do Departamento de Habitação e Urbanismo opinou no sentido de não carecer o processo de ser enviado à reunião conjunta/CCRN, dado o terreno se encontrar dentro de aglomerado urbano definido nos termos do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 400/84, concluindo pela aceitação da pretensão da Autora sem obrigatoriedade de consulta à reunião conjunta/CCRN (al. Q));
1.18 - Na sequência disso, por despacho de 22.07.92, o Sr. Presidente substituto em exercício deferiu o processo, despacho de que a sociedade A tomou conhecimento em 23.07.92 (al. R));
1.19 - Com uma informação de 04.07.94, o funcionário respectivo dos serviços municipais pôs à consideração superior o facto de o deferimento da pretensão da Autora ter caducado (al. S));
1.20 - O Director do Departamento de Habitação e Urbanismo propõe, em 05.07.94, que seja autorizada a prorrogação do prazo de pagamento da licença e o Sr. Presidente, por despacho de 06.07.94, autoriza essa prorrogação (al. T));
1.21 - Esse despacho de 06.07.94 é do seguinte teor: "Autorizo a prorrogação do prazo de pagamento da licença nos termos da inf. 94.07.06." (al. U));
1.22 - Na sequência do mencionado despacho de 06.07.94, é emitida a licença n.º 1016, em 11.07.94 (al. V));
1.23 - A Autora, cuja licença de construção era por um ano, requereu nova licença por cinco anos, que obteve em 09.03.95, com o n.º 374/95, depois de a ter pedido dois dias antes (al. W));
1.24 - Em 01.08.95, o Sr. Director do Departamento do Urbanismo presta, sobre o processo, a seguinte informação: "Processo nº 565/91 à atenção do Exm.º Sr. Presidente. Tendo-se verificado que o presente processo foi mal licenciado uma vez que está ferido de nulidade pois havia caducado, não tendo sido sujeito a reapreciação, e da forma que é proposto colide com as previsões do PDM em vigor. Como tal, propõe-se a VEx.a a revogação do despacho de deferimento bem como a anulação da licença concedida, do que desde já deve ser dado conhecimento ao requerente bem como à necessidade de este adaptar o projecto às disposições do PDM, no mais curto prazo possível 95/08/01." (al. X)); 1.25 - Sobre essa informação, o Sr. Presidente da Câmara profere o seguinte despacho: "Concordo. Revogo o m/ despacho de deferimento assim como a licença concedida, devendo o reqte. Ser notificado, aliás, informado de que ajuste o projecto ao PDM 95.08.03." (aI. Y)).
2. Da Base lnstrutória da Causa:
2.1 - Na data em que foi declarada a nulidade do despacho de licenciamento a obra encontrava-se em construção (resposta ao facto 2°);
2.2 - Já se encontrava executada a estrutura de betão armado relativamente a dois pisos (resposta ao facto 3°); 2.3 - O primitivo despacho de licenciamento permitia a construção de 12.457 m2 para habitação e garagens (resposta ao facto 4°);
2.4 - O Regulamento do PDM em vigor à data da declaração de nulidade alterou a potencial idade construtiva para o terreno, no tocante à área das edificações e à respectiva volumetria (resposta ao facto 5°);
2.5 - De acordo com o PDM, a Autora só pode construir 7.284 m2 de área de construção (resposta ao facto 6°);
2.6 - O preço de mercado de venda de garagens e habitações, no local, era de € 400,00 por m2 de área de lugar de estacionamento e de € 700,00 por m2 de área de fogo (resposta aos factos 7° e 8°);
2.7 - No referido empreendimento e para a área perdida, o lucro que a sociedade teria após a dedução das despesas era de 20% (resposta ao facto 9°);
2.8 - A Autora pagou honorários para poder reformular e adaptar todos os projectos às normas do PDM (resposta ao facto 11 °);
2.9 - Em 01.07.94, através do requerimento registado sob o n.º 5437, a Autora pediu a passagem da respectiva licença (resposta ao facto 16°);
2.10 - A área de construção dos pisos superiores (área bruta coberta) entre o projecto inicial e o aditamento foi reduzida em 2.434 m2 (resposta ao facto 19°);
2.11 - Em função do aditamento, ao nível do destino do r/c, em que o projecto inicial aludia a comércio, ficou a constar habitação (resposta ao facto 20°)».
2.2. Preliminarmente, registe-se que, além do recurso da sentença, havia sido interposto pelo Município de Vila Nova de Gaia um recurso do despacho saneador, por não ter isso acolhida alegada excepção peremptória prevista no artigo 7.º do DL 48051, de 21.11.1957.
Todavia, notificado para esclarecer se mantinha interesse em tal recurso, no quadro do disposto no artigo 748.º, n.º 2, do CPC, o Município veio indicar que desistia desse agravo (fls. 679).
Estamos, portanto, apenas, perante o recurso da sentença.
Os seus prejuízos radicam, assim, na ilicitude do dito acto de licenciamento.
Subsidiariamente, sustentou que haveria responsabilidade contratual do Município pois que havia celebrado em 3 de Setembro de 1992 um contrato com a Câmara Municipal de V. N. de Gaia, para cedência temporária do espaço destinado a instalar o Instituto Politécnico de Gaia, contrato que, como contrapartida dessa cedência, obrigava a Câmara a licenciar a pretensão de edificação anteriormente referida, nos moldes em que o foi pelo acto de 22 de Julho de 1992, pelo que o posterior licenciamento que concedeu área e volumetria inferiores viola tal acordo celebrado em 3 de Setembro de 1992, violação em que sustenta a causa de pedir subsidiária.
A sentença julgou a acção totalmente improcedente.
O recorrente alega o erro da sentença, quer quanto ao pedido principal quer quanto ao pedido subsidiário.
Vejamos, começando pelo que respeita ao pedido principal.
2.2.1.1. Estando em causa a responsabilidade por facto ilícito, tornava-se necessário para o tribunal fixar qual ou quais os factos em que o autor alicerçava o seu pedido.
No decorrer do processo suscitou-se a dúvida sobre qual ou quais esse factos.
Ora, na sentença vem fixado, e não vem controvertido:
«[…] cabe sublinhar que a A. fez questão de esclarecer, na réplica, que não sustenta a acção no despacho de 3 de Agosto de 1995, que diz ter decretado a nulidade do primitivo licenciamento, pois garante que ele é lícito. Sustenta-a, sim, no despacho de 27 de Julho de 1992, que diz estar ferido de nulidade, por ter preterido a obtenção de um parecer obrigatório, em violação do artigo 8° nº 2, alínea c) do D.L. nº 13/71, de 23 de Janeiro. Portanto, o facto é constituído pelo acto administrativo de 22 de Julho de 1992. A ilicitude, segundo ela, radica na violação do artigo 8° n° 2, alínea c), do D.L. nº 13/71, de 23 de Janeiro».
Assim, para que se observasse a responsabilidade civil reclamada era necessário, além do mais, que o acto eleito como fonte da responsabilidade, o acto de Julho de 1992, fosse ilícito, e que dele dimanassem os prejuízos alegados, isto é, que ele fosse causa adequada desses danos.
Sendo vários os pressupostos da responsabilidade civil, basta a inexistência de um deles para se ter como não verificada.
Na circunstância, a sentença começou por apreciar a alegada ilicitude desse despacho, vindo a concluir em sentido contrário, pelo que se dispensou de apreciar o demais.
Uma parte da alegação do recurso é dedicada à demonstração do erro da sentença nesse julgamento sobre a falta de ilicitude.
Observa, no entanto, a digna magistrada do Ministério Público, que não subscreve a tese da falta de ilicitude, que aquele acto de Julho de 1992 não foi a fonte dos alegados prejuízos, o que tanto bastará, se nisso tiver razão, para julgar igualmente afastada a responsabilidade.
É a abordagem suscitada pelo Ministério Público que vamos começar por analisar.
2.2.1.2. Como se disse, os prejuízos alegados reportam-se a danos emergentes e lucros cessantes decorrentes de tendo sido licenciada a obra com certa área e volumetria a Autora ter desenvolvido diversa actividade convergente com essa licença, implicando celebração de contratos, pagamento de trabalhos que não teria tido que realizar se a obra não tivesse sido licenciada, bem como ter deixado de obter os lucros que teria se o licenciamento fosse lícito.
Alegou a Autora que a posterior redução da área e volume de construção implicaram esses danos e lucros cessantes. Na verdade, alegou que quando a obra estava já a ser executada, teve que reformular o projecto e submetê-lo a novo licenciamento, em sequência da nulidade daquele primeiro acto de licenciamento, sendo que, por força do PDM que entretanto havia entrado em vigor, o segundo licenciamento teve que contemplar área e volumetria inferiores.
Os prejuízos advêm, portanto, de o autor, ora recorrente, não ter podido construir como o primitivo acto licenciador previa.
2.2.1.3. À partida, dir-se-ia que se a Autora não pôde construir não foi por esse acto primitivo acto licenciador, pois ele era permissivo, foi em virtude de outro acto.
Todavia, poderia ocorrer que esse outro acto se limitasse a declarar a nulidade originária do acto licenciador, de modo que ainda se pudesse reconduzir o prejuízo a esse acto licenciador.
Mas não é o que resulta dos autos.
O acto que impede a construção nos termos previstos no acto licenciador de Julho de 1992 é o acto camarário de 3.8.1995, acto que surge indicado na matéria de facto nos pontos 1.9, 1.24 e 1.25:
«1.9 - Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia datado de 03.08.95 e rectificado por notificação à Autora em 17.08.95, foi declarado nulo o despacho de deferimento e a respectiva licença de obras, devendo a Autora adaptar o processo às disposições do PDM, no mais curto espaço de tempo (al. I))»;
«1.24 - Em 01.08.95, o Sr. Director do Departamento do Urbanismo presta, sobre o processo, a seguinte informação: "Processo nº 565/91 à atenção do Exm.º Sr. Presidente. Tendo-se verificado que o presente processo foi mal licenciado uma vez que está ferido de nulidade pois havia caducado, não tendo sido sujeito a reapreciação, e da forma que é proposto colide com as previsões do PDM em vigor. Como tal, propõe-se a VEx.a a revogação do despacho de deferimento bem como a anulação da licença concedida, do que desde já deve ser dado conhecimento ao requerente bem como à necessidade de este adaptar o projecto às disposições do PDM, no mais curto prazo possível 95/08/01." (al. X));
1.25 - Sobre essa informação, o Sr. Presidente da Câmara profere o seguinte despacho: "Concordo. Revogo o m/ despacho de deferimento assim como a licença concedida, devendo o reqte. Ser notificado, aliás, informado de que ajuste o projecto ao PDM 95.08.03." (al. Y))».
Verifica-se que o acto de 3.8.1995 não se sustentou em qualquer nulidade originária do licenciamento. Do que se tratava era da sua caducidade. Por isso, é esse despacho revogatório que impede a continuação da construção nos termos primitivamente licenciados.
Por isso, não se podem reconduzir ao primitivo acto licenciador os prejuízos alegados.
2.2.1.4. Também por isso, é irrelevante toda a discussão acerca da violação de normas sobre audição da CCR, e se com base nessa não audição o acto de 92 era nulo. É que não é o acto de 92 que provoca qualquer prejuízo ao recorrente.
Não há qualquer nexo de causalidade entre esse acto e os seus alegados prejuízos. A impossibilidade de construir nos termos que lhe eram permitidos pelo acto de 92 advém da sua revogação em 95, e não da alegada e não provada declaração de nulidade originária.
Note-se que a recorrente quer que se funde a responsabilidade num acto que nunca foi julgado nulo pelas razões que aponta, a da falta de parecer da CCR.
Afinal, bem vistas as coisas, e pois que nenhuma autoridade administrativa declarou a nulidade originária do acto licenciador de 92, a recorrente pretende é que seja o tribunal a declará-la, para depois se poder afirmar que, no fim de contas, foi em virtude de tal nulidade que acabou por não poder construir.
Mas tudo isso é uma construção de hipóteses.
A realidade é que a ora recorrente obteve um licenciamento ao abrigo do qual começou a construir, que esse licenciamento foi até renovado e que em determinado momento a Câmara declarou que havia caducado.
Note-se que a própria sentença, embora tenha seguido, como dissemos, outra via de abordagem, não pôde deixar de sublinhar:
«É certo que tal despacho veio a ser considerado inválido pela própria câmara municipal. No entanto, a causa de invalidade imputada foi outra: caducidade, o que levaria ao reiniciar do procedimento de licenciamento, com respeito pelos normativos vigentes à data do reinício. Quer dizer, o despacho do substituto do Presidente da Câmara de Vila Nova de Gaia de 03.08.95 veio revogar o anterior despacho que deferiu o licenciamento, não com base na violação da referida norma que determina a consulta prévia da CCR mas na circunstância de ter sido emitido alvará de licença após o decurso do prazo para o efeito, por considerar que o licenciamento teria caducado, pelo que deveria ter sido iniciado novo processo de licenciamento. Logo, nem a própria Câmara Municipal reconhece que o despacho de licenciamento de 22.07.92 é ilegal por falta de consulta prévia à CCRN».
Também a sentença concluiu, pois, e bem, que a causa de revogação do licenciamento foi a caducidade.
Assim, se a recorrente teve de iniciar novo processo, e já não pôde realizar a mesma quantidade de obra, tudo advém desse despacho de revogação, revogação por caducidade.
Sublinhe-se, aliás, que poderia acontecer que, apesar da alegada nulidade do acto de 92, por falta de parecer da CCR, ainda assim as obras tivessem sido realizadas ao seu abrigo, como parte delas foi; se ninguém declarasse a nulidade, assim seguiria, como seguiu até certa data.
Portanto, repita-se, se não foram permitidas certas obras, se não foram realizadas, tal advém do despacho de revogação, por caducidade. E até à caducidade declarada elas não estavam feitas. Assim, o despacho de 92 não é a fonte dos prejuízos. Afinal, o que aconteceu é que a recorrente não aproveitou plenamente o acto de 92. Tanto que o prazo de pagamento da licença foi objecto de prorrogação em 1994 (matéria de facto, ponto 1.21.) e, ainda antes da revogação, por caducidade, requereu nova licença, obtendo-a em 9.3.95 (matéria de facto, ponto 1.23.).
Em conclusão, o despacho de 92 não foi evento lesivo da ora recorrente, não existindo qualquer nexo de causalidade entre ele e os alegados danos.
Não poderá, pois, proceder a acção nele fundada.
2.2.1.5. Nas conclusões 11 a 16 a recorrente vem arremeter contra a invocada caducidade, caducidade em que se suportou o despacho de 3.8.1995.
Como se observou, desde logo em 2.2.1.1., está fixado que a autora, ora recorrente, não sustenta a acção nesse despacho.
E a sentença não teve em conta o que respeita a esse despacho, como eventual fonte subsidiária de responsabilidade.
E não vem suscitada qualquer eventual omissão de pronúncia.
Assim, não tem pertinência discutir a legalidade desse despacho, pois nenhum efeito útil será possível extrair dessa discussão.
Passemos ao alegado erro da sentença quanto ao julgamento do pedido subsidiário.
2.2.2. Trata-se de a recorrente entender que o Município de Vila Nova de Gaia incorreu em responsabilidade civil contratual por ter violado acordo celebrado entre ambos, nos termos do qual, segundo ela, cedeu ao Município, gratuitamente, pelo prazo de 10 anos, as instalações destinadas ao Instituto Politécnico de Gaia, sendo a contrapartida de tal cedência, ainda segundo ela recorrente, a obrigação por parte do recorrido de licenciar o edifício nos moldes que constavam do projecto apresentado em 06.05.91.
A recorrente começa por imputar uma falha na fixação da matéria de facto.
Diz a recorrente que a sentença deveria ter fixado que uma das contrapartidas «era o deferimento e aprovação do projecto ajuizado, nos termos do contrato de 19/12/1991».
Ora, se bem que a sentença não tenha fixado, a verdade é que, como se verá, considerou esse facto como base de discussão e, ainda assim, não concluiu pela responsabilidade alegada.
Portanto, só haverá que discutir se houve alguma falha de fixação da base factual se se concluir diferentemente da sentença.
Relembre-se o pertinente segmento da decisão:
«A este propósito, há que atentar na matéria assente susceptível suportar as alegações da Autora, a qual consta unicamente do ponto 1.15., que se passa a transcrever:
‘1.15- Em 13.05.92, o Departamento de Habitação e Urbanismo reenviou o processo à reunião conjunta, i. é, à CCRN, no sentido de o reanalisar quanto à cércea do processo dada a cedência pela requerente à Câmara de instalações para o Ensino Superior Politécnico’.
Para além de tal facto, dos termos do "Protocolo", que a Autora juntou aos autos com a réplica que apresentou, e que consta de fls. 60 e 61, entre a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, a Autora e o seu sócio-gerente, B……, e o Instituto Superior Politécnico de Gaia, foi estabelecida, como contrapartida da cedência por parte da Autora e do seu sócio-gerente de um armazém à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia (i) Uma compensação pelo valor devido pela Autora, a título de taxa municipal de urbanização pelo seu empreendimento sito no ângulo das Ruas …… e ……, freguesia de Mafamude; (ii) A correspondência, por parte da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, nos termos legais e regulamentares, às pretensões da Autora constantes da carta de 19 de Dezembro de 1991 para os empreendimentos aí referidos, entre as quais se inclui a "Aprovação do Projecto de Construção requerido pela firma para o lugar de ……, Mafamude, de acordo com o apresentado. ". Do exposto decorre que, nos termos de tal "Protocolo", a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia obrigou-se, como contrapartida da cedência efectuada pela Autora, a aprovar um projecto de construção requerido pela Autora mas que não decorre claramente do mesmo ser aquele a que se referem os presentes autos. Acresce que, tal como é dito no parecer do Ministério Público constante de fls. 522 a 525, aquele "Protocolo" data de 03.09.92, tendo o projecto apresentado pela Autora a que se referem os presentes autos sido licenciado a 22.07.92, pelo que, seguindo a tese da Autora, estaríamos perante um "Protocolo" que estabeleceria uma obrigação para uma das partes - o município - que já estaria cumprida à data, não obstante, posteriormente, o licenciamento ter vindo a ser revogado. Como quer que seja, não resulta da matéria assente que o "Protocolo" respeite ao licenciamento a que se referem os autos, facto que não se pode presumir.
Mas, como aponta ainda o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, ainda que se considere que a obra em questão está abrangida pelo protocolo, há que esclarecer que, contrariamente ao alegado, o respectivo licenciamento não constituía contrapartida directa da cedência temporária do espaço destinado a albergar o Instituto Politécnico de Gaia. Na verdade, como se vê do ponto 3 do protocolo, o valor da referida cedência será na totalidade compensado pelo valor devido pela Sociedade "A……, Lda ", a título de Taxa Municipal de Urbanização do seu empreendimento silo no ângulo das Ruas …… e ……, freguesia de Mafamude. No tocante à obra em causa na presente acção, caso se entenda que está contemplada no protocolo, aquilo a que a Câmara se obrigou foi apenas a corresponder, nos termos legais e regulamentares às pretensões da sociedade "A……, Lda constantes da carta de 19 de Dezembro de 1991 ...(cf. cláusula nº 4 do protocolo). Pois bem, ao licenciar a construção nos termos em que acabou por o fazer, ou seja, no estrito respeito pelas normas do PDM, a Câmara não violou o protocolo. Bem pelo contrário, cumpriu-o escrupulosamente.»
Pois bem, como se vê, admitindo o facto que segundo a recorrente devia ter sido fixado, a sentença julgou que, afinal, tinha havido respeito escrupuloso do acordado.
Portanto, era essa conclusão de respeito escrupuloso que haveria de contestar-se à sentença, para que ela pudesse padecer de erro susceptível de prejudicar a recorrente.
Mas não vem feita essa contestação, em termos viáveis. É que onde a recorrente ainda se pretende radicar, para descobrir incumprimento, é no facto de o Município ter declarado a nulidade do «acto de aprovação do projecto de licenciamento da A.»
Só que, como discutimos supra, aquela nulidade não foi a nulidade que a recorrente pensou ter sido dita, e a legalidade do acto de 95 não foi arvorada em objecto de apreciação neste processo.
Assim, a sentença deve manter-se.
3. Pelo exposto nega-se provimento ao recurso, mantendo-se o julgamento de improcedência da acção, embora com fundamentos não totalmente coincidentes com os da sentença.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 15 de Maio de 2012. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – Rosendo Dias José – António Políbio Ferreira Henriques.