Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 048143

I - Em recurso contencioso de anulação a utilidade da lide é uma utilidade jurídica pelo que a lide se mantém útil enquanto o recorrente puder retirar, em resultado da anulação do acto, uma qualquer vantagem juridicamente relevante, não sendo forçoso que a anulação seja susceptível de levar à reconstituição da integralidade da situação actual hipotética, bastando que da procedência do recurso resulte uma mais célere e eficaz satisfação do seu direito indemnizatório.
II - Os actos praticados ao abrigo de uma delegação ou subdelegação de poderes têm a mesma natureza que teriam se praticados pelo delegante ou subdelegante.
III - O recurso hierárquico interposto para o delegante de acto praticado pelo delegado, ao abrigo da delegação de poderes que lhe foram conferidos pelo primeiro, tem natureza facultativa pelo que o despacho de indeferimento do recurso, por nada inovar na esfera jurídica do interessado, é confirmativo dos actos praticados pelo Director Geral e, como tal, contenciosamente irrecorrível, por falta de lesividade própria (artigos 25, da LPTA, 120, do CPA e 268, n.º 4, da CRP ).

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

A..., e B..., identificadas nos autos, interpuseram recurso contencioso com vista à anulação da decisão do Director-Geral da Direcção Geral de Viação de 20-06-2001, de dar início ao procedimento por negociação com publicação prévia do anúncio n.º 1/2001, para a prestação de serviços de helitransporte de equipas de fiscalização e controlo de tráfego rodoviário, bem como do despacho de 18-07-2001, do Secretário de Estado da Administração Interna, que indeferiu o recurso hierárquico que havia interposto daquele mesmo despacho do Director Geral de Viação.

O Exm.º magistrado do Ministério Público junto deste STA, no seu visto inicial, suscitou a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso uma vez que com a petição de fls. 2 o recorrente pretende obter a anulação de dois actos administrativos distintos e da autoria de diferentes entidades, sendo certo que a competência para o conhecimento do recurso contencioso dos actos em causa pertence a Tribunais diferentes: ao TAC, quanto ao do Director Geral, e ao Supremo Tribunal Administrativo quanto ao do Secretário de Estado da Administração Interna.

Em conformidade, emitiu parecer no sentido da rejeição do recurso por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos das disposições combinadas dos artigos 57, § 4º, do RSTA, e 38, n.º3, al. a), da LPTA.

Por acórdão de 17-03-2002, para além de ser homologada a desistência da instância da recorrente “B... “, e julgada ilegal a cumulação de recursos pretendida pelos recorrentes, decidiu-se a prossecução do presente processo “apenas para apreciação do pedido de impugnação do acto do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna ... se a tal outra questão não obstar .“ – cfr. fls. 48 e seg.s .

O presente recurso, passou, pois, a ter como objecto apenas o despacho do Secretário de Estado da Administração Interna, de 18-07-2001, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho de 20-06-2001, do Director-Geral de Viação, que determinou a abertura do concurso em causa.

Notificada para responder, a autoridade recorrida veio, a fls. 58 e seg.s, suscitar nova questão prévia da inutilidade superveniente da lide uma vez que o contrato para a prestação dos serviços postos a concurso já se encontra totalmente executado e cumprido o respectivo objecto, requerendo a extinção da instância, nos termos do artigo 287, al. e), do C. P. Civil.

Subsidiariamente, sustenta que o acto que determinou a abertura do concurso, bem como o respectivo anúncio, objecto do recurso hierárquico cujo indeferimento é aqui impugnado, são actos preparatórios da decisão final, não lesivos e, portanto irrecorríveis, sendo certo ainda que as recorrentes no processo gracioso, não gozam de legitimidade para intervir no procedimento uma vez que não apresentaram qualquer candidatura ao referido concurso.

Notificada a recorrente A... para se pronunciar sobre a questão prévia da inutilidade da lide, nada disse.

A magistrada do Ministério Público junto deste STA, ouvida nos termos do artigo 54, n.º 1, da LPTA, sobre a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, apoiando-se na Jurisprudência deste STA, que cita, pronuncia-se pela improcedência da mesma uma vez que as recorrentes tem interesse no prosseguimento do recurso contencioso na medida em que a eventual anulação do acto impugnado terá sempre utilidade para efeitos indemnizatórios.

Considera, porém, que uma vez que no procedimento em causa o Director Geral de Viação, no uso de poderes que lhe haviam sido delegados pelo Secretário de Estado da Administração Interna, já havia sido proferido o acto final de adjudicação o qual, constituindo a última palavra da Administração, é imediatamente lesivo e, consequentemente, contenciosamente recorrível, o recurso hierárquico interposto de tal acto é facultativo (artigo 167º, n.º 1, do CPA).

Assim, não impendendo sobre o Secretário de Estado da Administração Interna o dever legal de o decidir, a decisão de indeferimento do recurso hierárquico, aqui impugnada, é irrecorrível pelo que o presente recurso contencioso deve ser rejeitado por manifesta ilegalidade, nos termos do § 4º, do artigo 57, do RSTA.

Notificada a recorrente para se pronunciar sobre esta nova questão prévia suscitada pela Exm.ª magistrada do Ministério Público, nada disse.

II – Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos :

1. Por despacho do Director Geral de Viação de 20-06-2001 foi autorizada a abertura do procedimento por negociação com publicação prévia do anúncio n.º 1/2001, com vista à contratualização de uma prestação de serviços de helitransporte de equipas de fiscalização e controlo de tráfego rodoviário, cujo aviso foi publicado no DR n.º 143, III série, de 22-06-2001 – fls. 38, do processo instrutor, e 13 dos autos.

2. Em 17-07-2001 “A... “, e B...”, identificadas nos autos, apresentaram ao Secretário de Estado da Administração Interna recurso hierárquico da decisão do Director Geral de Viação que autorizou a abertura do procedimento pre-contratual, bem como do próprio anúncio e, ainda, “da consequente decisão de contratação “ – fls. 355 instrutor .

3. As recorrentes interpuseram recurso contencioso, para o TAC de Lisboa, “da decisão do Director-Geral da Direcção Geral de Viação de dar inicio ao referido procedimento quer do respectivo anúncio através do qual se torna público esse mesmo procedimento quer da consequente decisão de contratação quer, por fim, do despacho do Secretário de Estado da Administração Interna de 18.07.2001 que indefere o recurso interposto daquela decisão”, o qual, por sentença de 25-09-2001, foi rejeitado por manifesta ilegalidade da sua interposição nos termos dos artigos 38, n.º3, al. a), da LPTA, e 57, § 4º, do RSTA ( cumulação ilegal de pedidos ) – fls. 23 a 25.

4. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Interna de 18-07-2001, o recurso hierárquico referido em 2 foi rejeitado nos termos que se passam a transcrever.

“3. ... para além de a decisão de abertura do procedimento e o anúncio público do mesmo constituírem actos com carácter meramente preparatório e instrumental, não destacáveis do respectivo procedimento, a verdade é que as Recorrentes não adquiriram, no caso concreto em apreço, a qualidade de interessados directos, carecendo, por isso, de legitimidade procedimental para intervirem na negociação que, nas datas referidas em 2.4 e 2.5, se encontrava em curso – cfr. os artigos 53º. e 160º. do Código do Procedimento Administrativo.

Por isso, nos termos do disposto no artigo 173º, alínea c), do Código do Procedimento Administrativo e ao abrigo do Despacho de Delegação nº. 53/2001, de 18 de Dezembro, publicado no Diário da República, II Série, nº. 2, de 3 de Janeiro de 2001, rejeito a impugnação, ficando prejudicada a apreciação nos demais pedidos formulados.

Comunique-se à Direcção-Geral de Viação, que providenciará pela notificação urgente das Recorrentes, na pessoa do seu Ilustre Advogado.” – fls. 20 a 22.

5. Em 17-10-2001, as recorrentes interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo o presente recurso contencioso com vista à anulação “da decisão do Director-Geral da Direcção-Geral de Viação de dar início ao referido procedimento, do respectivo anuncio através do qual se torna público esse mesmo procedimento, da consequente decisão de contratação e, por fim, do despacho do Secretário de Estado da Administração Interna de 18.07.2001 que indefere o recurso interposto daquela decisão ...” – fls. 2.

6. Por acórdão de 17-03-2002, foi homologada a desistência da instância da recorrente “B...”, julgada ilegal a cumulação de recursos pretendida pelos recorrentes, e decidida a prossecução do presente processo “apenas para apreciação do pedido de impugnação do acto do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna ... “ – fls. 48 e seg.s .

7. Por despacho do Director Geral de Viação de 16-07-2001 foi aprovada a proposta de adjudicação do serviço posto a concurso à “...” pelo montante global de 24.450.000$00, sem IVA – fls. 387, processo instrutor.

8. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Interna de 15-01-2001, publicado no Diário da República, II série, de 21-02-2001, foi subdelegada no Director Geral de Viação a competência para “autorizar despesas com empreitadas de obras públicas, aquisição de serviços e bens, mediante concurso, até ao montante de 70.000 contos “ – al. e) do despacho.

III – Encontram-se suscitadas duas questões prévias, a saber :

- a da inutilidade superveniente da lide decorrente do facto do contrato já estar celebrado e o seu objecto totalmente cumprido, suscitada pela entidade recorrida ;

- a da ilegalidade da interposição do recurso decorrente do facto da decisão impugnada ter sido proferida em recurso hierárquico facultativo, suscitada pela magistrada do Ministério Público.

III. 1. Relativamente à primeira, como bem refere o Ministério Público no seu parecer de fls. 90 e seg.s, o facto do contrato de prestação de serviços ter sido já totalmente cumprido não é motivo para declarar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Na verdade, é hoje pacífico que em recurso contencioso de anulação a utilidade da lide é uma utilidade jurídica e que, por consequência, a lide se mantém útil enquanto o recorrente puder retirar, em resultado da anulação do acto, uma qualquer vantagem juridicamente relevante, não sendo forçoso que a anulação seja susceptível de levar à reconstituição da integralidade da situação actual hipotética, bastando que da procedência do recurso resulte uma mais célere e eficaz satisfação do seu direito indemnizatório - cfr. acórdãos da Secção: de 1997/09/30, Proc.º n.º 39.858; de 1999/09/23, Proc.º n.º 42048; de 2000/07/12, Proc.º n.º 46.281; de 2000/09/28, Proc.º n.º 46.034; de 2000/12/19, Proc.º n.º 46.306; de 2001.01.18, Proc.º n.º 46727; de 18-12-2002, Proc.º n.º 46.963; de 19-02-2003, Proc.ºs n.º 1980/02 e 70/03, de 13-05-2003, Proc.º n.º 20.56.03; de 18-06-03, Proc.º n.º 968/03, e de 22-10-03, Proc.º n.º 351/03 e acórdãos do Pleno de 3-07-02, Proc.º n.º 28.775; de 3/10/2002, Proc. nº 48.035-A; de 30/10/2002, Proc. nº 38.242; de 11/12/2002, Proc. nº 48.396-A, e 25/03/2003, Proc. nº 46.580; de 30-04-2003, Proc.º n.º 1072 A /02 ; e de 5-02-2004, Proc.º n.º 1902/02.

De facto, estando em causa a legalidade de uma acto administrativo e sendo o recurso contencioso como objectivo a eliminação da ordem jurídica de um acto administrativo inválido, obtendo, para o efeito uma sentença que reconheça essa invalidade e que, em consequência disso, o destrua juridicamente (cfr artº 6º do ETAF), não se pode considerar inútil a prossecução de um processo quando ele tem em vista, precisamente, a declaração de ilegalidade de um acto e, em sede de execução, a eventual reparação dos prejuízos decorrentes da mesma.

A não se entender assim, como se escreve no acórdão deste STA de 30-09-97, Proc.º n.º 39.858, “... corremos o risco de manter na ordem jurídica um acto ilegal ou, pelo menos, de não apreciar essa ilegalidade em devido tempo sob o pretexto da existência de circunstâncias exteriores a essa ilegalidade – a celebração e o cumprimento do contrato - situação que, podendo ser frequente nos casos em que está em causa a legalidade dos actos que integram o procedimento concursal e a celebração do consequente contrato - sabida que é a natural demora na tramitação dos recursos contenciosos e jurisdicionais - poderá conduzir à denegação do princípio da tutela judicial efectiva decorrente dos art.s 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP “.

Nestes termos, apesar de se encontrar totalmente executado o contrato de prestação dos serviços objecto do procedimento posto a concurso, o prosseguimento do recurso, se outro motivo a tal não obstar, mantém utilidade para a recorrente, pelo que improcede a questão prévia da inutilidade superveniente da lide.

III.2 Passando à segunda questão prévia – ilegalidade do recurso contencioso – há que considerar o seguinte :

O recurso hierárquico interposto, para o Secretário de Estado da Administração Interna, aqui recorrido, tem por objecto o despacho do Director Geral de Viação, de 20-06-2001, que determinou a abertura do procedimento por negociação, o respectivo anúncio e a decisão final que autorizou a adjudicação da prestação de serviço à concorrente OMNI.

Todos esses actos foram praticados ao abrigo da competência que foi conferida ao Director Geral de Viação pelo despacho de 15-01-2001, do Secretário de Estado da Administração Interna, publicado no Diário da República, II série, de 21-02-2001, que nele subdelegou a competência para “autorizar despesas com empreitadas de obras públicas, aquisição de serviços e bens, mediante concurso, até ao montante de 70.000 contos” – cfr. artigos 79, n.º 1, 109 e 145, do DL n.º 197/99, de 8-06, e al. e) do despacho de delegação.

Ora, através do acto de delegação, a entidade detentora dos poderes que delega transferiu o exercício de poderes seus para o delegado, atribuindo-lhe, assim, competência para o seu exercício, ficando os actos praticados pelo delegado a pertencer à esfera jurídica deste – cfr. acórdão de 22-09-98, Proc.º n.º 43.105 -, de modo que, “para efeitos contenciosos os actos praticados por delegação ou subdelegação têm o mesmo carácter impugnável do correspondente acto praticado pelo delegante” – cfr. acórdão de 21-01-03, Proc.º n.º 910/02.

Assim sendo, e independentemente de se averiguar da lesividade ou não da decisão de abertura do procedimento e do respectivo anúncio por se tratar de actos preparatórios da decisão final de adjudicação e subsequente contratação do serviço posto a concurso, a verdade é que os actos administrativos objecto do recurso hierárquico interposto para o Secretário de Estado da Administração Interna constituem a última palavra da Administração no âmbito do procedimento em causa, pelo que, considerando-os a recorrente lesivos do seus direitos ou interesses legalmente protegidos, deles devia ter interposto o competente recurso contencioso, nos termos dos artigos 25, n.º1, da LPTA, 268, n.º 4, da CRP, e 51, n.º 1, al. a), do ETAF.

Não o tendo feito, a situação jurídica por eles definida firmou-se na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido.

O recurso hierárquico interposto pelo recorrente tem, pois, a natureza de facultativa – cfr. artigo 167, n.º 1, do CPA - pelo que o despacho de indeferimento aqui impugnado, por nada inovar na esfera jurídica do interessado, é confirmativo dos actos praticados pelo Director Geral e, como tal, contenciosamente irrecorrível, por falta de lesividade própria (artigos 25, da LPTA, 120, do CPA e 268, n.º 4, da CRP).

IV. Nos termos expostos, acordam em julgar procedente a questão prévia suscitada pela Exm.ª Magistrada do Ministério Público, rejeitando o recurso contencioso interposto a fls. 2, por ilegalidade da sua interposição (artigo 57, § 4º, do RSTA).

Custas pela recorrente, fixando-se 200 euros (taxa de justiça) e 10 euros (procuradoria).

Lisboa, 13 de Maio de 2004

Freitas Carvalho – Relator – Pais Borges – Santos Botelho