Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 048192

I - A sentença que nega provimento ao recurso de deliberação camarária, com fundamento em que esta não padece dos vícios que lhe são imputados pelo recorrente, não viola o caso julgado estabelecido por acórdão anterior que decidira ser aquela deliberação contenciosamente recorrível e não mera execução de acto administrativo anterior.
II - Não viola o disposto no artigo 47, do DL n.º 448/91, de 29/IX, a deliberação camarária que, perante o atraso na realização das obras de urbanização a cargo do titular do alvará de loteamento e a insuficiência das garantias bancárias prestadas para cobrir o custo das obras em falta, decide realiza-las, em vez daquele, e promover, desde logo, a execução dessas garantias e a cobrança, após a celebração do contrato de empreitada de execução dessas mesmas obras, do montante não coberto por tais garantias.
III - Deve ser concedido provimento ao recurso contencioso de anulação, interposto dessa deliberação, verificando-se que foi tomada sem prévia audiência do interessado loteador e fora dos casos de inexistência ou dispensa dessa audiência, nos termos do artigo 103 do CPA.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

A..., melhor identificado nos autos, interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) do Porto, recurso contencioso da deliberação, de 21.01.98, da Câmara Municipal de Valongo, tomada no decurso de um procedimento administrativo tendente à realização de um loteamento.

A fundamentar esse recurso, imputou à deliberação vícios de forma, por falta de audiência e falta de fundamentação, e vício de violação de lei, por desrespeito do art.47, do DL 448/91, de 29 de Dezembro.

Por sentença de fl. 61 e segts, foi o recurso contencioso liminarmente rejeitado, com fundamento em que tal deliberação configura um acto de mera execução de anterior despacho (de 28.01.94) do presidente da Câmara de Valongo, sendo, por isso, contenciosamente irrecorrível.

Porém, essa sentença foi revogada, pelo acórdão de fl. 94 e segts, que afirmou a recorribilidade da deliberação contenciosamente impugnada.

Os autos baixaram ao TAC do Porto, onde foi proferida, então, a sentença de fl. 104 e segts, na qual se negou provimento ao recurso contencioso.

Não se conformando também com esta decisão, de novo o recorrente interpôs recurso para este Supremo Tribunal, tendo apresentado alegação, com as seguintes conclusões:

1 – O recorrente não foi notificado do despacho do Sr. Presidente da Câmara de Valongo de 28-1-1994, dado que o oficio nunca chegou ao destinatário.

2 – O mesmo acontecendo com o ofício de 11-2-1997, que também nunca chegou ao seu destinatário.

3 – Não se pode considerar como notificado um acto administrativo se não se prova que o ofício em que se comunicava esse acto ao interessado foi, por este, efectivamente recebido.

4 – Assim sendo, com o devido respeito, andou mal o MM. Juiz a quo, quando decidiu em sentido diverso e decidiu que no presente caso foi observado o comando jurídico contido no art.º 100º do CPA.

5 – Bem pelo contrário, conforme o parecer do MP., padece o acto recorrido de um vício de forma, por manifesta falta de audiência prévia.

6 – O artigo 47º do DL 448/91, de 29/11 veio alterar o regime legal previsto nos decretos-lei n.º 289/73, de 6/6 e 400/84, de 31/12, pelo que, segundo o referido artigo 47º, a câmara apenas pode promover a realização de obras de urbanização por conta do titular do alvará, para protecção dos interesses de terceiros adquirentes dos lotes, da qualidade do meio urbano ou da estética das povoações e dos lugares.

7 – No presente caso, não foi invocado nenhum destes três pressupostos para fundamentar o acto recorrido, padecendo, deste modo, o acto de um vício de violação de lei, por falta de pressupostos de facto.

8 – Assim andou mal o MM. Juiz a quo, quando decidiu não estarmos perante esse vício de violação de lei.

9 – Por outro lado, segundo o novo regime legal – art.º 47º do DL 448/91, de 29/11, a câmara apenas pode executar a garantia bancária, e nenhum valor para além daquela, e esta apenas pode ser executada após a efectiva realização de despesas pela câmara em substituição do loteador, sob pena de violação clara ao estatuído no art.º 47º do DL 448/91.

10 – Por conseguinte, com o devido respeito, errou o MM. Juiz quando decidiu que o regime legal do DL 44891, nomeadamente do art.º 47º, é idêntico ao regime legal previsto nos anteriores diplomas – DLs 289/3 e 400/84, e que por conseguinte não haveria violação de lei por violação do estatuído no art. 47º.

11 – Ao decidir que a deliberação recorrida de 28-1-1998 se traduz em mera execução do despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Valongo, datada de 28-1-1994, está o MM Juiz a violar frontalmente um caso julgado, dado que neste mesmo processo, por acórdão de 24-1-2001 o STA, já decidiu que o acto recorrido não é de mera execução de anterior decisão.

12 – Tal ofensa ao caso julgado, constitui uma nulidade da sentença, nos termos do disposto no art.º 668º, n.º 1, d) do CPC.

13 – Salvo o devido respeito, violou a douta sentença recorrida, os art.ºs 25º e 29º, n.º 1 da LPTA, e os art.ºs 66º, al. b), 100º, n.º 1, e 132º, n.º 1 do CPA, art.º 47º do DL 448/91, de 29/11 e art.º 668º, n.º 1, al. d) do CPC.

Não houve contra-alegação.

O Juiz recorrido proferiu, a fl. 125, despacho de sustentação, no qual indeferiu a arguição de nulidade deduzida pelo recorrente, considerando não ter ocorrido violação do caso julgado, por isso que a sentença «não rejeitou o recurso com base em questões de forma, designadamente a falta de definitividade e de executoriedade do acto impugnado, tendo antes conhecido do mérito e apreciado os vícios da teoria do Acto administrativo invocados».

A Ex.ma magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer (fl. 134), no sentido de que, por existir violação do dever de audiência, o recurso terá que proceder, ficando prejudicado o conhecimento da restante matéria da alegação do recorrente.

Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.

Cumpre, pois, decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

Em 1981, deu entrada nos respectivos serviços da Câmara Municipal de Valongo, um requerimento para aprovação de um loteamento urbano, em nome do Recorrente, sito na Rua ...;

Ao respectivo processo de loteamento foi dado o n.º 51-VL/81;

Pretendendo executar o loteamento em fases, em 03.Fev.82, o recorrente requereu a respectiva execução em duas fases – Cfr.. doc. de fls. 11;

Tal pretensão do recorrente foi deferida, tendo a recorrida emitido dois alvarás de loteamento, referentes a cada uma das fases – Cfr. doc. de fls. 12 a 21;

Em relação à primeira fase do loteamento, o Recorrente prestou uma garantia bancária, no montante de 73.100$00, em ordem a garantir a execução da drenagem das águas pluviais e pavimentação, tendo, para além disso, pago nos SMAEV a quantia de 424.200$00, correspondente a infra-estruturas de electricidade – Cfr. doc. de fls. 22 e 23;

Com referência à segunda fase, o recorrente prestou uma garantia bancária, no montante de 1.137.240$00, com vista a garantir a execução da pavimentação, drenagem de águas pluviais e abastecimento de água, tendo, além disso, pago a importância de 100. 000$00 para a construção de passeios – Cfr. doc. de fls. 24 e 25;

Por despacho da Câmara Municipal de Valongo, datado de 28.Jan.94, foi ordenada a notificação do loteador para construir as obras do seu encargo no prazo de 30 dias, sob pena de não cumprimento, serem as mesmas executadas à ordem da Câmara Municipal de Valongo, nos termos do art.º 25º do DL 289/73, de 6.JUN, conjugado com o art.º 71 do DL 448/91 – Cfr. doc. de fls. 105v. do Processo Instrutor;

Tal despacho foi notificado ao recorrente por ofício da Câmara Municipal de Valongo, referencia 0391/SOP, datado de 11.FEV.94 – Cfr. doc. de fls. 108 do Processo Instrutor.

Mediante deliberação da Câmara Municipal de Valongo, datada de 28.Jul.97, foi aprovada a proposta de conclusão das obras de urbanização relativas ao processo de loteamento n.º 51-VL/81, em substituição do recorrente loteador, mediante a utilização para o efeito das cauções prestadas no processo de loteamento – Cfr. doc. de fls. 128 do processo Instrutor;

Por deliberação da Câmara municipal de Valongo, datada de 21.JAN.98, foi reiterada a proposta de conclusão das obras de urbanização relativas ao processo de Loteamento n.º 51-VL/81, em substituição do Recorrente loteador; promovida, de imediato, a execução das garantias bancárias existentes nesse processo de loteamento; e determinado que a cobrança do montante em falta não coberto pelas garantias bancárias fosse efectuada após a celebração do contrato de empreitada de execução das obras de infra-estruturas por ajuste directo – Cfr. doc. de fls. 28 a 31, aqui dado por integralmente reproduzido (Acto recorrido);

Tal deliberação foi notificada ao recorrente, por ofício da Câmara Municipal de Valongo, referência 0333/SAA.DSU, datado de 06.FEV.98 – Cfr. dos. de fls. 9.

O DIREITO

Começaremos por conhecer da arguida nulidade da sentença, que decorre, segundo a alegação do recorrente, de nela se ter decidido que a deliberação contenciosamente impugnada traduz mera execução do anterior despacho, de 28.01.94, do presidente da Câmara de Valongo. Sendo que, por acórdão de fl. 94, ss., ficara já decidido que aquela deliberação não constituía mera execução deste despacho, antes se apresentava, relativamente a este, de conteúdo inovador, assumindo, por isso, a natureza de acto administrativo contenciosamente recorrível.

Vejamos, pois.

Por sentença de fl. 61, ss., fora rejeitado o recurso contencioso, com fundamento em que a deliberação que dele é objecto constitui mero acto de execução de despacho anterior. Tal sentença foi revogada pelo referido acórdão de fl. 94, ss., que determinou a respectiva substituição por outra que enfrentasse as questões que merecessem ser apreciadas.

Em obediência ao determinado nesse aresto revogatório, a sentença ora recorrida, conheceu dos vícios imputados pelo recorrente à deliberação contenciosamente impugnada e, por fim, decidiu:

III. Conclusão

Nesta conformidade, por tudo quanto fica exposto, por não padecer o acto impugnado dos apontados vícios, nega-se provimento ao recurso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Valongo, datada de 21.JAN.98, que reiterou a proposta de conclusão das obras de urbanização relativas ao loteamento n.º 51-VL/81, em substituição do recorrente loteador, promoveu, de imediato, a execução das garantias bancárias existentes nesse processo de loteamento, e determinou que a cobrança do montante em falta não coberto pelas garantias bancárias fosse efectuada após a celebração do contrato de empreitada de execução das obras de infra-estruturas por ajuste directo, que se traduz em mera execução do despacho do presidente da Câmara Municipal de Valongo, datado de 28.JAN.94, que ordenara a notificação do loteador para concluir as obras do seu encargo no prazo de trinta dias, sob pena de não cumprimento, serem as mesmas executadas à ordem da Câmara Municipal de Valongo, nos termos do art.º 25º do DL 289/73, de 06.JUN, conjugado com o art.º 71º do DL 448/91.

Em face do que se torna claro que, não obstante esta asserção final, a decisão de negar provimento ao recurso contencioso, afirmada na sentença sob impugnação, assentou na consideração de inexistência dos vícios imputados pelo recorrente à deliberação contenciosamente recorrida, respeitando, assim, o referido aresto revogatório que decidiu ser tal deliberação passível de recurso contencioso. A menção, constante da parte final desta conclusão da sentença, de que tal deliberação se traduz em mera execução de anterior despacho surge como elemento de descrição, menos rigorosa, da deliberação face a esse despacho, alheia aos fundamentos e ao conteúdo decisório da sentença.

Improcede, pois, a alegação do recorrente, quanto à arguição de violação de caso julgado.

Nessa alegação, o recorrente contesta, ainda, a sentença, por nela se ter decidido que a deliberação camarária recorrida não violou o art. 47, do DL 448/91, de 29/11.

Defende o recorrente que, segundo o regime legal consagrado nesse preceito, a Câmara apenas pode executar a garantia bancária prestada, após a efectiva realização das despesas em substituição do loteador, sendo vedada a execução de qualquer valor, para além daquela caução.

Mas não tem razão.

Dispõe o citado preceito legal:

Artigo 47º (Execução das obras de urbanização pela Câmara Municipal)

1 – A Câmara Municipal, para protecção dos interesses de terceiros adquirentes de lotes, da qualidade do meio urbano ou da estética das povoações e dos lugares, pode promover a realização das obras de urbanização por conta do titular do alvará, em conformidade com os projectos aprovados e condições fixadas no licenciamento, sempre que:

a) O titular do alvará não execute as correcções ou alterações para que foi intimado nos termos do artigo anterior;

b) As obras estiverem suspensas ou abandonadas por período superior a 15 meses ou tiver decorrido o prazo previsto no alvará para a sua conclusão ou o prazo estipulado pelo presidente da câmara nos termos do n.º 2 do artigo 23º.

2 – As despesas com as obras referidas no número anterior são pagas por força da caução a que se refere a alínea b) do n.º 1 do artigo 23º e o artigo 24º, podendo a câmara municipal aceitar dação em cumprimento ou em função do cumprimento ou accionar o mecanismo de execução fiscal para o integral reembolso das despesas efectuadas.

3 – (...).

Nos termos da deliberação recorrida, de 21.01.98, a Câmara decidiu substituir-se ao loteador recorrente na conclusão das obras de urbanização. Como consta da informação em que se baseou, trata-se de loteamento que remonta a 1981, tendo-se verificado, pelo novos orçamentos efectuados, que os trabalhos a executar implicam despesas de valor superior ao das garantias bancárias prestadas. Daí que se apresente como razoável a decisão, contida naquela mesma deliberação, de promover de imediato a execução dessas garantias. O que se mostra em conformidade com o referenciado art. 47, ao dispor que ‘as obras são pagas por força da caução’ (n.º 2). Contra o que pretende o recorrente, nada justifica a interpretação desse preceito legal no sentido de que tais garantias só pudessem ser executadas após a realização das obras. Desde logo, como era o caso, quando se sabia que o respectivo custo seria superior ao valor daquelas. E menos se compreende a pretensão do recorrente de retirar do mesmo preceito a interpretação de que a câmara não poderia vir a executar, tal como consta da deliberação recorrida, pelo valor correspondente à diferença entre o valor das cauções e o das obras a realizar em substituição do loteador e em conformidade com a licença de loteamento. Pelo contrário, importa notar que no n.º 1 do mesmo preceito legal, expressamente se dispõe, como não poderia deixar de ser, que a realização da s obras a promover pela câmara será ‘por conta do titular do alvará’. O que envolve, necessariamente, a possibilidade de execução pelo valor correspondente à diferença entre as garantias bancárias prestadas e o custo total dessas obras.

Improcedem, pois, as conclusões n.º 6 a 10 da alegação do recorrente.

Resta apreciar da alegação do recorrente, quanto à violação do respectivo direito de audiência, nos termos do art. 100 do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

A sentença recorrida considerou que foi observado o comando jurídico contido nesse preceito legal, com fundamento em que, anteriormente à tomada da deliberação impugnada, o recorrente foi notificado , ‘por ofício da Câmara Municipal de Valongo, datado de 11. FEV.97, para, dentro do prazo de 30 dias, proceder à conclusão das obras de infra-estruturas impostas pelo alvará de loteamento, em causa, sob pena das mesmas serem executadas pela recorrida». Assim, concluiu a sentença que o recorrente teria sido informado, previamente à tomada decisão final, do sentido dessa decisão.

Todavia, é infundado este entendimento da sentença.

O ofício a que nesta se alude, cujo original consta de fl. 108 do processo instrutor apenso, não tem a data de 11.02.97, mas sim a de 11.02.94. Sendo certo que, como alega o recorrente, o mesmo ofício não chegou a ser por este recebido. Foi devolvido ao remetente, sem que haja sido assinado o aviso de recepção da carta através da qual foi enviado, sobre a qual consta a indicação de não reclamada (vd. fl. 108, do processo instrutor). Para além disso, tal ofício visava a notificação do ora recorrente do despacho de presidente da Câmara de Valongo de 28.01.94, proferido em data muito anterior à da deliberação contenciosamente impugnada, de 21.01.98, com base em diferentes elementos e com um sentido e alcance decisório distintos desta deliberação. Tal como decidiu, aliás, o já referenciado acórdão de 94, ss., dos autos.

Certo é, por outro lado, que não constam dos autos nem do processo instrutor apenso quaisquer elementos indicadores de que, antes da tomada da deliberação contenciosamente impugnada, sobre o sentido provável desta ou de que a mesma iria ser tomada, conforme exige o citado art. 100 CPA.

Assim, diversamente do que decidiu a sentença recorrida, impõe-se a conclusão de que foi violado o dever de audiência aí estabelecido, padecendo a deliberação recorrida do correspondente vício de forma, tal como alega o recorrente. O que determina a anulabilidade da mesma deliberação.

(Decisão)

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e ao recurso contencioso, revogando a sentença recorrida e anulando a deliberação contenciosamente impugnada.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Maio de 2002.

Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Santos Botelho