Audiência prévia
Texto da decisão
ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
1. RELATÓRIO
……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, …………… ……………, ……………, A……………., ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………, ……………E ……………, todos residentes em …………, Vimioso, Bragança, melhor identificados nos autos, intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (TAF) a presente acção administrativa especial contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., doravante IFAP, peticionando:
“A anulação da decisão do Vogal do Conselho Directivo do IFAP que determinou o cancelamento do Projeto RURIS FTA nº 2005210024047 e a reposição da quantia de 168.101,51€.”
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Por decisão do TAF de Mirandela, proferida por juiz singular, datada de 13 de Março de 2019, a presente acção administrativa especial foi julgada totalmente improcedente.*
Os Autores apelaram para o TCA Norte e este, por acórdão proferido a 18 de Outubro de 2019, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e anulou o acto impugnado.*
O réu, IFAP, inconformado, veio interpor o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:«1) Contraditório, audiência prévia, entrega/recusa de elementos indispensáveis ao procedimento, limites, enquadramento, amplitude do exercício do direito, falta de colaboração, criação de processos dilatórios, são a título de exemplo as situações que geram dificuldades de interpretação, aplicação do direito ao caso concreto, em situação de cumprimento exercício do direito/dever de audiência prévia.
2) As questões referentes ao modo como se cumpre o direito de audiência prévia, tem vindo a colocar-se na jurisdição administrativa com muita frequência sendo que as decisões tomadas são decididas de modo divergente, isto é, o que significa qual a amplitude da expressão “cada de que é exemplo o caso dos autos”.
3) Por vezes é o próprio interessado que dificulta o andamento do processo, não fornecendo os documentos, nem os esclarecimentos que lhe são pedidos.
4) Se o interessado age não fornecendo os documentos e as informações que lhe são solicitadas, atrasando o processo no seu interesse, tal terá que implicar que está desta forma a impedir o natural desenvolvimento do procedimento e a entidade administrativa terá que fazer transparecer tal situação sob pena de o procedimento se adulterar.
5) Compulsados os factos dados como provados constatamos que entre 11/1/2010 (data do controlo) e 2011 (data da decisão final do oficio 024026/11) entre o IFAP e o Agrupamento Florestal ……… se estabeleceu correspondência, na qual o IFAP solicitou os documentos e o recorrido, ao invés de fornecer os documentos solicitados, respondia emitindo as suas opiniões.
6) Assim, não se vislumbra em como se possa afirmar que não foi feita audiência prévia e que face a tal omissão rescisão é um acto inválido.
7) As expressões como “obter respostas”, o interessado se “tenha pronunciado no procedimento sobre as questões que importam à decisão, são vagas e portanto permitem soluções antagónicas, porquanto e com base na interpretação que cada faz que essas expressões são utilizadas,
8) Questões relativas ao cumprimento do direito de audiência têm vindo a colocar-se na jurisdição administrativa com muita frequência tendo sido decididas de modo divergente, de que é exemplo o caso dos autos.
9) Matérias juridicamente relevantes por dizerem respeito à tramitação do procedimento administrativo, cuja solução é aplicável em todos os casos futuros.
10) É assim necessária a intervenção do STA com vista a uma melhor interpretação e aplicação do Direito tendo em vista a estabilização da jurisprudência e a uniformidade de procedimentos administrativos em matéria de grande relevância social
11) Daí que se justifique a admissão da revista.
12) O direito de audiência prévia, consagrado nos artigos 100º e seguintes da C.P.A, - na versão inicial – constitui expressão do nº 5, do artigo 267º da Lei Fundamental, nos termos do qual “a processamento da actividade administrativa será objecto da lei especial.
13) O presente recurso vem interposto de acórdão proferido em 18/10/2019, pelo TCA Norte que entendeu no caso concreto não se verificarem os requisitos para que a entidade administrativa tivesse dispensado a audiência prévia.
14) Dispensa que está prevista no art.º 103º, nº 2, alínea a) do CPA.
15) Contudo, para a referida sentença nos processos sancionatórios, mesmo que tenha havido contraditório, não há lugar à dispensa da audiência prévia.
16) A rescisão contratual não é uma sanção, mas um acto de natureza contratual, e sujeito as respectivas cláusulas.
17) Assim, assentando nos pressupostos anteriormente referidos, a ação foi considerada procedente.
18) Ainda que assim não se entenda, o que só por mero dever de patrocínio se concebe, sempre se dirá que esta interpretação desconsidera toda a actividade prévia a uma decisão e o contraditório realizado pela entidade administrativa após controlo foi secundarizado.
19) A decisão final proferida pelo IFAP, identifica os factos, as consequências dos mesmos, a base em que assenta a decisão do IFAP, sendo que todos os documentos e argumentos apresentados, tiveram em conta tudo quanto se analisou em sede de contraditório e que os AA não supriram não obstante terem sido instados, em que as partes de tomada na sequência de um de contraditório entre o IFAP e o Agrupamento.
20) Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao anular a decisão tomada pelo IFAP e mantida pelo TAF de Mirandela, desconsidera o contraditório e opta pela regra constante do artº parece ter sido a correcta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando o acórdão ora impugnado».
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Os recorridos contra-alegaram, concluindo do seguinte modo:“1. Nos termos do artigo 150º, nº 1, do CPTA, recurso de revista é apenas admitido quando em causa esteja uma questão de importância fundamental pela sua relevância jurídica ou social, ou então quando a sua admissão seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
2. Os recorridos entendem que, salvo o devido respeito, analisadas as alegações do recorrente, os pressupostos do recurso de revista excecional previstos no nº 1 do artigo 150º do CPTA não estão preenchidos, e nessa medida, o recurso não poderá ser admitido.
3. Nos termos do Acórdão do STA, de 02/04/2014, proc. nº 01853/13, «o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efetuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina», o que não acontece no caso em apreço.
4. Por outro lado, nos termos do mesmo Acórdão, «a relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio», o que in casu também não se verifica.
5. Ainda nas palavras do mesmo Aresto, «a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas - ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema», o que em nenhum momento o recorrente alega ou demonstra.
6. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, é ao recorrente que cabe o ónus de «alegar e intentar demonstrar a verificação dos ditos requisitos legais de admissibilidade da revista, alegação e demonstração a levar necessariamente ao requerimento inicial ou de interposição» - cf. a jurisprudência indicada no Acórdão do STA, de 04-05-2016, p. 0159/16, (acórdãos do STA de 2/3/2006, 27/4/2006 e 30/4/2013, proferidos, respetivamente, nos processos nºs. 183/06, 333/06 e 0309/13), baseando-se nos artigos 627º, nº 2, 635º, nºs. 1 e 2, e 639º, nºs. 1 e 2 do CPC.
7. No caso em apreço, o recorrente não cumpre com o ónus que lhe é imposto, já que pretende justificar a admissibilidade da revista com a mera afirmação genérica de que existem questões relativas à audiência prévia dos interessados que têm vindo a ser decididas de maneira divergente na jurisdição administrativa, sem adiantar específicos casos em que tal tenha ocorrido nem a concreta questão que pretende que o tribunal ad quem resolva.
8. O recorrente não demonstra nem alega em que medida a doutrina e/ou a jurisprudência se têm vindo a pronunciar em sentido divergente, e em que medida tal geraria incerteza e instabilidade na resolução da questão em causa.
9. Aliás, o recorrente adianta apenas que há dúvidas na doutrina quanto à consequência para a falta de audiência prévia dos interessados, se gerará nulidade (por ser um direito fundamental) ou anulabilidade (por vício de forma), sem disto retirar qualquer consequência prática.
10. Por outro lado, não se vislumbra a mínima existência de um erro manifesto ou grosseiro na decisão recorrida, não tendo o Tribunal recorrido tratado a matéria de forma “ostensivamente errada ou juridicamente insustentável”, que justifique a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo na qualidade de “órgão de regulação do sistema”.
11. O recorrente não demonstrou que a questão objeto de recurso tenha um grau de complexidade elevado, nem que a mesma “revele especial capacidade de repercussão social”, em que a utilidade da decisão extravase os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio, que justifique uma intervenção do Supremo Tribunal Administrativo a esse título.
12. Os recorridos entendem que a revista é inadmissível, por não preencher os requisitos da sua admissibilidade ao abrigo do artigo 150º, nº 1, do CPTA, e, nessa medida, deve a mesma ser negada.
13. Caso o recurso de revista apresentado pelo IFAP, I.P., venha a ser admitido, à luz dos requisitos do artigo 150º, nº 1 do CPTA, o que só por mero dever de patrocínio se concebe, então o mesmo deverá ser julgado improcedente.
14. No entender dos recorridos, o Tribunal recorrido decidiu corretamente ao anular a decisão do IFAP, IP, por preterição do direito de audiência prévia, por não estarem verificados os requisitos da sua dispensa.
15. Isto porque, saber exatamente qual a consequência da falta da prestação dos esclarecimentos solicitados é seguramente uma questão “que importa à decisão” e os interessados não foram chamados a pronunciar-se sobre ela.
16. Pelo que, bem esteve o Tribunal recorrido ao decidir que não se poderá afirmar cumprido o direito de audiência prévia, de forma a possibilitar a sua dispensa, se ao longo do procedimento a consequência possível estava ainda indeterminada, e só no momento da decisão foi ela determinada, sem prévia audição dos interessados.
17. Ao decidir de outra forma o Tribunal recorrido estaria a violar a ratio legis do normativo previsto no artigo 103º, nº 2, alínea a), do antigo CPA, normativo aplicável ao caso em apreço, como a própria ratio legis do direito de audiência prévia perante a Administração, bem como violaria um direito dos administrados e principio constitucional previsto no artigo 268º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa.
18. Não assiste assim razão ao recorrente, pelo que deve o presente recurso ser considerado improcedente, mantendo-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo – Norte, que anulou a decisão do IFAP, I.P.”
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O “recurso de revista” foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 20 de Fevereiro de 2020.*
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artºs 146º, nº 1 do CPTA, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.*
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. MATÉRIA DE FACTO
“1. Em 28.7.2005 o Agrupamento Florestal de ……….., constituído pelos AA. na qualidade de proprietários dos prédios identificados a fls. 1019 e ss. do p.a., apresentou candidatura, no âmbito do RURIS – Plano de Desenvolvimento Rural - Florestação de Terras Agrícolas, a que foi atribuído o número de projecto 2005210024047 – cfr. docs. de fls. 1010 e ss. das pastas 3 a 5 do p.a. apenso aos autos.
2. Por decisão de 18.11.2005 o projecto foi aprovado pelo investimento total de 373.947,43€, atribuindo-se um prémio à manutenção pelo período de 2007 a 2011 no valor de 35.834,75€ um prémio por perda de rendimento de 2006 a 2025 no valor de 850,83€ e um incentivo financeiro ao investimento sob a forma de subsídio não reembolsável no valor total de 317.855,32€ nos seguintes termos:
– cfr. docs. de fls. 889 e ss. da pasta 2 do p.a. apenso aos autos.
3. Em 22.2.2008 o Agrupamento remeteu ao IFAP pedido de pagamento, num total de 197.659,41€ remetendo os seguintes documentos:
4. Em 10.10.2008 o IFAP pagou o valor de 168.010,51€ relativo ao investimento – fls. 162 da pasta 1 do p.a.
5. Na sequência da alteração das áreas parcelares e criação de duas novas parcelas e bem assim do cancelamento do projecto 2005.21.002431.0, em 19.8.2009 foi alterada a decisão de aprovação nos seguintes termos:
- fls. 193 e ss. da pasta 1 do p.a.6. Em 11.1.2010 foi realizada acção de controlo elaborando-se relatório de controlo do qual consta:
8.4. Comentários[…]
5) A despesa apresentada é não elegível, pelo facto de o desconto da letra ter sido efectuado em data posterior à da Autorização de Pagamento emitida para pagamento das ajudas”.
7. E constando em anexo ao relatório as seguintes letras:
- Tendo como sacador B………. Ldª a letra nº 500792887083324968, de 21.2.2008 com vencimento em 21.2.2010, no valor de 65124,13€.
- Tendo como sacador D………, Ldª, as letras nº:
- Tendo como sacador Sociedade C……………., Ldª. as letras nºs
E extracto de conta bancária do representante do Agrupamento do qual consta:
- fls. 167 e ss. do p.a.
8. O Agrupamento foi notificado por ofício datado de 18.3.2010 que:
- fls. 99 do p.a.9. Em 26.4.2010 o Agrupamento respondeu nos seguintes termos:
- fls. 96 e ss. do p.a.10. Por ofício 019050/2010 foi o Agrupamento notificado que:
- fls. 90 do p.a.
11. Tendo respondido nos seguintes termos:
- fls. 88 e ss. do p.a.12. Por ofício 008078/2011 o Agrupamento é notificado que:
- fls. 57 do p.a.
13. Em 11.3.2011 o Agrupamento respondeu nos seguintes termos:
- fls. 53 e ss. da pasta 1 do p.a.
14. Pelo ofício 024026/2011 o Agrupamento foi notificado da decisão do Vogal do Conselho Directivo do IFAP que determinou o cancelamento do projecto nº 2005210024047, e a reposição da quantia de montante de 168.101,51€ da qual consta:
- fls. 14 e ss. do p.a.15. Na sequência de recurso hierárquico impróprio dirigido ao Conselho Directivo do IFAP, o Vogal do Conselho Directivo proferiu a seguinte decisão:
- fls. 1 e ss. do p.a.”
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2.2. O DIREITO.Os AA. intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, acção administrativa especial, contra o IFAP, peticionando a anulação da decisão final proferida pelo Vogal do CD daquele Instituto, notificada por ofício com a refª nº 024026/2011, em que se decidiu: “o cancelamento do projeto nº 2005210024047, e a reposição da quantia de montante de 168.101,51€”.
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O TAF de Mirandela julgou a acção totalmente improcedente.*
Interposto pelos AA. (ora recorridos) recurso de apelação para o TCAN, veio este a conceder provimento, revogando a decisão do TAF de Mirandela*
O Acórdão em crise, para assim decidir, ponderou o seguinte:«(…)
Comecemos então a análise do recurso pela violação da alínea a) do nº 2 do artigo 103º do C.P.A., preceito de acordo com o qual “o órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes: a) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas;
Constitui entendimento dos Recorrentes a violação dos artigos 101º - que prevê a audiência prévia escrita – e 103º do C.P.A., dado deverem sido, previamente à prática do acto impugnado, notificados quanto à intenção do ora Recorrido de rescindir o contrato e de exigir o montante de subsídio concedido ao abrigo do mesmo, dado nunca terem sido notificados para se pronunciarem para exercer o contraditório perante uma decisão de modificação e/ou rescisão do contrato celebrado; nunca foram ouvidos quanto ao facto daquelas irregularidades detectadas determinarem a rescisão contratual, nem nunca lhes foi explicado o porquê de uma rescisão quando existe a hipótese da modificação; nunca tendo sido ouvidos sobre a forma de cálculo dos montantes a devolver.
Vejamos:
O direito de audiência prévia, consagrado nos artigos 100º e seguintes do C.P.A, - na versão inicial – constitui expressão do nº 5 do artigo 267º da Lei Fundamental, nos termos do qual “o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeitem.”
O direito de audiência prévia reveste-se de especial acuidade nos procedimentos sancionatórios, como é o caso do presente em que está em causa o cancelamento do projecto RURIS apresentado pelos Recorrentes e a consequente devolução do montante de 168.101,51 €.
Um dado que, desde logo, importa realçar consiste no facto de aos Recorrentes nunca ter sido referido que o incumprimento do solicitado nos ofícios referidos nos itens 8), 10) e 12) da matéria daria lugar, necessariamente, à rescisão contratual, dado, nos mesmos, ser feita menção à possibilidade de a falta de prestação dos esclarecimentos e envio dos documentos solicitados ser susceptível de conduzir à modificação ou rescisão contratual, pelo que os Recorrentes foram confrontados com o acto visado nos autos sem que lhes tivesses sido dado a oportunidade de se pronunciarem quanto à rescisão contratual, o que decidido sem que os mesmos fossem previamente ouvidos, nomeadamente quanto à possibilidade, aventada nos referidos ofícios, de a entidade demandada optar pela modificação do contrato, com redução do montante das ajudas, e não, como sucedeu, pela rescisão.
É certo, como bem se refere na sentença, que os ofícios remetidos pela entidade demandada eram bem claros quanto aos esclarecimentos e documentos pretendidos, não tendo os ora Recorrentes logrado prestar os esclarecimentos solicitados e enviar os documentos pretendidos pelo Recorrente.
Não obstante tal circunstância e tendo presente estar-se perante um acto sancionatório, nas quais as garantias de defesa do particular assumem especial relevância, a circunstância de não ter sido dada a oportunidade aos Recorrentes de se pronunciarem quanto ao cancelamento do projecto, não se podendo afirmar que, em sede de audiência prévia, a pronúncia dos Recorrentes seria insusceptível de alterar a projectada decisão, dado sempre poder questionar-se a possibilidade de os mesmos, em tal sede, aportarem ao procedimento argumentos susceptíveis de abalar a pretensão da Administração, quer pela possibilidade, não arredada, de comprovarem a efectiva utilização das ajudas imputadas ao projecto/realização efectiva das despesas, quer pela possibilidade de ser sustentada apenas a modificação do contrato e não o cancelamento do projecto, constitui entendimento deste Tribunal que não se encontravam reunidas as condições para, lançando-se mão da alínea a) do nº 2 do artigo 103º do C.P.A., dispensar a audiência prévia dos interessados, pelo que o recurso procede, neste segmento de ataque à decisão recorrida».
Vejamos do acerto do assim decidido.
Já muito se escreveu nos presentes autos, acerca do conceito de audiência prévia [artº 100º do CPTA na versão anterior à actualmente em vigor, e que será a aplicável sempre que não se faça menção de qualquer outra] seu objectivo e finalidade, bem como, quais as situações em que a mesma pode ser dispensada ou considerada inexistente, por parte da entidade ora recorrente [artº 103º, nºs 1 e 2 do citado diploma].
Com efeito o nº 1 do artº 103º do CPA consagra os casos de inexistência de audiência, enquanto o nº 2 consagra os casos de dispensa de audiência.
Posto isto, será que a audiência prévia se mostra cumprida nos autos, atenta a fundamentação existente na troca de correspondência verificada entre as partes?
É o que passaremos a conhecer e decidir.
Dispõe o nº 1 do citado art° 100º do CPA que “concluída a instrução, e salvo o disposto no art. 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”
Esta norma - conforme a jurisprudência e a doutrina vêm, uniformemente, afirmando - constitui uma manifestação do princípio do contraditório, assumindo-se como ”uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se aludia no art. 8.º do CPA” - cfr. S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho in CPA, Anotado, 4.º ed., págs.378 e 383 e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, p. 192 e segs. [actualmente no artº 12º] e como um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, pois que através dele se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado e, desta forma, se visa protegê-lo de decisões que contrariem a legalidade ou ofendam os seus direitos e interesses legitimamente protegidos.
A citada norma procura assim dar cumprimento ao comando constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" - art. 267º/ 5 da CRP - que teve consagração expressa no art. 8º do CPA [actual artº 12º] – e representa a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final, concedendo-lhe a possibilidade de influenciar a formação da vontade da Administração.
Além disso, e ao mesmo tempo, pretende também melhorar os resultados da actividade da Administração e, assim, contribuir para o incremento do interesse público, na medida em que o cumprimento de uma tal formalidade pode contribuir para a junção de novos e pertinentes elementos e destes resultar a formação de uma mais correcta e adequada decisão final.
Tudo isto sem olvidar a vertente relacionada com a maior transparência da acção administrativa, pois o verdadeiro cumprimento desta formalidade deve, pois, ser visto não só como uma importante garantia de defesa dos direitos do administrado, como também como um contributo para o melhoramento da Administração Pública.
Só deste modo constitui uma formalidade essencial do procedimento administrativo cuja violação ou incorrecta realização determina a ilegalidade do próprio acto final, a qual, é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (art. 135º actual artº 163º).
Neste sentido, cfr. entre outros os Acs. de 10.09.2009 Proc. nº 0940/08, de 21.06.2011 - Proc. nº 0772/10, de 06.09.2011 - Proc. 0787/10, de 28.05.2015 - Proc. nº 0440/13, de 20.02.2020 - Proc. nº 0894/08.1BESNT.
No essencial e em sede de petição inicial, alegam os AA da presente acção/ora recorridos que não estavam reunidos os pressupostos para a dispensa da audiência prévia nos termos do artº 103º, nº 2, al. a) do CPA, porquanto, no âmbito das notificações recebidas não lhes foi dado a conhecer a intenção de rescisão contratual, mas apenas ficando “no ar” a possibilidade de modificação ou rescisão e não foram ouvidos quanto à idoneidade dos documentos remetidos para a demonstração do nexo causal entre as transferências bancárias e o pagamento das letras, nem quanto ao montante a devolver.
Ora, o acto impugnado, determinou o cancelamento do projecto com devolução do montante de 168.101,51€ recebido em virtude do Agrupamento não ter apresentado registos contabilísticos que permitissem associar as transferências feitas às letras emitidas para pagamento aos fornecedores das despesas imputadas ao projecto e dessa forma não se demonstrar a causalidade entre as transferências e o pagamento das letras.
E considerou dispensada a audiência prévia por anteriormente o Agrupamento (AA/ora recorridos) ter já tido oportunidade de se pronunciar sobre a prova produzida e as questões que importam à decisão [cfr. 14 dos factos provados].
E na nossa opinião, mostra-se efectivamente cumprida a audiência prévia, ao invés do decidido no acórdão recorrido.
Com efeito, basta atentar nos factos dados como provados [correspondência trocada entre as partes], para facilmente se concluir deste modo.
Senão, vejamos:
Por ofício datado de 18.03.2010, o Agrupamento foi notificado para esclarecer a irregularidade detectada quanto à inelegibilidade das despesas “pelo facto do desconto da letra ter sido efectuado em data posterior à data de autorização de pagamento emitida para pagamento das ajudas” dando-se conta que se os esclarecimentos prestados não permitissem justificar a situação seria dado início ao procedimento para modificação ou rescisão contratual (sub. nosso).
Logo, já aqui se comunicava ao Agrupamento a existência de, atentas as divergências temporais entre a data de desconto da letra e a autorização de pagamento, de uma irregularidade determinante da ilegibilidade da despesa – qual seja a impossibilidade de comprovação da efectiva utilização das ajudas no projecto/da realização efectiva das despesas – e que esta seria determinante da modificação ou resolução do projecto.
A este ofício, o Agrupamento respondeu, questionando o entendimento da demandada de que não estaria comprovada a realização da despesa, em síntese porque sustenta que a letra é um meio de pagamento, que nada exigia que a sua emissão fosse anterior ao pedido de pagamento apresentado ao IFAP e justificando a data da sua emissão.
Mais tarde, o Agrupamento foi de novo notificado pelo ofício 019050/2010 para esclarecer “o facto de, existindo três fornecedores, o extrato bancário entregue indicar apenas dois pagamentos” e de a “soma dos dois pagamentos comprovados através do extrato bancário (137.910,15€+30.000,00€) ser inferior ao investimento total (197.659,41€) correspondente ao subsídio atribuído (168.010,51€)”, novamente referindo que se os esclarecimentos prestados não permitissem justificar a situação seria dado início ao procedimento para modificação ou rescisão contratual (sub. nosso).
Mais uma vez, se permite ao Agrupamento a possibilidade de pronúncia quanto à desconformidade nos documentos comprovativos da realização da despesa, permitindo justificar a irregularidade e referindo-se mais uma vez, as consequências da falta de justificação ao nível da modificação ou rescisão contratual e do correspondente cancelamento das ajudas e reembolso das já pagas.
De novo, sobre este ofício o Agrupamento se pronunciou, revelando conhecer o motivo subjacente ao pedido de esclarecimentos, mantendo o entendimento de que a letra correspondia a uma forma de pagamento admitida e justifica a emissão dos cheques como forma de reforma das letras.
Pela terceira vez, pelo ofício 008078/2011 é o Agrupamento notificado para remeter documentos comprovativos da correspondência dos meios de pagamento às despesas imputadas ao projecto, enviando fotocópias dos extractos bancários e dos pagamentos efectuados quanto às letras e, bem assim, registo do pagamento das letras na contabilidade dos fornecedores, esclarecendo e justificando as irregularidades, sob cominação da modificação ou rescisão contratual - sub. nosso.
Ao que o Agrupamento responde mantendo a sua posição quanto à admissibilidade das letras como meio de pagamento e remetendo extracto bancário.
Ou seja, ao longo do procedimento administrativo, o Agrupamento teve [mais do que uma] oportunidade de se pronunciar, esclarecer e enviar os necessários documentos comprovativos quanto à causa que lhe estava a ser comunicada determinante da rescisão – a impossibilidade de estabelecer o circuito monetário financeiro entre a saída do dinheiro da conta do Agrupamento e o pagamento das letras emitidas para pagamento das despesas imputadas ao projecto, ou seja a impossibilidade de comprovação da efectiva utilização das ajudas no projecto/da realização efectiva das despesas -, tendo-lhe sido, de todas as vezes, adiantado que a falta de esclarecimento corresponderia a causa de rescisão contratual, com a consequência que seria o reembolso das ajudas já pagas.
Igualmente, no ofício 019050/2010 lhe foi comunicado o montante do subsídio a devolver, ou seja, 168.010,51€.
Ou seja, foram-lhe transmitidos todos os elementos determinantes da infracção, os documentos necessários a comprovar a realização das despesas, as consequências possíveis e o montante a devolver, de tal modo que o agrupamento em causa sempre soube quais as despesas que teria de justificar, os documentos que seria necessário apresentar, demonstrativos do nexo causal entre as transferências e o pagamento das letras.
E face à clareza resultante desta troca de comunicações é difícil perceber o argumento utilizado pelos AA. (ora recorridos), em defesa da sua tese; na verdade, não é pelo facto de ter sido colocada a hipótese de a irregularidade poder ser sancionada com a modificação ou com a rescisão, que cai por terra todo o esclarecimento que foi sendo prestado nas comunicações efectuadas pelo ora recorrente no sentido de se prever desde o início a rescisão do contrato com o consequente reembolso do indevidamente pago, até porque os AA. sempre se pronunciaram, demonstrando conhecimento integral do que lhes estava a ser comunicado.
Deste modo, importa concluir que ao longo do procedimento, os AA. sempre se pronunciaram sobre todas as questões que conduziram à decisão impugnada, bem como sobre a prova existente que à mesma conduziu.
Por outro lado, não estamos perante um procedimento sancionatório e a decisão nele proferida não contende com qualquer direito fundamental – cfr. Ac. deste Supremo Tribunal de 02.05.2006, in rec. nº 01244/05.
E assim sendo, a dispensa da audiência prévia ao abrigo do disposto no artº 103º, nº 2, al. b) do CPA, mostra-se conforme à lei – cfr. neste sentido, entre muitos outros, o Acórdão de 02.06.2005 in rec. nº 0170/05 – impondo-se a revogação do acórdão recorrido.
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3. DECISÃOFace ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, mantendo-se a decisão proferida em 1ª instância.
Custas neste Supremo e no TCA a cargo dos recorridos.
Lisboa, 24 de Setembro de 2020
[A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15º-A do DL nº 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 03.º do DL nº 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheiro Cláudio Ramos Monteiro e Conselheiro Carlos Carvalho].