Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0551/11

I - Não é de admitir recurso excepcional de revista de Acórdão do TCA proferido em apelação e relativo a providencia cautelar, quanto à pretensão de alterar o efeito do recurso da sentença do TAF, para lhe conferir o efeito suspensivo do n.º 5 do artigo 143º do CPTA, em ordem a manter a suspensão automática da pena disciplinar aplicada ao recorrente (prevista no artigo 128º do mesmo Código e que resulta afastada pela decisão jurisdicional em conjugação com a regra do efeito meramente devolutivo do recurso inscrita no n.º 2 do mesmo artigo), já que a questão foi decidida do modo comum e expectável e não apresenta dificuldade especial.
II - Também não é admissível o recurso com o alegado fundamento de erro na apreciação do peso dos interesses e prejuízos em presença, quando o Acórdão indeferiu a pretensão por manifesta inimpugnablidade do acto cuja suspensão era pedida e esta questão da existência de objecto válido, tem sido considerada, generalizadamente, tal como considerou o Acórdão recorrido, como inserindo-se na previsão da al. b) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, ou seja, um caso de “manifesta falta de fundamento da pretensão ... ou a existência de circunstancias que obstem ao seu conhecimento de mérito (i. e. falta do requisito do “fumus boni iuris”).

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

1. Relatório:

A…,

advogado, intentou no TAF de Aveiro o presente processo cautelar contra

ORDEM DOS ADVOGADOS (OA)

em que pede a suspensão de eficácia da decisão da 1ª Secção do Conselho de Deontologia do Porto da Ordem dos Advogados proferida em 26/07/2010 que lhe aplicou pena disciplinar de suspensão, pelo período de 2 anos.

Por sentença de 13/12/2010 a providência foi recusada.

Inconformado, recorreu para o TCA que, por Acórdão de 18/03/2011, julgou improcedente o recurso.

É deste Acórdão que o requerente pede a admissão de recurso excepcional de revista.

Não enuncia as razões pelas quais entende estarem preenchidos os pressupostos legais exigidos pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA.

No entanto, considerando o papel essencialmente objectivo do recurso de revista no actual contencioso administrativo, assim como o entendimento adoptado sobre a matéria por esta formação, serão apreciados, ex officio, os pressupostos a partir da configuração do litígio tal como emerge do estado actual do processo e da análise das questões de fundo suscitadas à luz das exigências do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA.

Nas alegações o recorrente sustenta que, ao abrigo do artigo 143º n.º 1 do CPTA, os recursos têm efeito suspensivo e, no presente caso, não é possível aplicar o disposto no n.º 2 da mesma norma, porquanto esta colide com a previsão vertida no n.º 5. Segundo o recorrente, no caso concreto justificar-se-ia atribuir ao recurso efeito suspensivo, uma vez que a “atribuição de efeito meramente devolutivo deve ser recusada quando os danos que dele resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição. (…) Trata-se de manter o status quo do recorrente, segundo critério de proporcionalidade da sua situação com a dos eventuais titulares de interesses contrapostos. (…) A execução provisória da sentença causará ao recorrente prejuízos gravosos superiores àqueles que poderiam resultar, para a parte vencedora, da atribuição ao recurso de um efeito suspensivo. (…) O acto atacado pelo recorrente não é um mero edital (,,,) mas sim um verdadeiro acto administrativo. (…) O acto que decretou a pena de suspensão, face aos recursos com efeitos suspensivos que decorreram no TCA, e que actualmente se interpõe para o STA, ainda não tem os seus efeitos a produzirem-se, pelo que não poderia nem deveria ter sido publicado tal edital.” (cfr. pontos IV, V, VII, IXX, XII das conclusões de revista).

A OA apresentou contra-alegações nas quais pugna pela inadmissibilidade do recurso, por não se verificarem os necessários pressupostos legais e, quanto ao mais, pela manutenção da decisão recorrida.

II - Apreciação.

1. O recurso de revista de decisões proferidas pelos TCA em segunda instância, terceira apreciação jurisdicional de uma causa administrativa é em geral rejeitado pela lei de processo (CPTA), embora seja permitido que o STA admita, esta terceira apreciação em recurso restrito a matéria de direito, exclusivamente naqueles casos em que estejam reunidos certos pressupostos que o art.º 150.º n.º 1 do CPTA aponta como índices de que a causa apresenta uma relevância superior ao comum. Trata-se por isso de recurso excepcional. Aqueles pressupostos respeitam à natureza das questões em litígio, que têm de se revestir de importância fundamental de uma perspectiva jurídica ou social, ou mostrar-se claramente necessária a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito.

Assim é mantido e aprofundado o princípio da apreciação jurisdicional das causas administrativas apenas em duas instâncias. Na consecução deste objectivo concorrem com o disposto no art.º 150.º do CPTA, a previsão de revista “per saltum” do artigo 151.º, e a transformação do recurso para uniformização de jurisprudência num recurso do tipo acção revisiva, que é interposto após o trânsito em julgado da decisão recorrida.

Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, o STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas, seja por o enquadramento normativo ser especialmente complexo, ou por ser necessário compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como casos em que a questão se reveste de novidade, e relativamente à qual não tenha havido oportunidade de o STA se pronunciar.

Sobre a apreciação da relevância social fundamental, o STA tem entendido que este requisito se verifica, designadamente, nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão no tecido social, ou expansão do interesse orientador da intervenção do Supremo relativamente a futuros casos análogos ou apenas do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão se antevê com condições para ultrapassar os limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio.

A admissão de revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias suscita fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, haver incerteza e instabilidade na resolução daquela matéria, sendo de prever que a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema pode ser objectivamente útil, na perspectiva de contribuir para o bom funcionamento do contencioso administrativo e assim, para uma melhor administração da justiça.

2. Analisemos agora o caso dos autos.

Por Acórdão da 2ª Secção do Conselho Superior da Ordem dos Advogados de 14/12/2007, proferido no âmbito do processo disciplinar n.º 322/2001, foi aplicada ao recorrente a pena disciplinar de suspensão do exercício de funções pelo período de dois anos com a obrigação de restituir à viúva do participante o montante de 2.400.000$00 (€11.971,15) e perda de honorários.

Resulta também dos autos que o recorrente impugnou esta decisão e pediu a sua suspensão, tendo sido proferida, em 12/11/2008, sentença que indeferiu o pedido cautelar (no P. 951/08.4EVIS-A do TAF de Viseu), decisão esta confirmada em recurso de apelação pelo TCAN, por Acórdão de 19/02/2009 (cfr. ponto 4 do probatório).

Em 15/09/2009, o recorrente instaurou novo processo cautelar, visando novamente a suspensão de eficácia da mesma decisão disciplinar. Este processo foi tramitado sob o n.º 951/08.4BEVIS-B, o qual foi julgado novamente improcedente, decisão que voltou a ser confirmada em apelação no Acórdão emitido pelo TCAN em 1/07/2010 (cfr. ponto 7 do probatório).

O Recorrente voltou a insistir, conforme resulta do ponto 8 do probatório, instaurando novo processo cautelar – proc. n.º 60/10.0BEAVR – visando agora a suspensão de eficácia do Acórdão emitido em 11/09/2009, pelo Plenário do Conselho Superior da Ordem dos Advogados, que confirmou o Acórdão da 2ª Secção do Conselho Superior, decidindo pela manutenção da pena disciplinar aplicada. Este processo cautelar foi também ele julgado improcedente por sentença de 26/04/2010, agora do TAF de Aveiro. Desta decisão o ora recorrente apresentou recurso jurisdicional para o TCAN, que ainda não proferiu decisão.

Nos presentes autos, o Recorrente requereu novamente a suspensão de eficácia do acto que lhe aplicou a pena disciplinar de suspensão pelo período de dois anos, na sequência do Edital de 26/07/2010 do Conselho de Deontologia da OA do Porto, através do qual se faz publicamente saber da decisão proferida em Acórdão de 11/09/2009 do Plenário do Conselho Superior da OA que manteve a decisão da 2ª Secção do Conselho Superior, de 23/11/2007. O TAF de Aveiro considerou:

“ Como resulta da factualidade assente, os identificados Acórdãos do Conselho Superior da Ordem dos Advogados (de 23-11-2007 e de 11-09-2009) foram já objeto de processos cautelares visando a obtenção da suspensão da sua eficácia, todos julgados improcedentes. Pretende, todavia, mais uma vez o requerente, tentar evitar a produção dos efeitos da pena disciplinar que lhe foi aplicada pelo Conselho de Deontologia do Porto da Ordem dos Advogados (…) aquele edital de 26-07-2010 não é passível de impugnação contenciosa, carecendo de lesividade autónoma, já que apenas se destina a efectivar e cumprir a decisão punitiva do Conselho de Deontologia do Porto da Ordem dos Advogados mantida pelos identificados Acórdãos do seu Conselho Superior.” Assim, invocando o entendimento vertido no Acórdão do TCA Norte de 12-03-2009, emitido no Proc. n.º 163/08.7BEPNF, o TAF decidiu que o citado edital era um acto de mera execução, não impugnável, e por isso se verificava a situação a que alude a segunda parte da alínea b) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA, ou seja, falta a aparência de bom direito do requerente.

Este entendimento foi mantido pelo TCAN concluiu que “a evidência da inimpugnabilidade do acto suspendendo, que o recorrente nem sequer pôs em causa, não permite concluir que não é improvável a procedência da acção principal, e por conseguinte, falta um dos requisitos para que a providência pudesse ser concedida.”

O recorrente alega agora, como objecto da revista, que foi errada a decisão do TCA de considerar aplicável à determinação do efeito do recurso da sentença do TAF o disposto no n.º 2 do art.º 143.º do CPTA, porquanto, nos termos do n.º 5 do mesmo preceito se justificava atribuir-lhe efeito suspensivo, uma vez que segundo critério de proporcionalidade os danos resultantes para a sua situação são superiores e mais gravosos do que os resultantes para a parte vencedora, da atribuição ao recurso de um efeito suspensivo.

E sobre a matéria do “fumus boni iuris diz”: (…) O acto atacado pelo recorrente não é um mero edital (… ) mas sim um verdadeiro acto administrativo. (…) O acto que decretou a pena de suspensão, face aos recursos com efeitos suspensivos que decorreram no TCA, e que actualmente se interpõe para o STA, ainda não tem os seus efeitos a produzirem-se, pelo que não poderia nem deveria ter sido publicado tal edital.”

Portanto, o recorrente pretende em primeiro lugar que a revista seja admitida para censurar o Acórdão do TCA na parte em que considerou o efeito da apelação como meramente devolutivo para aproveitar a manutenção do efeito suspensivo automático da decisão punitiva, tal como ele resulta do art.º 128.º do CPTA.

Porém, como disse o Acórdão do TCA, esta pretensão não podia deixar de ser apresentada em requerimento com esse objecto ao tribunal de primeira instancia e, não tendo feito tal requerimento, criou-se um vazio impossível de ser preenchido pela alegação no recurso para o TCA sobre o aludido efeito suspensivo, o que conduziu a que nele se tenha decidido: “… Como o não fez, não há que ponderar as circunstancias que, segundo os n.ºs 4 e 5 do art. 140.º permitem atribuição do efeito suspensivo”.

Esta questão não apresenta complexidade superior ao comum e mostra-se decidida de acordo com a solução habitual e expectável, nas circunstancias, pelo que não justifica a admissão de recurso excepcional.

Quanto à impugnabilidade do edital trata-se de questão jurídica decidida sucessivamente pelos tribunais administrativos sem qualquer inovação circunstancial ou argumentativa. Aliás o recorrente não entra na apreciação dos eventuais erros dos argumentos utilizados pelo TCAN para julgar improcedente o recurso jurisdicional, limita-se a repor os argumentos que não mereceram acolhimento.

O recorrente centra a sua atenção crítica na apreciação efectuada sobre o balanceamento dos prejuízos que para ele advém da não concessão da providencia, mas como se disse, a decisão assentou essencialmente na inimpugnabilidade do acto, a qual foi considerada como afectando determinantemente, em sentido negativo, a aparência de bom direito de que a pretensão do requerente necessitava para preencher o pressuposto da al. b) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA. Isto é, o Acórdão recorrido considerou manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, desde logo por falta do pressuposto relativo ao objecto, por se tratar de acto não impugnável, que não continha uma decisão.

Neste quadro não existe questão jurídica cuja relevância ou dificuldade se situe acima do grau comum das que são colocadas em geral aos tribunais.

Por outro lado a intervenção do STA não se antevê poder contribuir para uma melhor aplicação do direito.

Finalmente, e em qualquer caso, o litígio está contido nas coordenadas do caso concreto e dos interesses das partes, sendo que nele não sobressai qualquer relevância social acima do comum.

III - Decisão:

Em conformidade com o exposto acordam em não admitir a revista, nos termos dos n.ºs 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 9 de Junho de 2011. - Rosendo Dias José (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.