Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0484/04

I - O deferimento do pedido de intimação para a passagem de alvará de licença de construção pressupõe, para além do mais, que o respectivo acto de licenciamento permaneça existente e eficaz na ocasião em que o título deva ser passado.
II - A eficácia do acto de licenciamento de uma obra foi suspensa pela deliberação posterior que condicionou a passagem do alvará ao oferecimento de um estudo geológico demonstrativo da estabilidade do terreno onde a construção se implantaria.
III - O silêncio camarário recaído sobre o estudo geológico assim apresentado pela beneficiária do licenciamento nunca poderia significar a aprovação tácita de algo que extravasasse do conteúdo do referido estudo.
IV - Por isso, se o estudo geológico oferecido pela interessada só garantia a estabilidade do terreno «pelo prazo de um ano», o silêncio da câmara a seu respeito não podia traduzir a admissão de que o terreno dispunha da estabilidade necessária para receber uma construção que nele persistiria com perenidade.
V - Logo, esse silêncio camarário não implicava que o acto licenciador da obra retomasse plenamente a sua «virtus», razão por que a eficácia do acto permaneceu suspensa, nos termos ditos em II.
VI - Permanecendo suspensa a eficácia do acto que licenciara a obra, é de indeferir o pedido de intimação para a passagem do alvará que titularia esse licenciamento.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A... interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que indeferiu o pedido, da ora recorrente, de que o Presidente da Câmara Municipal de Albufeira fosse judicialmente intimado para proceder à emissão do alvará da licença de construção de um prédio num determinado lote.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as seguintes conclusões:

1 – O licenciamento camarário da edificação da ora recorrente é perfeitamente válido.

2 – Com efeito, a ora recorrente, anteriormente à entrada em vigor do POOC, adquiriu o direito a construir com a aprovação do loteamento e a certificação da sua compatibilidade com o PROTAL.

3 – Direito que não pode ser posto em causa pelas disposições do POOC e que, aliás, é salvaguardado pelo disposto no art. 91º do respectivo regulamento.

4 – Tratando-se, como se trata, de um lote de terreno inserido numa operação de loteamento perfeitamente infra-estruturada e que foi declarada compatível com o PROTAL, a comprovação das condições de segurança da edificação tem lugar no âmbito do processo de licenciamento camarário, mediante a análise e aprovação do respectivo projecto de estabilidade.

5 – O art. 9º do Regulamento do POOC não é, por isso, aplicável à situação vertente porquanto, atento o disposto no art. 91º do mesmo regulamento, não está nem pode estar em causa a possibilidade de construir naquele lote de terreno.

6 – O âmbito do citado art. 9º restringe-se às novas ocupações das faixas de protecção das arribas, nos casos em que tal é permitido pelo POOC, tendo por escopo a localização dessas ocupações, numa faixa definida naquele plano especial de acordo com critérios genéricos de prevenção de riscos.

7 – O que afasta liminarmente a sua aplicação ao caso vertente, uma vez que o direito da ora recorrente de construir no seu lote de acordo com o previsto no respectivo alvará de loteamento não pode ser posto em causa, sendo, inclusive, salvaguardado pelo disposto no art. 91º do regulamento do POOC.

8 – Ainda que assim não se entendesse, haveria sempre de concluir-se que a eventual invalidade do licenciamento camarário se sanou com a apresentação, pela ora recorrente, do estudo geológico posteriormente solicitado pela CM Albufeira.

9 – Estudo esse que, atento o lapso de tempo decorrido sem que até à data fosse objecto de qualquer deliberação da CM Albufeira, terá de se considerar tacitamente aprovado por aplicação do disposto no art. 108º do CPA, visto que se insere no âmbito do licenciamento de obras particulares.

10 – Sendo de todo em todo irrelevante que a DRAOT Algarve tenha emitido parecer desfavorável sobre esse estudo, pois não se pronunciou sobre a análise das condições de segurança da edificação em face da sua localização, reportando-se antes à impossibilidade de construir no local em função das situações de risco diagnosticadas genericamente para toda a faixa de protecção das arribas e que fundamentaram a respectiva previsão no POOC, o que, claro está, é completamente incompatível com o disposto no art. 91º do respectivo regulamento.

11 – O estudo geológico apresentado pela ora recorrente encontra-se, assim, tacitamente aprovado pela CM Albufeira e, por conseguinte, encontra-se cumprida a formalidade inicialmente preterida, com a consequente degradação da invalidade daí resultante em mera irregularidade.

12 – Termos em que o Mm.º Juiz «a quo», ao indeferir o pedido com fundamento na pressuposta invalidade do licenciamento camarário, fez errada interpretação e aplicação da lei, designadamente dos artigos 9º e 91º do regulamento do POOC, sendo certo que, à parte a apontada questão da pressuposta invalidade do acto de licenciamento camarário, se encontram reunidos todos os requisitos que a lei exige para o deferimento do pedido de intimação formulado pela ora recorrente.

A autoridade recorrida não contra-alegou.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Invocando que o seu pedido de licenciamento de uma construção num lote que lhe pertence fora expressamente deferido pela CM Albufeira em 26/6/01 e que procedera ao depósito das taxas devidas, a ora recorrente, ao abrigo do disposto no art. 62º do DL n.º 445/91, de 20/11, solicitou ao TAC de Lisboa a intimação do presidente da mesma câmara para a passagem do respectivo alvará, assim se superando a sua abstenção injustificada. No entanto, a sentença «a quo» indeferiu a pretensão da recorrente por entender que aquele acto de 26/6/01 era ilegal em virtude de ter sido emitido sem que a interessada no licenciamento tivesse anteriormente comprovado que a implantação da obra, localizada numa zona da orla costeira sujeita ao risco de erosão, salvaguardaria as necessárias condições de segurança – como exigia o art. 9º do regulamento do POOC (Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Burgau-Vilamoura, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 3/99, publicada na I Série-B do DR de 27/4/99).

Inconformada com o assim decidido, a recorrente acomete agora a sentença por duas fundamentais vias: primacialmente, intenta persuadir que aquele art. 9º não interferia com o seu pedido de licenciamento, já que ela tinha adquirido o direito de construir, derivado do loteamento pretérito, e a comprovação das condições de segurança da edificação a implantar fizera-se no âmbito do processo de licenciamento; a título subsidiário, a recorrente afirma que, de todo o modo, as exigências constantes do dito art. 9º se mostram satisfeitas, pois ofereceu o estudo geológico que a CM Albufeira lhe exigira em 4/9/01, estudo esse que teria sido tacitamente aprovado pela mesma câmara apesar do parecer desfavorável que a DRAOT do Algarve sobre ele emitiu. Assim, e em qualquer dos casos, a deliberação de 26/6/01 permaneceria válida, justificando-se a intimação da autoridade recorrida para emitir o alvará correspondente ao deferimento expresso do pedido de licenciamento da obra.

Como já dissemos, a pretensão dos autos rege-se pelo estatuído no art. 62º do DL n.º 445/91, em que se prevê que o presidente da câmara seja judicialmente intimado para proceder à emissão do alvará de licença de obras se, tendo havido deferimento (expresso ou tácito) do respectivo pedido de licenciamento e estando asseguradas as taxas devidas, ele não tiver satisfeito o pedido de que promovesse aquela emissão. Assim, é «conditio sine qua non» do êxito de qualquer pretensão do género que o requerente dela seja o beneficiário de um acto que haja deferido o licenciamento a titular pelo almejado alvará; e é claro que o anteriormente dito leva ínsito um outro pressuposto – o de que tal acto licenciador, a que o alvará respeite, permaneça existente e eficaz na ocasião em que esse título deva ser passado.

«In casu», é indiscutível que a ora recorrente beneficiou da deliberação camarária de 26/6/01, que deferiu o seu pedido de licenciamento da obra – cujo projecto estaria, portanto, em conformidade com os condicionalismos inerentes ao loteamento em que ela se inseria. Contudo, a factualidade provada diz-nos que a CM Albufeira foi alertada pela DRAOT do Algarve acerca dos riscos de erosão, e de consequente insegurança, criados pelas construções então em curso no âmbito do referido loteamento, motivo por que aquele organismo propôs a imediata suspensão das obras que então decorriam. Na sequência desse aviso, a mesma câmara obteve uma informação interna que referiu que as construções previstas para o mesmo local e ainda não iniciadas – em que se incluía a obra da aqui recorrente, aprovada em 26/6/01 – também estavam implantadas dentro da «faixa de protecção às arribas», referida no art. 9º, n.º 2, do regulamento do POOC. E, ante o aviso da DRAOT e aquela informação, a CM Albufeira, em 4/9/01, emitiu uma deliberação cujos exactos termos convém recordar:

«Tendo em conta a comunicação da DRAOT e o parecer técnico, determinar a suspensão das obras em curso, concedendo-se aos titulares um prazo de 90 dias para apresentação de um estudo geológico em satisfação do estabelecido no POOC. Mais foi deliberado determinar que não sejam emitidas novas licenças para os lotes em causa sem que se encontre salvaguardada a apresentação do estudo geológico estabelecido no mesmo Plano. Mais delibera ainda a câmara municipal determinar que o incumprimento da suspensão das obras implicará o embargo das mesmas e a cassação das respectivas licenças.»

Este acto foi notificado à aqui recorrente, que o acatou – e, tanto assim, que ela veio a apresentar na CM Albufeira, em 17/10/01, um relatório intitulado «Prospecção Geotécnica do Local de Implantação dum Edifício no Lote 81 das Várzeas de Quarteira», com vista a demonstrar junto da câmara a «estabilidade da arriba» (ainda que o responsável técnico pelo dito relatório garantisse essa «estabilidade» só «pelo prazo de um ano» e «para as condições previstas no estudo»).

Mas o que fundamentalmente agora nos importa discernir é o significado e o alcance que aquele acto de 4/9/01 apresenta em relação ao processo de licenciamento de que emerge o pedido de intimação dos autos.

Relativamente às obras licenciadas que já estavam em curso, a deliberação de 4/9/01 mandou suspendê-las de imediato, condicionando o seu prosseguimento futuro à apresentação de «um estudo geológico» demonstrativo de que a implantação dos respectivos edifícios não causaria a erosão da arriba a proteger. Deste modo, é perfeitamente claro que a câmara não chegou a revogar os actos licenciadores em que se suportavam as obras já em execução, até porque o acto de 4/9/01 só reportava a possível «cassação das respectivas licenças» – esta sim, uma medida com aparente feição revogatória – à hipótese de não ser observada a ordem de que os trabalhos imediatamente parassem. Mas, embora não tivesse revogado os actos que haviam licenciado as actividade construtivas em curso, a deliberação de 4/9/01 não deixou de incidir sobre eles, paralisando a sua eficácia enquanto não fosse demonstrado que os trabalhos não traziam os riscos que a DRAOT assinalara. É claro que essa paralisia não podia durar indefinidamente; por isso, a suspensão da eficácia dos actos haveria de se resolver, ou pela retoma plena da «virtus» dos actos, se os estudos geológicos afastassem os receios de erosão da arriba, ou pela revogação deles, se tais estudos não permitissem essa conclusão.

Ora, o acto de 4/9/01 continha uma solução semelhante em relação aos processos de obras, referentes a outros lotes do mesmo loteamento, que ainda carecessem de decisão a licenciar os trabalhos ou a mandar passar o correspondente alvará. Os mesmos perigos exigiam, nestes casos, a adopção de cautelas análogas, ou seja, a paragem dos procedimentos administrativos ainda em curso, evitando-se a prolação de um hipotético acto licenciador ou suspendendo-se a eficácia dos actos que, tendo já licenciado alguma construção – e estando, por isso, ordenados à emissão do respectivo alvará e aos consequentes actos de edificação – ainda não tivessem sido seguidos pela passagem do mesmo alvará.

O caso da recorrente incluía-se neste último tipo, o que significa que a deliberação de 4/9/01 suspendeu os efeitos que, do acto de licenciamento de 26/6/01, naturalmente resultavam. Como o fundamental desses efeitos consistia no facto de a recorrente poder exigir que lhe fosse passado o alvará que ao licenciamento respeitava, torna-se claro que ela, a partir da deliberação de 4/9/01, só podia almejar obter o alvará se apresentasse um estudo geológico demonstrativo de que a sua obra não causaria a erosão do terreno onde ia ser implantada. É certo que, como já entrevimos, o efeito suspensivo do acto de 26/6/01 não tinha uma vocação de perpetuidade, havendo de terminar, ou pela reactivação do acto suspenso, ou pela sua revogação; mas, enquanto tal suspensão durasse, era vão qualquer requerimento da aqui recorrente com vista à passagem do alvará – e, por isso, seria igualmente vão o pedido de que judicialmente se intimasse o presidente da câmara a emiti-lo.

Aqui chegados, estamos em condições de dizer que a sentença «a quo» não enfrentou o problema que se lhe punha pela melhor perspectiva. O que estava em causa nos autos não era a legalidade da deliberação de 26/6/01 – questão de que, aliás, a sentença só poderia conhecer «ex officio» se explicitamente considerasse o dito acto como nulo; mas era, antes, o problema de saber se o mesmo acto licenciador chegara a recuperar a eficácia de que fora despojado pela deliberação de 4/9/01, já que essa eficácia é um antecedente indispensável do deferimento do pedido de intimação.

Ora, reencontramos este derradeiro problema nas conclusões 8.ª a 11.ª, inclusive, da alegação de recurso, «situs» onde a recorrente, ao defender que o «estudo geológico» que apresentou se mostra tacitamente aprovado pela câmara, implicitamente diz que a suspensão da eficácia do acto de 26/6/01, imposta pela deliberação de 4/9/01, terminara entretanto, reassumindo o acto licenciador a sua força integral, justificativa da passagem do alvará.

Para concluir por esse deferimento tácito, a recorrente socorre-se do estatuído no art. 108º do CPA – e podia reportar-se ainda ao disposto no art. 61º do DL n.º 445/91. «Primo conspectu», a recorrente teria razão. A CM Albufeira, que começou por licenciar a obra da recorrente e que suspendeu depois os efeitos desse licenciamento, era a entidade que devia pronunciar-se sobre o estudo geológico que solicitara e que lhe fora oferecido, a fim de, seguidamente, resolver a suspensão da eficácia num de dois sentidos – ou a reactivação do licenciamento, ou a revogação dele. Contudo, confrontada com o estudo da recorrente e o parecer desfavorável da DRAOT, sobre ele recaído, a câmara persistiu num obstinado mutismo – aliás, comunicado ao seu presidente, que se manteve sugestivamente calado ao longo deste processo, abstendo-se mesmo de responder a um requerimento inicial que escamoteava várias das vicissitudes do caso. Ora, e de acordo com os preceitos «supra» citados, pareceria que aquele silêncio da CM Albufeira acarretaria a aprovação do estudo geológico da recorrente, daí resultando a automática retoma da «virtus» do acto de 26/6/01 e o necessário deferimento da presente intimação.

Não é, todavia, forçosamente assim. Dissemos que o acto de licenciamento viu a sua eficácia paralisada pela deliberação de 4/9/01, suspensão essa que persistiria enquanto não fosse feita «a apresentação do estudo geológico estabelecido» no POOC. Tratava-se de dar um serôdio cumprimento ao previsto no art. 9º, n.º 2, do regulamento do POOC, em que se estatuía que «a ocupação das faixas de risco e protecção obedece ao disposto no presente regulamento para as diferentes classes de espaços e fica obrigatoriamente sujeita à apresentação pelos interessados, caso a caso, de comprovativo das condições de segurança exigíveis ou à realização de acções de consolidação, definidas através de estudos específicos e projectos aprovados, com vista a garantir essas mesmas condições». E daqui advém que o «estudo geológico» exigido pelo acto de 4/9/01 – e exigido como condição do levantamento da suspensão da eficácia da deliberação de 26/6/01 – tinha de comprovar que a construção licenciada por este último acto respeitaria «as condições de segurança exigíveis». Mas, e como é óbvio, só na medida em que o dito estudo se inclinasse a essa comprovação e fosse aprovado, expressa ou tacitamente, pela câmara, é que se desvaneceria o efeito suspensivo que, em 4/9/01, incidira sobre a deliberação de licenciamento.

Portanto, para concluirmos pela reactivação plena da eficácia do acto de 26/6/01, não basta sabermos que a aqui recorrente apresentou um «estudo geológico» que a câmara, com o seu silêncio, teria tacitamente aprovado. É ainda indispensável vermos se o mesmo «estudo» tinha, «in abstracto», aptidão para «comprovar as condições de segurança exigíveis», isto é, se ele era subsumível à classe de documentos de cuja apresentação dependia, à luz do art. 9º, n.º 2, do regulamento do POOC, a permissão da ocupação das áreas a que a norma se reportava. Com efeito, se o estudo geológico apresentado fosse completamente omisso quanto à salvaguarda das referidas «condições de segurança» ou se, por absurdo, concluísse mesmo pela completa inexistência delas, não se poderia dizer que tal actividade instrutória viera comprovar «as condições de segurança exigíveis»; e, igualmente, não se poderia afirmar que a aprovação tácita de um tal estudo reconhecera que as mesmas «condições» estavam salvaguardadas – pois a aprovação de algo nunca vai além do conteúdo disso.

Aplicando as anteriores considerações ao caso dos autos, temos que o «estudo geológico» oferecido pela aqui recorrente garantiu «a estabilidade da arriba», mas apenas «pelo prazo de um ano». À luz do «termo de responsabilidade» que acompanhou o «estudo», esse ano contar-se-ia «a partir» da data da subscrição do «termo», ou seja, desde Outubro de 2001; mas podemos generosamente admitir que o «dies a quo» desse prazo de um ano coincidisse com o início da ocupação do terreno. Em qualquer dos casos, esta estreita limitação temporal contrasta vivamente com a natureza duradoura da ocupação propiciada pelo acto licenciador da obra, o que denota que o referido «estudo» não tinha, afinal, a aptidão para convencer que a ocupação prevista se faria e desenrolaria, passado que fosse aquele ano, dentro «das condições de segurança exigíveis». E, simultaneamente, a aprovação tácita que porventura recaísse sobre o mesmo «estudo» não podia abranger a garantia de que, depois de Outubro de 2002 ou um ano após o começo da construção do edifício licenciado, a arriba não sofreria a erosão que o art. 9º, n.º 2, do POOC, por um lado, e o acto de 4/9/01, por outro, visaram objectivamente evitar.

Portanto, temos que o «relatório» ou «estudo geológico» oferecido pela ora recorrente, dados os seus próprios termos e conclusões, era impotente para comprovar que a ocupação em causa – a fazer através da edificação licenciada em 26/6/01 – respeitava a condição de segurança de que, segundo a deliberação de 4/9/01, dependeria a eliminação do efeito suspensivo incidente sobre o acto licenciador. Mas, assim sendo, o silêncio da câmara, recaído sobre o mesmo «relatório» ou «estudo», também não pôde conferir-lhe o atributo que lhe faltava, ou seja, tal silêncio nunca podia significar que ocorrera a condição que poria fim ao efeito suspensivo com que o acto de 4/9/01 paralisara a eficácia da deliberação de 26/6/01.

Deste modo, forçoso é concluir que a suspensão da eficácia do acto de licenciamento, promovida pela deliberação de 4/9/01, não cessou por via da apresentação, pela ora recorrente, do aludido «relatório» ou «estudo geológico», nem por causa de tudo o mais que, no procedimento, se lhe seguiu. Daí resulta que a «virtus» do acto de 26/6/01 continua em estado de paralisia, pelo que a recorrente não pode formular com êxito quaisquer pretensões que dependeriam da eficácia desse acto – como seja o pedido, enunciado neste processo, de que a autoridade recorrida seja intimada a passar o respectivo alvará de licença de construção.

Deixaremos duas últimas notas, centradas nas conclusões oferecidas pela recorrente. Dissemos que os processos de intimação como o dos autos não têm a ver com a legalidade do deferimento de pedidos de licenciamento, a qual só pode ser neles conhecida nas hipóteses de nulidade; daí o assinalado erro de perspectiva da sentença «sub judicio» e a correspondente irrelevância das conclusões 1.ª a 7.ª e 12.ª da alegação da recorrente, que a tal perspectiva se ativeram. E há também que frisar a improcedência das conclusões 8.ª a 11.ª da mesma alegação, ante o facto de que o estudo geológico não recebeu uma qualquer aprovação tácita susceptível de valer para os efeitos da presente intimação. Assim, e embora por motivos diversos dos acolhidos na sentença «sub censura», mostra-se correcto o indeferimento do pedido de intimação dos autos.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros

Procuradoria: 200 euros

Lisboa, 8 de Junho de 2004.

Madeira dos Santos – Relator – Jorge de Sousa – António Samagaio