Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 048270

I - A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto e visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela informá-lo do seu itinerário cognoscitivo e valorativo e permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.
II - O que quer dizer que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, porque essas insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento.
III – Essa fundamentação não necessita, porém, de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que determinaram o acto, mas implica uma exposição suficientemente esclarecedora de tais razões, de modo a que o seu destinatário fique ciente desses motivos.

CEUL – Cooperativa de Ensino Universidade Lusíada, CRL, posteriormente transformada em Fundação Minerva – Cultura, Ensino e Investigação Científica, interpôs neste STA, recurso contencioso de anulação do despacho, de 31/8/01, do Sr. Secretário de Estado do Ensino Superior (doravante SEED), que lhe indeferiu o pedido de autorização de funcionamento e de reconhecimento de grau ao Curso de Bacharelato em Direito, alegando que o mesmo estava ferido por vícios de forma – insuficiência de fundamentação e preterição de formalidades essenciais à prática do acto - e erro nos pressupostos de facto – os fundamentos justificativos do indeferimento não correspondem à realidade dos factos.

A Autoridade Recorrida respondeu para sustentar a irrecorribilidade do acto impugnado – por ser meramente confirmativo de anterior indeferimento tácito – e, se assim não se entendesse, para defender a manutenção daquele despacho por o mesmo não enfermar de nenhuma das ilegalidades que lhe era imputada.

A Recorrente - ouvida nos termos do art.º 54.º da LPTA – rejeitou que o despacho recorrido fosse confirmativo porquanto, por um lado, a prolação de acto expresso faz cessar a presunção que sustenta o acto tácito e, por isso, só aquele pode ser impugnado e, por outro, porque um acto só é confirmativo se tiver os mesmos sujeitos, a mesma pretensão e os mesmos pressupostos de facto e de direito que o acto confirmado e que, in casu, essa identidade não se verificava, uma vez que “jamais pode haver, como é óbvio, identidade de fundamentação da decisão ou pressupostos da mesma entre o despacho recorrido e o acto tácito de indeferimento, já que este último, pela sua própria natureza, é destituído de fundamentação.”

Relegado para final o conhecimento desta questão prévia, foram as partes notificadas para apresentarem alegações, direito que ambas exerceram.

A Recorrente formulou as seguintes conclusões :

1. É necessário que, na tomada de decisão, tenham sido tomados em consideração os factos reais apresentados, sob pena de ser praticado novo vício do acto administrativo, neste caso, violação da lei por erro nos pressupostos de facto.

2. É o que sucede, mais uma vez, com o douto Despacho recorrido.

3. Na verdade, os requisitos que o Recorrido considera não cumpridos pela Recorrente, encontram-se, todos eles, devidamente cumpridos.

4. Como único fundamento invocado no Douto Despacho recorrido diz-se que "considerando o parecer negativo da comissão de especialistas (...), que se dá por reproduzido, que considera, designadamente, que,em época de crescentes qualificações, a formação básica de quem se pretenda dedicar a uma carreira jurídica não pode deixar de ser a licenciatura, que há uma falta de esclarecimentos dos tipos de especialização a que se destina o curso, para além da fragilidade pedagógica do curso, com a falta quase total de disciplinas de índole prática".

5. Ora, foi este o único elemento dito e apresentado como em falta pelo Douto Despacho recorrido, que persistiu mesmo, unicamente baseado na apreciação, insuficiente e desconforme, realizada pela referida Comissão, em não invocar quais os exactos requisitos ditos em falta e quais os preceitos legais violados.

6. Esclareça-se, então, que a apreciação do pedido pela Comissão de Especialistas, prevista no n.º 3 do art.º 52° do Estatuto, que salvo o devido respeito foi realizada de forma informal, superficial e vaga, aliás, na sua maior parte, transcrevendo um parecer, por si, anteriormente proferido, não corresponde com exactidão à realidade dos factos.

7. Mesmo assim, no Douto Despacho recorrido e na sua resposta, o Sr. Secretário de Estado, sempre apoiado nas apreciações da Comissão de Especialistas, vem invocar, como essencial, para a formação básica de quem pretende enveredar por uma carreira jurídica, a licenciatura.

8. Ora, o Curso de Bacharelato a que a Recorrente se propôs ministrar, ficou a dever-se, especificamente, às inúmeras e frequentes, solicitações, respeitante à formação e valorização pessoal e profissional, de diferentes organizações profissionais, e destinava-se exactamente a esses profissionais, ou seja, funcionários públicos, nomeadamente os que exercem a sua actividade nos Tribunais, Registos, Notariado e até na Polícia Judiciária.

9. Nesta conformidade, o Curso de Bacharelato em Direito apresentado e proposto pela Recorrente, não foi concebido como curso de preparação profissionalizante específica, mas sim, e ao contrário, como um curso de perfil científico na área das ciências sociais que definem o Direito, e como tal, perfeitamente ajustado à idónea habilitação científica, que irá assegurar o exercício profissional daquelas referidas actividades afins, como sejam a de ajudante de cartório notarial, de conservatórias de registos, de funcionários superiores judiciais, de investigação policial, etc.

10. Mais, do apenso consta toda a descrição do âmbito das disciplinas que iriam integrar o Curso de Bacharelato em Direito, sendo certo que, deste fazem parte disciplinas de índole prática distribuídas pelos respectivos três anos de curso, como sejam Direito dos Registos e do Notariado, Tributação da Justiça, Organização Judicial e Policial Portuguesa, Direito Processual Civil, Introdução à Informática e Direito Processual Penal e também preenchidas pelas respectivas aulas teóricas.

11. Assim sendo, a Recorrente, sempre com o intuito de assegurar o já habitual ensino de qualidade e rigor, certificou-se e demonstrou, ao longo da instrução do processo, que, neste domínio, contaria com a valiosa colaboração de todos estes Professores Doutorados e Docentes Mestrados, que constituiriam um corpo docente bem qualificado e esforçado para levar a bom porto este seu nobre propósito.

12. Acresce que do já referido Plano de Estudos, junto ao apenso, retira-se, de forma flagrante, que em todos os três anos lectivos do Curso, a carga horária semanal nunca ultrapassaria, nem de longe, as vinte e cinco horas.

13. E é assim, porque as disciplinas semestrais são unicamente leccionadas em cada um dos semestres, ou seja, e somente para clarificar a situação, ainda que óbvia, no segundo semestre não são repetidas as disciplinas do primeiro semestre, assim como no primeiro não se ensinam as disciplinas do segundo.

14. Acresce ainda que, e ao contrário do invocado pelo Recorrido, não há, no plano de estudos apresentado pela Recorrente, disciplinas no Curso de Bacharelato em Direito equivalentes às do Curso de Licenciatura.

15. É claro que, e como não poderia deixar de ser - porque ambos os cursos são do mesmo ramo científico - o Direito - divergindo, como se sabe, no respectivo grau académico, sem que a dimensão e vastidão do conhecimento e o seu aprofundamento ou densidade se equivalham - há, de facto, disciplinas comuns em ambos os cursos, mas comuns apenas na denominação e na específica área de conhecimento.

16. E porque, na realidade não se equivalem, estas disciplinas divergem na respectiva carga horária, como se retira, facilmente, do já referido Plano de Estudos, junto pela Recorrente.

17. De facto, atento o Plano de Estudos, é claramente detectável que, apenas duas disciplinas do Curso de Bacharelato - Introdução ao Estudo do Direito e Ciência Política e Direito Constitucional - têm carga horária idêntica à do curso de licenciatura.

18. E esta é também uma questão simples, de fácil entendimento, mas que, quer a Direcção Geral do Ensino Superior, quer o Sr. Secretário de Estado vêm complicando, apesar de a Recorrente ter feito todos os esforços para esclarecer que, estas duas disciplinas, para além de serem consideradas essenciais para o desenvolvimento de qualquer profissional, nesta área, seja qual for o seu grau académico, são também indispensáveis para o conhecimento e realização de Direitos fundamentais, que devem estar sempre presentes na consciência de todos, enquanto cidadãos.

19. Mais, desta igualdade de carga horária, em apenas duas disciplinas, não parece que se possa concluir pela equivalência do plano de estudos, tal como é concluído pelo ora Recorrido.

20. Cumpre ainda dizer que, a Recorrente, indagou à Direcção Geral do Ensino Superior sobre a necessidade de juntar ao processo quaisquer outros elementos necessários ao deferimento do pedido, para cumprir rigorosamente a boa instrução deste processo.

21. Na verdade, foi por esta razão, ou seja, pela falta de pedidos de esclarecimentos ou solicitações, por parte da Direcção Geral do Ensino Superior, que a Recorrente, acreditando que tudo estivesse a correr pelo melhor, nada mais juntou àquele processo.

22. Pelo exposto, resulta clara e inequivocamente, que não assiste qualquer razão ao Sr. Secretário de Estado quando, no despacho ora recorrido, apresenta como único fundamento para o indeferimento a falta de elementos ou condições na Recorrente e consequentemente, quando se baseia, pura e simplesmente, no parecer e nas considerações da dita Comissão de Especialistas.

23. Verifica-se assim, que as decisões tomadas pela autoridade recorrida, apresentam como fundamentação a falta de elementos, que ao contrário se verificam na Recorrente como aliás a entidade Recorrida bem conhece.

24. Nos termos da lei, o erro nos pressupostos integra o vício de violação da lei, vício esse, gerador da anulabilidade do acto.

25. Assim, violou o douto despacho recorrido expressamente os artigos 52.°, n.º 2, 57.° e 59.° do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo (EESPC) aprovado pelo DL n.º 16/94 de 22.01, alterado por rectificação pela Lei nº 37/94 de 11/11 e pelo DL n.º 94/99 de 23/3, bem como o DL n.º 216/92 de 13/10.

26. Ainda assim, na sua resposta o Sr. Secretário de Estado alude, mais uma vez, ao parecer negativo, respeitante ao pedido da Recorrente, proferido pela Comissão de Especialistas, conforme disposto no artigo 52°, n.º 3, do EESPC.

27. Aliás, o Sr. Secretário de Estado, na sua Resposta continuou a invocar, unicamente, tal fundamento, acusando, de forma injustificada, a Recorrente de não cumprimento de requisitos que foram todos eles cumpridos, e em muitos, superando as exigências legais. Insiste portanto, também, na sua resposta, neste parecer da Comissão de forma tão constante, que salvo o devido respeito, é desnecessária.

28. Na verdade, o douto parecer proferido e enviado é somente elaborado pelo Ex.mo Sr. Professor Doutor Jorge Miranda, mui ilustre Director da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Dele não consta qualquer outra assinatura além da do seu autor, concluindo-se, por isso, que não foi apreciado, nem votado, por qualquer outro membro, ou seja, a sua autoria não pertence à suposta Comissão de Especialistas.

29. Acontece que, o mui ilustre constitucionalista, considera que para além dos requisitos - formais, outras condições se devem exigir (mas não refere que disposição legal as exigem), e baseia sempre a sua decisão em ilações puramente subjectivas e desconformes com a realidade, nunca apresentando a fundamentação legal e a veracidade dos factos, como aliás é de se exigir, de forma objectiva e imparcial.

30. Contudo, vem ainda o Sr. Secretário de Estado, na sua resposta lembrar que o parecer da Comissão "pode ou não ser seguido pela entidade com poder de decisão no caso concreto".

31. Na verdade, a Recorrente já disso tinha conhecimento, sendo certo que, também sabe que o chamado "poder de decisão" é transformado muitas vezes, e salvo o devido respeito, em força despótica.

32. De facto, é curioso como aqueles pareceres proferidos pela Comissão de Especialistas, são umas vezes tão caros ao Sr. Secretário de Estado, e outras, ao contrário, com tão insignificante importância.

33. Acontece que, na avaliação do processo em questão, o Recorrido, porque lhe era, neste caso, conveniente, já que desfavoráveis aos legítimos interesses da Recorrente, fez suas as palavras da dita Comissão, limitando-se a reproduzi-las, aliás de forma vaga e não fundamentada, nunca se mostrando interessado em apurar a verdade dos factos.

34. Somente apelando à manifesta arbitrariedade, e através de estranhos expedientes, se compreende que a Comissão de Especialistas seja livre de definir as condições do seu funcionamento, tendo sempre por base, única e exclusivamente, a sua altiva vontade.

35. Efectivamente, tal facto não é aceitável, principalmente quando, no Douto Despacho Recorrido, o Sr. Secretário de Estado assenta e invoca como único fundamento para o indeferimento, aqueles mesmos apontados pela referida Comissão. Trata-se de um erro de base.

36. De facto, o Sr. Secretário de Estado, no despacho recorrido, ao dar por reproduzido o parecer da irregular Comissão, que na verdade não passa de um parecer do Sr. Prof. Jorge Miranda, tendo sido o único fundamento invocado, assentou também em erradas formalidades e pressupostos.

37. Pelo exposto, conclui-se que, na formação do acto administrativo despacho recorrido - ocorreu um vício de forma por preterição de formalidades essenciais e anteriores à prática daquele.

38. Nesta conformidade, é certo que não foi respeitada a exigência constante no n.º 3 do art.º 52° do EESPC, já que aquele parecer não é, na realidade, de uma verdadeira Comissão de Especialistas.

39. Sendo certo também que, e de acordo com o artigo 135.° do CPA, o acto é anulável porque praticado "( ..... ) com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra função".

40. Assim, esta irregularidade formal - preterição de formalidades essenciais e anteriores à prática do acto ora recorrido - e ao contrário do invocado pelo Recorrido, na sua resposta afecta o Despacho Recorrido no seu todo, tendo em conta que tem como único e vago fundamento, a apreciação realizada pela inexistente Comissão de Especialistas.

41. Acresce ainda que, do Despacho ora recorrido constam ainda expressamente como motivos do indeferimento que "considerando o parecer negativo da comissão de especialistas, prevista no n.º 3 do artigo 52.º do Estatuto, que se dá por reproduzido, que considera designadamente "

42. Não são mencionados expressamente os elementos considerados em falta, nem são identificados todos os requisitos não cumpridos que terão fundamentado a decisão daquele membro do Governo.

43. No caso em apreço, não foram expressamente invocadas todas as razões de facto que levaram à decisão tomada, pelo que, não pode compreender a Recorrente quais os elementos em falta para uma decisão favorável ao seu pedido.

44. Todas as insuficiências de fundamentação vêem coarctar à Recorrente o seu direito de defesa ao não lhe permitirem tomar posição expressa sobre todos e cada um dos fundamentos do acto administrativo de indeferimento da sua pretensão.

45. Com efeito, a decisão da autoridade recorrida, deveria apresentar todas as razões de facto, claras e concretas, para que a Recorrente pudesse compreender quais os elementos ditos em falta para assim exercer o seu direito de defesa.

46. Sendo certo que, a falta de fundamentação acarreta a anulabilidade do despacho recorrido, por vício de forma, nos termos dos mencionados art.ºs 124° n.º. 1, al. c), 125° e 135° do CPA.

47. Acresce que, o Recorrido veio suscitar a irrecorribilidade do Despacho recorrido, alegando que o mesmo é meramente confirmativo do acto tácito de indeferimento, anteriormente proferido.

48. Ora, tal entendimento do Recorrido não pode ser aceite, já que de acordo com o art.º 109° do CPA, só ao particular é conferida a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão.

49. Com efeito, o princípio de decisão tácita é estabelecido em benefício exclusivo dos administrados, consistindo numa das suas garantias adjectivas, face à passividade da Administração.

50. Nesta conformidade, pode o administrado não impugnar o acto tácito, optando por aguardar a decisão expressa, e se entender proceder à sua impugnação e se o tivesse impugnado poderia depois substituir o objecto do recurso quando fosse confrontado com um acto expresso (art.° 51.º, 1, LPTA).

51. Por outro lado, caso se opte pela não impugnação do acto tácito, continua a impender sobre a Administração o dever legal de decidir.

52.Nestes termos, conclui-se que o Despacho recorrido não é um acto confirmativo do acto tácito de indeferimento do pedido da Recorrente.

53. Por outro lado, só se considera acto confirmativo aquele que, relativamente ao acto confirmado, apresente identidade de sujeitos, de objecto, de decisão e que, além disso assente nos mesmos pressupostos de facto e de direito.

54.Ou seja, o acto confirmativo é aquele que se limita a manter uma decisão anterior, sem nada acrescentar ou retirar ao seu conteúdo.

55. Nestes termos, o Despacho recorrido não poderá ser classificado como acto confirmativo do acto tácito, já que assenta em distintos pressupostos de facto e de direito, não existindo assim identidade de fundamentação.

56.Ora, nem poderá haver identidade de fundamentação da decisão, entre o Despacho recorrido e o acto tácito, na medida em que este último, pela sua própria natureza, é infundamentável.

57.Por outro lado, verifica-se que o acto de indeferimento tácito não foi objecto de notificação à Recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquela.

58. Com efeito, e nos termos do artigo 55.° da LPTA, o recurso só poderá ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido, quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao Recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele.

59. Nesta conformidade, nunca poderia o recurso ser rejeitado com fundamento no seu carácter meramente confirmativo.

60. Assim, não pode merecer acolhimento o entendimento do Recorrido, pelo que, deve considerar-se o Douto Despacho recorrido susceptível de impugnação contenciosa.

A Autoridade Recorrida concluiu assim as suas alegações :

1. Nos termos do art. 60° do referido EESPC, "considera-se indeferido o pedido de funcionamento de um curso se o Ministro da Educação se não pronunciar no prazo fixado no número anterior”, ou seja, no prazo de 6 meses após a entrada do respectivo pedido no Ministério da Educação.

2. Não se trata de uma mera presunção de indeferimento mas, antes, de um verdadeiro acto tácito de indeferimento.

3. Assim, o acto recorrido é meramente confirmativo do acto tácito de indeferimento já anteriormente proferido, e, nessa medida, é irrecorrível, ao abrigo do disposto no art. 55° da LP.T.A. aprovada pelo DL nº 267/85, de 16/7. A assim não se entender e por mera cautela,

4. O Despacho n.º 19675/2001 (2.ª série), publicado no DR, 2.ª série, n.º 217, de 18/9, através do qual foi indeferido o pedido de autorização de funcionamento do curso de bacharelato em Direito e reconhecimento do respectivo grau de bacharel, a ministrar na Universidade Lusíada de Lisboa, foi proferido com fundamento numa correcta avaliação dos pressupostos de facto. Com efeito,

5. O acto de indeferimento em causa acolheu integralmente os factos aduzidos no parecer da comissão de especialistas, que fez seus, tendo, ademais, em consideração a competência do Estado, através do Ministério da Educação, para autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, assegurar o elevado nível pedagógico, científico e cultural do ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei, nos termos do disposto nos artigos 8°, 9° e 34° do referido Estatuto.

6. A afirmação sustentada no sobredito parecer, em como a licenciatura em Direito constitui a formação básica, por excelência, sendo, nessa medida, o grau adequado e suficiente para quem queira dedicar-se a uma carreira jurídica, representa um facto inquestionável, pacífico e facilmente constatável no universo jurídico. Facto que surge reforçado, face à inexistência de bacharelatos em Direito, nomeadamente no subsistema de ensino superior politécnico, no confronto com vinte e um cursos de licenciatura em Direito, ministrados, no seu conjunto, por universidades públicas, particulares e cooperativas e de direito concordatário.

7. Ademais, constitui contradição insanável nos seus termos afirmar, por um lado, que o curso se destina exactamente àqueles profissionais e asseverar, por outro lado, que o curso não foi concebido como curso de preparação profissionalizante específica. Entendemos, pois, que só uma dessas afirmações pode ser verdadeira, pois, uma exclui logicamente a outra.

8. A exclusiva adequação da licenciatura e, como tal, da obtenção do grau de licenciado, para a área científica do Direito, sumamente sustentada no aludido parecer da comissão de especialistas, insere-se na apreciação científica e pedagógica do pedido de autorização de funcionamento de cursos superiores.

9. Decidir sobre se deve existir ou não bacharelato em Direito, é matéria que respeita à competência exclusiva do Governo, de acordo com a política educativa por si definida e, naturalmente, em consonância com a criação dum espaço europeu do ensino superior, consubstanciado na supra mencionada Declaração de Bolonha, decisão insindicável judicialmente, por inserida no âmbito da sua discricionariedade técnica.

10. Os outros factos invocados pela comissão de especialistas, como sejam a falta de esclarecimento dos tipos de especialização a que se destina o curso, a falta quase total de disciplinas de índole prática, a grande concentração de disciplinas em relação ao curso de licenciatura, são indicados a título meramente complementar e subsidiário.

11. De qualquer modo, para comprovar o afirmado pela referida comissão basta atentar na "Descrição Sumária do Âmbito das Disciplinas", bem como no plano curricular do curso, anexos pela recorrente ao seu pedido, e que integra o processo administrativo junto.

12. Nesta conformidade, os factos aduzidos demonstram, claramente, que a decisão tomada pela entidade recorrida está fundamentada em pressupostos correctamente considerados, correspondentes à realidade factual, pelo que o acto recorrido não padece do vício inovado pela recorrente.

13. A comissão de especialistas, a que alude o art. 52°, n.° 3, do EESPC, não é um órgão da administração pública, dado que não se inclui no elenco previsto no art. 2°, nº 2, do C.P.A., ex vi art. 13° do mesmo código, pelo que não lhe são aplicáveis, em bom rigor, as regras gerais do CPA, nem mesmo subsidiariamente.

14. Nessa conformidade, sendo o referido parecer da comissão, podia o mesmo ser assinado, como foi, apenas, pelo seu coordenador, o Sr. Professor Doutor Jorge Miranda, não resultando, desse facto, qualquer irregularidade na emissão do mesmo parecer.

15.Ademais, o acto de indeferimento, ora impugnado, não é uma decisão de homologação de um parecer prévio, mas uma decisão autónoma, com vida e fundamentos próprios, ainda que proferido com base nos elementos constantes do respectivo processo.

16. Assim, a admitir-se, por mera hipótese, que o referido parecer deveria estar assinado por todos os membros da comissão, tal irregularidade não afecta o despacho recorrido. Inexiste, pois, qualquer vício de forma por preterição de formalidade essencial que afecte a validade do acto.

17. As razões de facto aduzidas no corpo do despacho ora impugnado cumprem a exigência legal de fundamentação.

18. Ademais, a fundamentação é expressa, clara e esclarece concretamente a motivação do acto, tanto de facto como de direito, tanto mais que a recorrente entendeu perfeitamente a razão de ser do indeferimento constante do despacho recorrido.

19. Como é jurisprudência corrente desse Tribunal, há falta de fundamentação quando, perante um acto administrativo, um destinatário normalmente diligente não fica em condições de conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor.

20. Assim, os factos aduzidos demonstram, claramente, que a decisão tomada pela entidade recorrida está fundamentada de facto e de direito e não comportou a violação de qualquer preceito jurídico, pelo que improcede a arguição do vício de falta de fundamentação.

Posteriormente à apresentação das alegações foram juntos novos documentos e, em função disso, foi dada às partes oportunidade para apresentarem alegações complementares, a qual foi aproveitada apenas pela Autoridade Recorrida que as concluiu do seguinte modo :

A)Mantêm-se inteiramente as conclusões inseridas no final das alegações da entidade recorrida, que aqui se dão por reproduzidas.

B)O despacho recorrido está de acordo com o regime legal constante dos artigos 57.° e segs. do EESPC, não padecendo de nenhum dos vícios que lhe são imputados.

C)Não houve preterição de formalidade essencial prévia e anterior à prática do acto, relativamente à intervenção no processo da comissão de especialistas de reconhecido mérito prevista no art. 52°, nº 3, do EESPC, na medida em que :

a. A comissão de especialistas integra individualidades de reconhecido mérito no meio académico e universitário, resultando a respectiva composição de despachos ministeriais;

b. A DGES, serviço encarregue da organização e instrução dos processos de funcionamento de cursos (cfr. n.º 1 do art. 59° do EESPC), solicitou a apreciação dos mesmos à comissão de especialistas prevista no art. 52°, n.º 3, do EESPC, entregando-lhe os respectivos processos;

c. A apreciação do pedido de autorização de um bacharelato em Direito pela Recorrente consta do parecer dessa mesma comissão, assinado pelo seu coordenador e especialista da área do Direito, Professor Doutor Jorge Miranda, entregue à DGES, em 30/05/01;

d. Não obstante a inexistência de regulamento, a comissão. de especialistas, regularmente constituída, funciona, não de forma arbitrária, mas devidamente enquadrada, na sua acção de apreciação dos processos e de emissão de pareceres, pela DGS, serviço que dirige a instrução da globalidade de todos estes processos e que, além do mais e nos termos da lei, lhe presta a Assessoria e o apoio administrativo necessários ao respectivo funcionamento;

e. É a DGES que agenda as reuniões da referida comissão, em obediência às solicitações de parecer a cada um dos especialistas que a compõem, consoante a respectiva área, onde os processos são distribuídos e, posteriormente, recepcionados, com o parecer dos especialistas, para a sua completa instrução;

f. No citado contexto, atendendo à distribuição que é feita pelos diversos especialistas, os pareceres emitidos por cada um deles - frise-se, no âmbito da sua especialidade - não são aprovados em reunião plenária, nem têm de o ser;

D)Com efeito, aquela comissão de especialistas não é um órgão da administração pública, dado que não se inclui no elenco previsto no art. 2°, nº 2, do C.P.A., ex vi do seu art. 13°, pelo que não lhe são aplicáveis, em bom rigor, as regras gerais do CPA, nem mesmo subsidiariamente.

E) Nessa conformidade, podia o referido parecer da comissão de especialistas ser assinado, como foi, apenas, pelo seu coordenador e especialista da área do Direito, não resultando, desse facto, qualquer irregularidade na emissão do mesmo parecer.

F) Sendo o parecer em questão, no âmbito do respectivo procedimento, obrigatório mas não vinculativo (cfr. disposições conjugadas arts. 59.° e 60.° do EESPC, e 98.°, n.º 2, do C.P.A.), podia ou não ser seguido pela entidade competente para decidir no caso concreto, sendo mais um elemento de instrução do processo, pelo que eventuais irregularidades na sua emissão não afectam a decisão em causa, nem a tornam inválida.

G) Ademais, o acto impugnado não é uma decisão de homologação de um parecer prévio, mas uma decisão autónoma, com fundamentos próprios, ainda que proferido com base nos elementos constantes do respectivo processo, tendo por pano de fundo as atribuições e competências do Estado, através do Ministério da Educação, para autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, assegurar o elevado nível pedagógico, científico e cultural do ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei, nos termos do disposto nos artigos 8°, 9° e 34° do referido EESPC.

H) Assim, a admitir-se, por mera hipótese, que o referido parecer deveria ser assinado por todos os membros da comissão, tal irregularidade não afectaria o despacho recorrido.

I) Da mesma forma, ainda que o parecer obrigatório e não vinculativo da sobredita comissão de especialistas se considerasse, in casu, não emitido, embora tivesse sido pedido - como o foi - a decisão final não ficaria, afectada de vício de forma invalidante, salvo disposição em contrário da lei, como se prescreve no n.º 3 do art. 99.° do C.P.A. (cfr. Mário Esteves de Oliveira e outros, CPA, 2.ª ed., págs. 444, ponto IV, e 447, ponto 11).

J) Quanto ao mais, as razões de facto e de direito aduzidas no corpo do despacho ora impugnado cumprem a exigência legal de fundamentação.

K) A fundamentação é expressa, clara e esclarece concretamente a motivação do acto, tanto de facto como de direito, tanto mais que a recorrente, entendeu perfeitamente, em sede de audiência dos interessados, a razão de ser do indeferimento constante do despacho recorrido.

L) Assim, no que respeita às razões de facto pertinentes para a decisão, o despacho recorrido proclama que a licenciatura em Direito, como a formação básica adequada a quem queira dedicar-se a uma carreira jurídica, e aponta outras razões de facto como: a fragilidade pedagógica do curso de bacharelato, resultante da grande concentração de disciplinas e da carga horária no 1 ° e no 3° ano, da falta quase total de disciplinas de índole prática, bem como da dificuldade em distinguir as disciplinas do curso de licenciatura do curso de bacharelato, pela evidente equivalência entre algumas disciplinas, acrescendo, ainda, a falta de esclarecimento dos tipos de especialização a que o curso se destina, competindo ao Estado a autorização do funcionamento de cursos, tendo em consideração o disposto nos artigos 8°, 9° e 34° do EESPC.

M) De todo o modo, considerar que a licenciatura em Direito constitui a formação básica e necessária a quem queira dedicar-se a uma profissão jurídica - ou, dito de modo inverso, que o bacharelato não constitui essa formação académica básica - entronca em razões de política educativa, matéria da competência exclusiva do Governo, pelo que a decisão tomada com base naqueles pressupostos é judicialmente insindicável, atento o princípio da separação dos poderes.

A Ilustre Magistrada do Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

Julgam-se provados os seguintes factos :

1. A Recorrente, em 14/11/00, dirigiu ao Sr. Ministro da Educação requerimento onde se pode ler “ ... pretende a requerente instituir na Universidade Lusíada de Lisboa o curso de bacharelato em Direito e isto porque diferentes organizações profissionais, sindicais e não sindicais, lho vem solicitando com vivo interesse.

Compreende-se o empenho, por exemplo, das associações por onde se repartem os funcionários do Ministério da Justiça (Tribunais, Registos, Notariado, Polícia Judiciária, etc.) como de igual modo se entende o de outros sectores não só de funcionários públicos, mas também das mais diversas áreas das actividades empresariais, na respectiva valorização profissional e pessoal. Frequentes pedidos de informação a esse respeito nos chegam de todos os lados.

( .... )

Ao curso de bacharelato em Direito há-de, por isso, ser dada estrutura disciplinar e programática que as envolva e em termos de poder dar satisfação às respectivas solicitações profissionais e às responsabilidades da própria cidadania.

Tratando-se dum curso superior de Direito, será ministrado no Departamento de Direito da Universidade Lusíada de Lisboa que passará assim, a responder não só pelo curso de licenciatura mas também pelo de bacharelato em Direito.

Tanto num como noutro a docência pertence ao mesmo corpo docente cuja relação, nos graus de doutor e de mestre, nos permitimos juntar.

Pelo exposto, a requerente vem pedir que V. Ex.cia se digne reconhecer de interesse público o curso de bacharelato em Direito, .....”

(Vd. Processo Instrutor, sem numeração, que se dá por reproduzido)

2. Dá-se por reproduzido o Plano de Estudos, Programas, Carga Horária e Regime de Precedências apresentado pela Recorrente para o referido Curso, que se encontra no anexo 1, a) do instrutor.

3. No decurso do respectivo procedimento foi elaborado, datado de 30/05/2001, o parecer que se encontra no PI, assinado unicamente pelo Prof. Jorge Miranda, que é do seguinte teor :

“ Parecer sobre o pedido de autorização de um bacharelato em Direito pela Cooperativa de Ensino Universitário Lusíada

1. Requer a Cooperativa de Ensino Universitário Lusíada autorização para o funcionamento e o reconhecimento de um curso de bacharelato em Direito, a ministrar na Universidade Lusíada de Lisboa.

Fundamenta o pedido, invocando o interesse nesse sentido manifestado por diferentes organizações profissionais tanto a nível do Ministério da Justiça como de áreas de actividades empresariais. E refere-se também às exigências da "sociedade do conhecimento, da informação, da formação contínua e ampliada".

2. O curso, a integrar no Departamento de Direito e com o mesmo corpo docente do curso de licenciatura, desenvolver-se-ia em três anos.

O plano de estudos apresentado agrega quase todas as disciplinas estruturantes da licenciatura, umas vezes com dimensão equivalente, outras com dimensão reduzida. Para além delas surgem disciplinas novas como 'Tributação da Justiça e Organização Judicial e Policial Portuguesa.

No 1.° ano, prevêem-se sete disciplinas, duas anuais e cinco semestrais, com 30 horas por semana; no 2.° ano, cinco disciplinas, anuais, com 20 horas por semana; e no 3.º ano, dez disciplinas, três anuais e sete semestrais, somando 31 horas de aulas por semana.

3. Esta Comissão já foi chamada a pronunciar-se sobre o pedido de autorização para a criação de um bacharelato em Direito - o pedido relativo a um bacharelato em Solicitadoria, proveniente da Cooperativa de Formação e Animação Cultural, em Lisboa. '

Vale a pena reproduzir a que então se escreveu (em parecer de 7/11/00) :

«Em Portugal, existem, neste momento, 21 (vinte e um) cursos de licenciatura em Direito e um curso de Solicitadoria.

De todos esses cursos, cinco pertencem a Universidades públicas, dois à Universidade Católica Portuguesa e os restantes a instituições privadas.

Ao mesmo tempo, tem vindo a verificar-se uma crescente procura de cursos de pós-graduação e de mestrado, por certo por muitos licenciados reconhecerem frente à competitividade e às dificuldades de emprego - a insuficiência da licenciatura.

Sendo este o panorama, não se vê como possa justificar-se a criação de um curso como aquele cuja autorização se pretende obter com duração só de três anos e com disciplinas de menor densidade em contraste com a complexidade de matérias que a vida moderna vai patenteando.

A própria actividade profissional de solicitadoria, para poder responder aos desafios dos novos tempos (agora também na perspectiva europeia) não se compadeceria com uma perspectiva jurídica deficiente.»

4. Não se vê razão para encarar em termos diversos o curso agora proposto.

A formação básica de quem queira dedicar-se a uma carreira jurídica não pode deixar de ser - pelo menos na nossa época de crescentes qualificações – a licenciatura.

5. É ainda factor agravante ter-se em vista, aparentemente, um âmbito mais alargado do que a solicitadoria, sem que estejam esclarecidos os tipos de especialização profissional a que se destinaria o curso.

6. Finalmente, olhando para o plano de estudos indicado, são de observar :

- a fragilidade pedagógica resultante da grande concentração de disciplinas e de carga horária no 1.° e no 3.° ano;

- a dificuldade de compreender como, sendo distintos o curso de licenciatura e o curso de bacharelato, algumas disciplinas dir-se-iam equivalentes;

- a falta quase total de disciplinas de índole prática.

7. Pelo exposto, esta Comissão dá parecer desfavorável ao pedido de autorização em apreço.

3. Notificada para apresentar a acta da reunião onde a Comissão aprovou o parecer transcrito no anterior ponto 3 a Autoridade Recorrida juntou aos autos os documentos de fls. 128 a 134, que aqui se dão por reproduzidos.

4. Desses documentos consta a acta nº 7, que dá conta da reunião da Comissão em 26/06/2001, e nela se lê que “foram entregues os processos indicados no quadro 2”, entre os quais se encontra o processo ora em causa.

5. E consta também a acta n.º 8, que dá conta da reunião da Comissão em 26/07/2001, onde se lê “Foi, de novo, presente à Comissão o processo do curso de bacharelato em Direito da Universidade Lusíada de Lisboa, após os serviços terem recebido por ofício de 27/6/2002 resposta ao parecer da Comissão. A Comissão considerou que a resposta da instituição não merecia alteração do seu sentido de voto pelo que manteve o indeferimento que ficou exarado na informação n.º 352/01 da DSP”

6. Em 04/06/2001 foi proferido despacho onde se lê : ”Dado o parecer desfavorável da Comissão propõe-se que do mesmo se dê conhecimento à instituição e ao mesmo tempo se lhe remeta projecto do despacho de indeferimento a fim de que, ao abrigo do art.º 100.º do CPA, sobre ele se pronuncie. – Vd. PI, dando-se aqui por reproduzido o seu teor.

7. Elaborado esse projecto de indeferimento foi o mesmo notificado à Recorrente para efeitos do disposto no art.º 100.º do CPA através do ofício n.º 4759, de 12/6/01. - Vd. PI, dando-se aqui por reproduzido o seu teor

8. A Recorrente emitiu pronúncia sobre aquele projecto de indeferimento pela forma constante no PI, em fls. não numeradas, que se dá por reproduzido.

9. Em 31/08/01 foi proferido o despacho recorrido que é do seguinte teor :

“Considerando que por requerimento de 15/11/00, a CEUL-Cooperativa de Ensino Universidade Lusíada, C.R.L, entidade instituidora da Universidade Lusíada-Lisboa, foi requerida, ao abrigo do disposto no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 16/94, de 22/1, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 37/94, de 11/11, e pelo Decreto-Lei n.º 94/99, de 23/3, autorização de funcionamento do curso de bacharelato em Direito e reconhecimento do respectivo grau de bacharel;

Considerando a instrução do pedido a cargo da Direcção-Geral do Ensino Superior, nos termos dos artigos 57.° e 59.° daquele Estatuto;

Considerando o parecer negativo da Comissão de Especialistas, prevista no n.° 3 do artigo 52.° do Estatuto, que se dá por reproduzido, que considera, designadamente, que, em época de crescentes qualificações, a formação básica de quem se pretenda dedicar a uma carreira jurídica não pode deixar de ser a licenciatura, que há uma falta de esclarecimento dos tipos de especialização a que se destina o curso, para além da fragilidade pedagógica do curso, com a falta quase total de disciplinas de índole prática;

Considerando que, nos termos dos artigos 8.°, 9.° e 34.° do Estatuto, compete ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, assegurar elevado nível pedagógico, científico e cultural do ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei;

Ouvida a Requerente, nos termos e para os efeitos do art.º 100.° e seguintes do CPA, sobre o projecto de decisão de indeferimento do seu pedido, a mesma não apresentou novos elementos que justifiquem a alteração do sentido da decisão;

Ao abrigo dos artigos 9.°, al.s d) e e), 59.° e 60.° do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo; e do n.° 1.3 do Despacho n.º .16.800/2001 (2.a série), publicado no Diário da República, 2.ª série, de 10 de Agosto de 2001, determino :

1-É indeferido o pedido de autorização de funcionamento do curso de bacharelato em Direito apresentado pela CEUL-Cooperativa de Ensino Universidade Lusíada, C.R.L, a ministrar na Universidade Lusíada de Lisboa.

2-Notifique-se requerente e publique-se no Diário da República.

O Secretário de Estado do Ensino Superior ”

II. O DIREITO.

A Recorrente, como o anterior relato evidencia, pretende a anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado do Ensino Superior, de 31/08/01, que lhe indeferiu o pedido de autorização de funcionamento e de reconhecimento de grau ao Curso de Bacharelato em Direito, com o fundamento de que o mesmo (1) está ferido por vícios de forma – preterição de formalidades essenciais à prática do acto e insuficiência de fundamentação - e (2) de erro nos pressupostos de facto - pois elaborou no convencimento de que a Recorrente não cumpria os requisitos de que dependia o deferimento da sua pretensão quando na verdade os possuía.

Pedido cujo provimento a Autoridade Recorrida rejeita por entender que aquele despacho é irrecorrível e porque considera que este não sofre das ilegalidades que lhe imputam.

E, porque assim, cumpre conhecer das identificadas questões dando-se prioridade à irrecorribilidade do acto impugnado.

1. A Autoridade Recorrida sustenta que, do disposto no art.º 60.º do EESPC, resulta que se deve considerar tacitamente indeferido o pedido de funcionamento de um curso se o Ministro da Educação se não pronunciar sobre ele no prazo de seis meses após a sua apresentação e que, sendo assim, e sendo que, in casu, tal prazo foi desrespeitado, o pedido da Recorrente fora tacitamente indeferido. E, porque assim, conclui, que o acto recorrido era meramente confirmativo desse indeferimento tácito, o que significava que era irrecorrível.

Mas não tem razão.

Na verdade - como múltiplas vezes a jurisprudência deste Tribunal tem afirmado - para que um acto possa ser qualificado como confirmativo é necessário que o mesmo tenha sido praticado pela mesma entidade e tenha o mesmo destinatário que o acto anterior e se limite a repetir, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito, o seu conteúdo e fundamentação. Ou seja, a qualificação de um acto como confirmativo depende da reunião dos seguintes requisitos :

- a existência de dois actos praticados sob a mesma disciplina jurídica - o confirmado e o confirmativo,

- que entre ambos haja identidade de sujeitos, conteúdo e decisão – isto é que Autoridade a praticá-los seja a mesma, que a decisão se repita e que haja também repetição de pressupostos e de fundamentação. M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo” , vol. I, 10.ª edição, pg. 452 e F. Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pg. 230 e segs. Vd. neste sentido, entre outros, Acórdãos de 26/3/96 (rec. 38.900), de 6/2/97 (rec. 40.626), de 22/2/00 (rec. 45.277), de 27/2/02 (rec. 47.932) e de 29/5/02 (rec. 47.541).

E, porque assim, este Supremo tem dito - de forma uniforme e continuada - que o acto expresso não pode ser confirmativo de anterior indeferimento tácito porque, como se disse, a confirmatividade pressupõe a repetição da fundamentação e esta é impossível no indeferimento tácito pois que este, pela sua própria natureza, não tem fundamentação.

Por outro lado, também vem sendo dito que o indeferimento tácito não é um verdadeiro acto administrativo já que se limita a ser uma ficção jurídica destinada a possibilitar a abertura da via contenciosa, tendo em vista a protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados.

E tem sido acrescentado que a não prolação atempada do acto que lhe foi requerido não exime a Administração do poder-dever de proferir decisão expressa, pelo que quando esta for prolatada passará a ser a única impugnável não fazendo mais sentido falar-se em indeferimento tácito. E tanto assim que o art.º 51.º da LPTA permite que “quando seja proferido acto expresso na pendência de indeferimento tácito, pode o Recorrente pedir a ampliação ou a substituição do respectivo objecto, com a faculdade de invocação de novos fundamentos .... ”. – sublinhados nossos Neste sentido vd., entre outros, Acórdãos de 24/5/90 (rec. 17.718), de 3/10/95 (rec. 37.208), de 17/2/98 (rec. 42.018), de 5/2/00 (rec. 38.945), de 27/2/02 (rec. 47.932), de 21/5/02 (rec. 47.275) e do Pleno de 8/7/98 (rec. 41.535).

Daí que o acto expresso nunca possa ser visto como confirmativo de indeferimento tácito anterior. Vd., entre outros, os Acórdãos do Pleno de 27/2/96 (rec. n.º 23.486) e da Secção de 25/5/01 (rec. 43.440), de 23/5/01 (rec. 47.137) e de 7/1/02 (rec. 45.909)..

Nesta conformidade, e ainda que, in casu, se tivesse formado indeferimento tácito certo era que este tinha desaparecido da ordem jurídica com a prolação do despacho recorrido.

E, porque assim, o acto impugnado não só é recorrível como é o único judicialmente sindicável.

Improcede, pois, a questão prévia suscitada pela Entidade Recorrida.

2. O acto impugnado vem atacado com fundamento em vícios de violação de lei e de forma, pelo que a sua análise deveria iniciar-se pelo vício de violação de lei, pois que a procedência deste, em regra, confere mais estável e mais eficaz tutela dos interesses do Recorrente, uma vez que determina a anulação do acto sem possibilidade da sua renovação. – vd art.º 57.º da LPTA.

Regra que, todavia, não é absoluta, na medida em que “há-de ser o reporte concreto da situação em juízo que há-de orientar o prudente critério do julgador e não as considerações genéricas ou dogmáticas que a situação específica pode negar.” – Ac. de 2/12/92 (rec. 29.672). No mesmo sentido pode ver-se, além de outros, o Ac. de 26/6/02 (rec. 46.646) e S. Botelho “Contencioso Administrativo”, 4.ª ed., pg. 485.

Sendo assim, e sendo que a eventual procedência do vício de forma implicará a prática de novo acto sem as alegadas deficiências do ora impugnado e que tal facilitará a sua eventual impugnação, iremos iniciar a análise do recurso com a apreciação das invocadas irregularidades formais.

3. A Recorrente sustenta que o acto impugnado foi proferido com preterição de formalidades essenciais, pois que o parecer que o sustentou foi elaborado apenas pelo Prof. Jorge Miranda, e daí ter sido ele o seu único subscritor, e que o mesmo “não foi apreciado, nem votado por qualquer outro membro, ou seja, a sua autoria não pertence à suposta Comissão”, o que configura vício de forma determinante da sua anulabilidade.

Mas sem razão, como se verá.

Com efeito, na sequência do pedido formulado pela Recorrente a Comissão de Especialistas - referida no n.º 3 do art.º 52.º do EESPC - foi encarregada de proceder à sua apreciação e, nesse processo, o Prof. Jorge Miranda elaborou, subscreveu e apresentou àquela Comissão o parecer transcrito no ponto 2 do probatório, datado de 30/05/2001.

De imediato, foi proferido projecto de despacho de indeferimento do pedido da Recorrente e ordenou-se a sua notificação para que esta se pudesse pronunciar nos termos do art.º 100.º do CPA, direito que ela exerceu na forma constante no PI.

Junta essa resposta a mencionada Comissão reuniu-se de novo, em 26/7/2001, para analisar o seu conteúdo e concluiu que este não justificava “a alteração do seu sentido de voto, pelo que manteve o indeferimento”, o que motivou a prolação do despacho recorrido. – vd. probatório, designadamente pontos 4 a 8.

O que significa que a prolação do acto impugnado foi posterior à pronúncia emitida pela Comissão e que, por isso, é improcedente a alegação que o mesmo é ilegal por ter sido proferido sem que houvesse pronúncia daquela Comissão.

Inexistiu, assim, a invocada preterição de formalidades essenciais

Poder-se-ia questionar se, previamente ao cumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA, a Comissão se terá pronunciado sobre a pretensão da Recorrente, já que inexiste documento que a prove, e se tal não constituiria uma irregularidade formal determinante da anulabilidade do acto impugnado.

No entanto, essa é uma questão cuja relevância não é decisiva, uma vez que, por um lado, está por provar que essa pronúncia não tenha sido emitida e, ao contrário, a forma como a Comissão se expressa na reunião de 26/7/2001 vai no sentido de que houve tal pronúncia e, por outro, porque o essencial nesta matéria é que a Comissão se tivesse pronunciado antes da prolação do acto recorrido e essa pronúncia é indiscutível.

Improcede, pois, nesta parte, o recurso.

4. A Recorrente alega também que o acto impugnado era ilegal por estar insuficientemente fundamentado já que não continha todos os elementos lhe permitissem conhecer as razões essenciais que determinaram o indeferimento do seu pedido.

É hoje pacífico, na jurisprudência e na doutrina, considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os seus actos que afectem os direitos ou os legítimos interesses dos administrados – vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT – e que esse dever se traduz na exposição das razões que a levam a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. – vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470.

A fundamentação é, assim, como a jurisprudência vem repetindo, um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo e visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.

Se assim é pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288), de 7/3/02 (rec. 48.369) e de 21/1/03 (rec. 48.447)..

O que quer dizer que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, porque essas insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento - vd. art. 125.º, n.º 2, do CPA e a citada jurisprudência – e tem uma importante função garantística, visto que levando ao conhecimento do seu destinatário as razões que determinaram a prática do acto lhe permitem reagir contra ele com maiores possibilidades de êxito.

Todavia, a fundamentação - como a mesma jurisprudência vem insistindo - não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” – vd. arts. 125º do CPA.

E, sendo assim, e sendo que não está em causa que o acto impugnado dispõe de fundamentação, o que importa apurar é se a motivação dele constante foi suficiente para a Recorrente conhecer as razões que o determinaram, isto é, se essa fundamentação responde às exigências contidas na lei.

5. O despacho recorrido foi sustentado no parecer emitido pela Comissão de especialistas pelo que importa analisar o seu conteúdo para se poder concluir se aquele despacho está, ou não, devidamente fundamentado.

O referido parecer começa por esclarecer que o curso seria ministrado pelo corpo docente da Recorrente e teria a duração de três anos, com sete disciplinas no 1.° ano, duas anuais e cinco semestrais, com 30 horas semanais, cinco disciplinas anuais no 2.° ano, com 20 horas por semana, e dez disciplinas no 3.º ano, três anuais e sete semestrais, somando 31 horas de aulas por semana. Disciplinas que eram quase todas as que estruturavam a licenciatura.

A seguir – e por o considerar válido para a presente situação – transcreveu parte dum outro parecer, proferido a propósito de um pedido de autorização de um curso de Solicitadoria, onde se dizia que já existiam 21 licenciaturas em Direito e que as mesmas não satisfaziam as necessidades da vida moderna - e daí a crescente procura de cursos de pós graduação e de mestrado – pelo que inexistiam razões que justificassem a autorização de novos cursos, tanto mais quanto era certo que o Bacharelato tinha menor duração que a licenciatura e que, por isso, era menos capaz de satisfazer aquelas necessidades. E, por fim, considerava que a licenciatura era a formação básica para quem se queria dedicar à carreira jurídica e que a candidatura da Recorrente que não tinha “esclarecido os tipos de especialização a que se destinaria o curso”.

E, nestes termos, concluiu que o curso proposto evidenciava uma fragilidade pedagógica resultante da grande concentração de disciplinas e de carga horária no 1.° e no 3.° anos; que se não percebia porque “sendo distintos o curso de licenciatura e o curso de bacharelato, algumas disciplinas dir-se-iam equivalentes” ; e que havia “falta quase total de disciplinas de índole prática”, o que aconselhava a que não se autorizasse o referido curso.

Deste modo, atentas as razões constantes deste despacho e que as mesmas fundamentaram o despacho recorrido, parece evidente que a Autoridade Recorrida justificou devidamente a sua decisão e, concorrentemente, que a Recorrente ficou a conhecer suficientemente as razões que determinaram o indeferimento da sua pretensão.

Na verdade, quando a Autoridade Recorrida refere a existência de muitos cursos de licenciatura em direito nas Universidades portuguesas e que a mesma deveria ser a formação básica para quem se quisesse dedicar a uma carreira jurídica e que, por isso, se não justificava a autorização de um curso bacharelato já que este prepararia de forma mais incompleta os alunos e, portanto, responderia com menor utilidade às necessidades da vida moderna, estão-se a indicar razões claras para a decisão.

Por outro lado, quando afirma que a existência de uma grande concentração de disciplinas e de carga horária nos primeiro e terceiro anos do curso importa uma fragilidade pedagógica do mesmo, que é incompreensível o bacharelato e a licenciatura tenham disciplinas quase equivalentes e que se notava uma grande falta de disciplinas de índole prática também se está a explicar os fundamentos do indeferimento.

E tais razões não só são claras e facilmente apreensíveis como também são suficientes para que a Recorrente pudesse conhecer o iter cognoscitivo e valorativo da decisão e pudesse ficar esclarecida acerca dos seus fundamentos.

É certo que a Recorrente - ao abrigo do disposto no art.º 100.º do CPA - contestou os referidos fundamentos e contrapôs as suas razões e que estas são ponderáveis, pelo que teria sido conveniente e teria contribuído para um melhor esclarecimento que a Autoridade Recorrida se tivesse pronunciado sobre esse argumentário e o tivesse rebatido.

Mas essa falha – que não constitui boa prática – não é suficiente para que se possa afirmar - como a Recorrente deseja - que o despacho recorrido não está suficientemente fundamentado.

Termos em que, nesta parte, o recurso também improcede.

6. Resta analisar se o despacho recorrido é ilegal por se encontrar sustentado em errados pressupostos de facto.

Na alegação da Recorrente a prolação do acto impugnado foi feita na pressuposição de que o 1.º ano tinha sete disciplinas (duas anuais e 5 semestrais) e que a sua carga horária era de 30 horas semanais e de que o terceiro ano tinha 10 disciplinas (3 anuais e 7 semestrais) distribuídas por 31 horas semanais quando, o que não correspondia à verdade porquanto “as aulas por semana são apenas 20 tanto no primeiro como no terceiro anos do curso, já que o plano de estudos contém disciplinas semestrais em ambos aqueles anos.”- vd. exposição da Recorrente no exercício do direito de resposta e conclusão 21.ª.

Ou seja, a Autoridade Recorrida tinha analisado mal o Plano do Curso apresentado pela Recorrente e, porque assim, tinha indeferido a sua autorização com base em errados pressupostos de facto.

Mas não tem razão.

Na verdade, e como resulta de forma evidente daquele Plano, é inquestionável que a Autoridade Recorrida fez correcta apreciação do número de disciplinas e da carga horária nele prevista já que o que dele resulta é que são efectivamente sete e dez as disciplinas previstas para os seus primeiro e terceiro anos e que as respectivas cargas horárias são de 30 e 31 horas. Ou seja, a Autoridade Recorrida ajuizou correctamente a realidade de facto que subjazia àquele Plano e, por isso, não cometeu qualquer erro quando formulou a sua opinião acerca do número de disciplinas e da respectiva carga horária nos mencionados anos lectivos.

Deste modo, e ao contrário do alegado, o despacho recorrido não é ilegal por erro nos seus pressupostos de facto pelo que, nesta parte, nenhuma censura merece.

A Recorrente sustenta, ainda, que ocorre ilegalidade por erro nos pressupostos de facto quando a Autoridade Recorrida afirma que as disciplinas ministradas no bacharelato e na licenciatura eram equivalentes e com este fundamento justificou, também, o indeferimento da sua pretensão. E isto porque, muito embora haja uma certa similitude nas disciplinas ministradas no bacharelato e na licenciatura - o que é natural por serem cursos do mesmo ramo científico - certo é que se verifica divergência na sua carga horária e que é esta que deve ser determinante na diferenciação dos mesmos. Não havia, assim, razão para indeferir a sua pretensão.

E sustenta que, também, ocorre erros nos pressupostos de facto quando se justifica aquele indeferimento com a afirmação as disciplinas de índole prática serem insuficientes, pois que essa afirmação corresponde à realidade.

Ou seja, a Recorrente defende que a Autoridade Recorrida se equivocou em dois pontos fundamentais do seu despacho, pois que - ao contrário do afirmado - o curso proposto tinha uma ajustada composição disciplinar, quer no plano da densidade das matérias ministradas quer no da sua utilidade prática.

Todavia, e porque nestes pontos se está no domínio de matéria de ordem eminentemente técnica, a sua sindicância só será susceptível de êxito se houver cabal demonstração do erro imputado à Administração.

Na verdade, as questões de saber quais são as disciplinas mais ajustadas a um curso de bacharelato e qual deve ser a sua carga horária são específicas e de natureza técnica, pelo que a anulação do acto impugnado só se justificaria se tivesse sido provado que, de facto, a Administração, tinha errado quando ajuizara que as disciplinas previstas para o projectado curso e a intensidade da sua carga horária não eram as mais convenientes nem as mais ajustadas às finalidades que se visava alcançar.

Ora, essa prova não foi feita.

Com efeito, perante os elementos reunidos nos autos, não é possível saber se o Curso tinha sido bem – ou mal - estruturado nestes itens e, portanto, não se pode afirmar com segurança que tenha ocorrido os invocados erros nos pressupostos de facto.

Deste modo, movendo-se a Autoridade Recorrida, neste particular, numa área de assinalável discricionariedade técnica e tendo ficado por provar o alegado erro importa concluir que também nesta parte o recurso improcede.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 300 (trezentos) e 150 (cento e cinquenta) Euros.



Lisboa, 11 de Maio de 2005. – Rui Botelho (relator por vencimento) – Angelina Domingues – Costa Reis (vencido conforme o voto que se segue).

VOTO DE VENCIDO

As razões porque tinha proposto uma decisão diferente para o presente recurso e que, portanto, justificam este voto são as seguintes :

A Recorrente no exercício do direito de resposta contestou a argumentação constante do projecto de decisão afirmando no essencial :

- que a opinião da Comissão era infundada no respeitante à carga horária prevista para os 1.º e 3.º anos, já que esta - ao contrário do que se referira - era de 20 horas semanais e estava correctamente distribuída pelas 32 semanas lectivas impostas pelo Ministério da Educação,

- que os cursos de bacharelato e de licenciatura em Direito pertenciam ao mesmo ramo científico e que, por isso, era natural tivessem disciplinas comuns e que a diferença entre elas se fizesse na profundidade dos conhecimentos ministrados ;

- e, finalmente, que o curso estava recheado de disciplinas de índole prática, exemplificando com os Direitos Processuais, Civil e Penal, com o Direito dos Registos e do Notariado, com a Organização Judicial e Policial Portuguesa, etc..

- que o bacharelato nos moldes propostos tinha muita utilidade e vinha sendo requisitado por muitos funcionários ligados aos serviços públicos justiça – dos Registos, das Conservatórias, dos Tribunais, das Polícias, etc. .

Ou seja, a Recorrente não só contestou a validade dos pressupostos que fundamentavam o projecto de indeferimento do seu pedido como também contrapôs com a utilidade e necessidade do Curso que se propunha ministrar.

Sendo assim, e sendo que se estava no domínio de matérias técnicas em que a Administração tinha uma assinalável discricionaridade impunha-se que aquela se pronunciasse sobre a concreta validade dos argumentos avançados pela Recorrente, designadamente,

- explicando se, de facto, tinha incorrido em erro na apreciação da carga horária prevista para o Curso ou demonstrando que o erro era da Recorrente

- porque razão considerava que daí decorria uma fragilidade pedagógica,

- porque censurava que a licenciatura e o bacharelato tivessem algumas disciplinas comuns quando, numa primeira análise, e apesar de distintos, parece natural a existência dessa comunhão e que a diferenciação entre eles se faça na densidade e no aprofundamento dos conhecimentos ministrados.

- e, finalmente, que indicasse onde estavam as insuficiências no tocante ao ensino de disciplinas de índole prática.

Na verdade, e sobretudo nos casos em que a margem de discricionaridade da Administração é mais ampla, impõe-se que a fundamentação não se fique por uma exposição vaga e muito pouco concretizada, como aquela que ora sustenta o despacho recorrido – de resto parcialmente colhida num outro Parecer emitido para um Curso com diferentes objectivos - pois que se assim for não só o destinatário ficará sem saber quais os motivos que especificamente determinaram o indeferimento do seu pedido, como também o Tribunal não poderá sindicar capazmente a razoabilidade do acto impugnado.

Assim, e por exemplo, se, como in casu, a Autoridade Recorrida se limita a declarar que a carga horária prevista para o curso não é, do ponto de vista científico, a mais conveniente e que as disciplinas previstas são insuficientes sobretudo para o ensino dos aspectos práticos, mas não explica porquê assim considera como poderá o Tribunal sindicar a bondade da sua decisão? Como poderá o Tribunal analisar, com a profundidade exigida, se a carga horária do curso é a melhor ou se as disciplinas previstas são as mais ajustadas se a entidade decisora não expõe quais os critérios que a levam a considerar que, nesses itens, o Curso não está devidamente estruturado? Como poderá o Tribunal sindicar a afirmação que as disciplinas do bacharelato e da licenciaturas são equivalentes e que isso constitui um erro ou determina a fragilidade pedagógica do Curso se esta afirmação não vem fundamentada?

A não haver necessidade de concretização do porquê daquelas afirmações vagas o destinatário do acto ficará sem saber as razões concertas da decisão o que abrirá caminho ao arbítrio.

Acresce que, in casu, atenta a justificação da Recorrente para o seu pedido – a procura desse curso por parte do funcionalismo dos Tribunais, dos Registos, do Notariado, da Polícia Judiciária, etc. – e considerando que, se assim era, a sua utilidade parece evidente – uma vez que possibilitaria a todo esse pessoal uma forma mais célere de valorização pessoal e profissional - importaria expor as razões que, apesar desta aparente utilidade, desaconselhavam a autorização desse curso e que não se ficasse pela exposição de ideias gerais e vagas.

Com efeito, e apesar de se não ignorar - como o Parecer refere - que já existem muitas licenciaturas em Direito e que a complexidade da vida moderna exige o conhecimento cada vez mais profundo da profissão que se exerce, isso não contraria a possibilidade de poder haver utilidade no funcionamento de um curso de bacharelato para os fins indicados pela Recorrente e de esse curso poder representar uma mais valia no ensino e na valorização profissional de certas carreiras. E, se assim é, impunha-se que se densificasse com muito mais pormenor as razões do indeferimento.

Ou seja, cumpria à Autoridade Recorrida expor com mais pormenor e desenvolvimento as razões da sua decisão.

Ora, isso não foi feito, e ao contrário, a Administração desconsiderou todo o argumentário exposto pela Recorrente e limitou-se a considerar, sem mais, que “a resposta da instituição não merecia alteração no seu sentido de voto”. Ou seja, a Administração ignorou totalmente as razões que contraditaram o seu parecer e decidiu como se o contraditório não tivesse sido exercido.

Ora, o disposto no art.º 100.º do CPA serve precisamente para que Administração e interessado confrontem as suas posições e, dessa maneira, se obter uma decisão mais ponderada e mais justa e, se assim é, não é aceitável aquela confrontada com razões da Recorrente que desmentiam a sua análise – quer na sua apreciação dos factos, quer na forma como os valorizou e interpretou – não lhes desse qualquer importância e tivesse decidido como se a Recorrente não tivesse exercido o direito que aquele dispositivo lhe confere.

Nesta conformidade, e tendo-se em conta que as razões avançadas pela Autoridade Recorrida são, no essencial, vagas, insuficientes ou conclusivas e que, atento conteúdo da resposta da Recorrente, se fica sem saber como se alcançou o indeferimento aqui contraditado, consideramos que, de acordo com os princípios atrás expostos, a fundamentação constante daquele parecer não responde às exigências legais.

E, porque assim, daria provimento ao recurso.

Costa Reis.