Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0501/13

O Acórdão do TCA que assegura o prosseguimento de acção impugnatória através da anulação da sentença por esta ter sido proferida sem se assegurar o contraditório no julgamento da extemporaneidade da acção decide questão cuja relevância é intra-processual e não apresenta interesse geral, nem dificuldade jurídica superior ao comum, tal como não justifica a reapreciação pelo Supremo com vista a uma melhor aplicação do direito.

Formação de Apreciação Preliminar



Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo



I – Relatório.



O MUNICÍPIO DE SINTRA

pede a admissão de recurso de revista da decisão do TCA Sul, de 06-12-2012, que concedeu provimento ao recurso jurisdicional e declarou nulo o processado posterior aos articulados, na presente acção administrativa especial proposta por

A………, LDA,

em que é pedida a anulação do despacho de 09 de Junho de 2008 do Presidente da Câmara Municipal, que indeferiu o pedido de licença de construção e ampliação de estabelecimento industrial.



Por saneador sentença de 6-10-2011, o TAC julgou procedente a excepção dilatória de caducidade do direito de acção e, em consequência, absolveu da instância a entidade demandada.



Em recurso interposto para o TCAS, foi declarado nulo o processado posterior aos articulados.



Deste aresto, o Município de Sintra pede a admissão de revista, nos termos do artº 150º do CPTA, para o que alega, em síntese:

- Está em causa saber se as normas constantes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Dec-Lei n° 555/99, de 19 de Dezembro, na redacção vigente em Julho de 2008 (redacção dada pelo Lei 60/2007, de 4 de Setembro), constituem legislação especial face ao disposto no n° 1, do art° 91°, da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro, questão que, pela sua relevância jurídica se reveste de importância fundamental, bem como a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

- Assim sendo, o Supremo Tribunal Administrativo, deve pronunciar-se no sentido de que, aos actos administrativos inseridos no procedimento administrativo regulado pelo Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, não é de aplicar o disposto no art° 91° da Lei 169/99, de 18 de Setembro, Quadro de Competências e Regime Jurídico de Funcionamento dos Órgãos dos Municípios e Freguesias;

- A publicação dos actos administrativos com eficácia externa, além do mais, “... prende-se, com a sua divulgação ou difusão junto do público - sem cuidar de saber quem soube dessa divulgação - enquanto a exigência da notificação respeita ao conhecimento que deve ser dado ao respectivo destinatário.” Neste sentido Mário Esteves de Oliveira, in CPA anotado, anotação ao art° 130º.

- Pelo que, no caso sub judice, não sendo obrigatória por lei a publicação do acto posto em crise, não houve violação do disposto no art° 130°, n° 2, do CPA, ou seja, o ato praticado pelo Exm° Senhor presidente da Câmara Municipal de Sintra em 9 de Junho de 2008 e que indeferiu o pedido de licenciamento formulado pela ora recorrida, não é ineficaz;

E daí que

- O prazo para a sua impugnação administrativa e contenciosa se deva contar da notificação do ato de indeferimento, cfr. art° 59º, nº 1, do CPTA.



A Recorrida contra-alegou, em síntese:

- O objecto do presente recurso é restrito, de acordo com as respectivas conclusões da alegação do Réu (ctr. art. 684., n.º 3 do CPC), à questão de saber se “não é de aplicar o art. 91. da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro” e se “não houve violação do art. 130º.-°, nº 2 do CPA” (cfr. as conclusões 4ª a 6ª da alegação de recurso do Réu).

- O acórdão recorrido decidiu além da questão suscitada nas conclusões de recurso, uma outra: considerou procedente a violação do princípio do contraditório, anulando com esses fundamentos a sentença recorrida (cfr. pp. 10 e 11 do acórdão recorrido), tendo esta parte da decisão transitado em julgado por falta de tempestiva impugnação.

- A Recorrente não tem qualquer interesse processual ou utilidade na procedência do recurso interposto, considerando os fundamentos que se limitou a invocar, pelo que, não deve ser tomado conhecimento do recurso por falta de interesse em agir.

- A questão, em concreto, objecto do recurso é apenas a de saber se a decisão de um órgão autárquico está sujeito a publicação como condição de eficácia nos termos dos artigos 91.º, n.ºs 1 e 2 da Lei das Autarquias Locais e do artigo 130º do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

- Sobre a questão vertida na conclusão anterior o tribunal a quo limitou-se a decidir em conformidade com a abundante e constante jurisprudência que se firmou na interpretação de tais normas, pelo que, o presente recurso de revista não poderá ser admitido pois não está em causa uma questão de “importância fundamental” ou a necessidade de uma “melhor aplicação do direito” nos termos do art. 150º, n.º 1 do CPTA.

- A excepção dilatória de caducidade do direito de acção nunca poderia ser considerada procedente, uma vez que não está provado no processo um pressuposto de facto de que depende a eficácia e o início do prazo para impugnação do despacho de 09.06.2008: o cumprimento das formalidades publicação a que se alude no artigo 91º da Lei das Autarquias Locais e no artigo 130º do Código de Procedimento Administrativo.

- A decisão de primeira instância ao considerar procedente a caducidade invocada, relativamente ao despacho impugnado, sem que constasse provado nos autos o cumprimento das formalidades de publicação obrigatória previstas na lei, violou o artigo 91º, n.ºs 1 e 2 da Lei das Autarquias Locais e o artigo 130º do CPA, pelo que, bem andou o tribunal a quo ao considerar procedente o recurso.

- O Tribunal a quo, aderindo em absoluto à argumentação da Autora vertida nas conclusões 24ª a 26ª, concluiu no sentido de que o “prazo previsto no art. 168º e no art. 58°-2-b, contam-se apenas como mandam os seus arts. 72º e 73º.” (vide pp. 12 e 13 do acórdão recorrido), porém, certamente por lapso de escrita, conclui de forma estranha “improcede, assim, este ponto das conclusões de recurso” (vide pp. 12 e 13 do acórdão recorrido).

- A ter-se como concluído, como se concluiu, no sentido da aplicabilidade do disposto no artigo 72.º do CPA ao prazo previsto no art. 168., n.2 2 do CPA, o Tribunal a quo deveria ter considerado procedentes o vertido nas conclusões 24. a 26. do recurso da Autora, afirmando, ao invés, “procede, assim, este ponto das conclusões de recurso”

- A Autora, precavendo a hipótese e a necessidade da sua apreciação pela circunstância do recurso ser considerado procedente quantos aos fundamentos invocados — o que só por dever de patrocínio e sem conceder se admite —, desde já requer, nos termos previstos no nº 1 do art. 684º-2-A do CPC, aplicável ex vi do art. 140º do CPTA, a titulo subsidiário ao pedido de improcedência de tal recurso, a ampliação do objecto do recurso à apreciação dos fundamentos de recurso vertidos nas conclusões 24ª a 26ª da alegação de recurso interposta para o Tribunal Central Administrativo do Sul, no qual, aparentemente, salvo lapso de escrita, a Autora decaiu.

- Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis, não deverá ser tomado conhecimento do objecto do recurso, ou caso assim não se entenda, deverá ser negado provimento ao recurso apresentado, com todas as devidas consequências legais.

- Precavendo a hipótese do recurso ser considerado improcedente - o que só por dever de patrocínio e sem conceder se admite - desde já se requer, a título subsidiário ao pedido de improcedência de tal recurso vertido no parágrafo anterior, nos termos previstos nos nºs 1 e 2 do art. 684-A do CPC, aplicável ex vi do art. 140º. do CPTA, a ampliação do objecto do recurso à apreciação dos fundamentos do recurso em que a Autora, aparentemente, decaiu quanto interpôs recurso em primeira instância e à declaração das nulidades invocadas nas presentes alegações, com todas as devidas consequências legais.



II Apreciação.



1 - Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.



2. 2. Da aplicação ao caso dos autos.



O acórdão recorrido considerou, em síntese:

- O tribunal não ouviu previamente a autora quanto aos moldes concretos em que iria conhecer da excepção de caducidade do direito de acção, pelo que violou os arts. 87°-1-b CPTA e 3°-3 CPCivil (violação do princípio do contraditório).

A A. foi ouvida e pronunciou-se sobre a aplicabilidade ou não do prazo de 30 dias referido no art. 168°-1 CPA (recurso hierárquico necessário), conforme resultava da contestação.

O tribunal a quo assentou a sua decisão nos arts. 168°-2 e 176° CPA (recurso hierárquico facultativo e impróprio) e 58°-2-b CPTA, concluindo pela caducidade do direito de acção.

Importa saber como deve o tribunal fazer funcionar o art. 870 1-a) do CPTA (e art. 3°-3 CPCivil6), à semelhança do que se passa no art. 510°-1-b CPCivil.

A A. foi notificada para se pronunciar quanto à caducidade do direito de acção por interposição de um alegado recurso hierárquico necessário fora do prazo de 30 dias imposto no art. 168°-1.

A Mma juiz a quo decidiu, afinal, sobre caducidade do direito de acção num outro contexto, qual seja o de ter havido interposição de um recurso hierárquico facultativo e impróprio fora do prazo de 3 meses imposto nos arts. 176° e 168°-2 CPA e 58°-2-b cit.

Não é, pois, uma mera questão de qualificação jurídica do mesmo quid.

O tribunal recorrido introduziu e decidiu questão referente a normas jurídicas distintas, logo, uma questão de direito nova para as partes sem as ouvir previamente, sendo a A. prejudicada pela decisão.

Trata-se de uma nulidade processual por omissão de um acto ou formalidade que a lei prescreve (vd. arts. 201°, 202°, 205º12a parte e 206°-3 CPCivil).

E, quando um ato tenha de ser anulado, anular-se-ão também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente.

Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.



Noutro ponto considerou:

Como não há prova da publicidade prevista no art. 91° LAL (Lei 169/99), o acto é ainda ineficaz, pelo que foi violado o art. 130° CPA; até porque, havendo dúvidas sobre isso, a A. não deveria ser prejudicada (violação do ónus de alegação e prova; vd. arts. 343º e 346° CCivil; 516° e 489° CPCivil; 83°-1 CPTA.

Não consta de nenhum dos articulados, nem da decisão ora recorrida, qualquer referência à publicação do ato administrativo municipal aqui impugnado como previsto no cit. art. 91° da LAL.

Tal publicidade é condição da eficácia do mesmo, como resulta do cit. art. 130º CPA e 343°-2 do C.Civil).

Nestes termos, tem de se concluir que este acto administrativo municipal ainda não se tornou juridicamente eficaz.

Pelo que os prazos legais para a sua impugnação administrativa ou contenciosa nem começaram a correr.

Por isto, a tese do tribunal recorrido violou os cits. arts. 91° LAL e 130º CPA, bem como os cits. arts. 168°-2 CPA e 58°-2-b CPTA.

Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.



Num terceiro ponto efectuou a seguinte apreciação:

Decorre do art. 9°-1 CCivil e do art. 7° CPTA que o espírito da Reforma do Cont. Adm. implica a aplicabilidade do art. 144° CPCivil às impugnações administrativas (vd. arts. 176° e 168°-2 CPA, tal como em sede de arts. 58° e 59° CPTA (suspensão do prazo para interposição do recurso administrativo facultativo).

Na contagem do prazo para se recorrer hierarquicamente (vd. arts. 176° e 168°-2 CPA), o tribunal a quo não descontou o período de férias judiciais, o que a A. considera ilegal por pretender ser aplicável aos prazos do CPA a disciplina do art. 144°-1 CPCivil.

Mas os prazos do CPA, v.g. o prazo previsto no art. 168°-2 e no art. 58°2 b), contam-se como mandam os seus arts. 72º e 73°. Não releva, logicamente, o disposto no art. 144° CPCivil, que rege para os procedimentos judiciais.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.



2.2. Decorre do exposto que o Acórdão do TCA perante decisão de primeira instancia (no saneador) que tinha julgado a caducidade do direito de acção e consequente improcedência da impugnação do indeferimento do pedido de licença, revogou tal decisão, permitindo deste modo que a acção prossiga. Como fundamento para assim decidir entendeu que a extemporaneidade, em primeira instancia, foi decidida com base em matéria sobre a qual não foi ouvida a demandante e também que o acto não tinha sido publicado pelo que não se teria iniciado o prazo de impugnação e não poderia a A. ver julgada a caducidade do direito de acção.

Isto significa que foram decididos aspectos processuais limitados que asseguram apenas o prosseguimento do processo quanto aos pressupostos conhecidos.

As questões assim decididas respeitam apenas a pressupostos processuais e não apresentam dificuldade jurídica nem relevância social superior ao grau comum das que são resolvidas dia a dia pelos tribunais de instancia e, além disso, respeitam a uma situação que foi apreciada na perspectiva das particulares ocorrências processuais do caso concreto, sem capacidade de se projectar na decisão de outros litígios ainda que sobre a mesma matéria ou com semelhanças.

De qualquer modo, a eventual existência de erro no decidido pelo Acórdão recorrido e a sua eventual correcção em recuso não se mostram susceptíveis de projectar efeitos para além das fronteiras do processo, nem está configurada uma questão jurídica de interesse geral ou objectivo para o contencioso e para a boa aplicação do direito.

Em suma, o Acórdão recorrido que se limita a assegurar o prosseguimento de acção impugnatória através da anulação da sentença por esta ter sido proferida sem se assegurar o contraditório no julgamento da extemporaneidade da acção (ainda que acrescente outro fundamento no sentido da anulação da sentença), decide questão cuja relevância é intra-processual e não apresenta interesse geral, nem dificuldade jurídica superior ao comum e também não justifica a reapreciação pelo Supremo com vista a uma melhor aplicação do direito.

Não se verificam, em conclusão, os pressupostos de admissão da revista do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.



III – Decisão.

Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 24 de Abril de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.