Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 048071

I - O dever legal de fundamentação tem uma natureza e um escopo normativo essencialmente instrumentais, tendo como objectivos essenciais a defesa do interesse público, a defesa do administrado e uma função de auto-controle da Administração.
II - Razões decorrentes do carácter instrumental do instituto em causa podem levar à aceitação de um conteúdo mínimo traduzido na adução de fundamentos que, sem indicação expressa dos preceitos legais aplicados, possibilitem a referência clara e inequívoca a um quadro jurídico-normativo bem determinado, devendo considerar-se fundamentado o acto que, pela valoração dos factos a que procede e pelo teor das exposições antecedentes do destinatário, a este permite o conhecimento inequívoco do quadro legal em que assenta.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. O MINISTRO DA EDUCAÇÃO recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do TCA, de 29.03.2001 (fls. 109 e segs.), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., id. nos autos, do seu despacho nº 12636/97 (2ª série), de 21.11.97, que deu por findas as funções que esta desempenhava como Coordenadora do Centro da Área Educativa de Coimbra da Direcção Regional de Educação do Centro, publicado no DR, II Série, Nº 286, de 12.12.97, anulando o acto recorrido por vício de forma (falta de fundamentação de direito) e considerando prejudicado o conhecimento do vício de violação de lei também arguido pela recorrente.

Na sua alegação, formula as seguintes

Conclusões:

A - A fundamentação de um acto administrativo é um conceito relativo que depende do tipo legal do acto, dos seus termos e das circunstâncias em que foi proferido.

B - O acto administrativo está fundamentado de direito quando se insere num quadro legal perfeitamente cognoscível.

C - A fundamentação de direito de acto administrativo não impõe a referência a uma concreta norma jurídica .

D - O acto administrativo objecto de recurso contencioso em apreço está cabalmente fundamentado, sendo certo que pelo contexto processual em que se insere, é possível a referência clara e inequívoca do mesmo a um quadro jurídico normativo bem determinado.

E - A interessada que além do vício de forma por falta de fundamentação, invocou também quanto ao acto recorrido o vício da violação de lei, revelou ter-se apercebido, inequivocamente, do quadro normativo em que aquele foi proferido.

F - Na verdade, nas conclusões da sua alegação apresentada no processo contencioso sub judice, invoca expressamente o vício de violação da lei - DL 323/98 de 26 de Setembro, DL 141/93 de 26 de Abril e Portaria 79- B/94 de 4 de Fevereiro - patenteando um claro conhecimento do quadro jurídico em que se inseriu o despacho impugnado.

G - Na situação vertente, face á fundamentação factual exaustiva da decisão, o contexto em que a mesma é proferida e a inequívoca percepção por parte da ora recorrida do seu alcance, bem como dos parâmetros legais em que é exarada, a falta de referência ao preceito legal aplicável, não a faz incorrer em vício de forma por falta de fundamentação.

H - Ao julgar diversamente, o douto Acórdão sob recurso não faz adequada valoração quer da fundamentação do acto recorrido, quer das circunstâncias em que o mesmo foi prolatado.

I - Não deu, por outro lado, o devido valor, à circunstância de a ora recorrida ter apreendido cabalmente as razões de direito que enquadraram a decisão proferida, como bem revela nos dois recursos contenciosos interpostos.

J - O douto Acórdão recorrido fez, assim incorrecta inserção da situação vertente no quadro dos artigos 124° e 125°, n° 2 do CPA.

L - Deverá, por isso ser revogado, sendo em consequência julgado suficientemente fundamentado o acto recorrido, com todas as consequências legais.

II. Contra-alegou a ora recorrida (fls. 131 e segs.), sustentando, em suma, que o acto recorrido padece de vício de forma por falta de fundamentação, quer de facto, quer de direito, terminando por pedir a anulação do despacho contenciosamente recorrido.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“A questão a decidir no presente recurso é a de saber o despacho contenciosamente recorrido, transcrito na sentença recorrida a fls.110, está ou não fundamentado de direito.

A decisão recorrida considerando que nele se não contém a mínima referência a qualquer preceito legal, julgo-o não fundamentado e, em consequência, anulou-o.

Como se escreve no acórdão do Pleno de 25-03-93, Proc.º n.º 27.387, que, depois de referir que a Jurisprudência do STA não impõe "que o acto refira expressamente a norma concreta que lhe oferece cobertura", ficando assegurado o dever de fundamentação "sempre que, mau grado a inexistência de referência expressa a qualquer preceito legal ou princípio jurídico, a decisão em causa se situe inequivocamente num determinado quadro legal, perfeitamente cognoscível do ponto de vista de um destinatário normal", conclui que "haverá, assim, fundamentação de direito quando, face ao texto do acto, forem inteligíveis as razões jurídicas que o determinaram".

No caso em análise, das razões invocadas no despacho recorrido, junto a fls. 22, designadamente a invocação da necessidade do Coordenador possuir "um profundo conhecimento de todas as vertentes do sistema educativo, bem como da realidade escolar local", bem como o conhecimento das "escolas dos vários ciclos da sua área de actuação, uma a uma, de modo a perceber todas as acções que nelas se desenvolvem, complementando-as ou corrigindo-as", associadas à constatação de que a recorrente, Lic.ª A..., "não tem um conhecimento aprofundado das escolas do vários ciclos" bem como do seu funcionamento a nível pedagógico, formação de professores e gestão, resulta claro para qualquer destinatário normal, e para a recorrente, que o quadro legal onde se move o despacho de cessação da comissão é o do n.º 2, al. a), do artigo 7°, do DL n.º 323/89, de 26-09, que refere a "comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas" como um dos fundamentos da cessação das comissões de serviço.

Face ao exposto, afigura-se-nos que o acórdão recorrido, ao considerar não fundamentado o despacho contenciosamente impugnado, anulando-o por vício de forma, fez incorrecta interpretação e aplicação da lei.

Assim, deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida.”

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Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A decisão impugnada considerou assentes os seguintes factos:

A) A recorrente é professora do 10° Grupo A, tendo sido nomeada por despacho conjunto nº 71/MF/ME/95, de 21 de Julho de 1995, publicado no DR nº 184, de 10 de Agosto, em comissão de serviço, para exercer funções de Coordenadora da Área Educativa de Coimbra.

B) Essa nomeação foi feita ao abrigo do disposto no nº 5 do art. 2° do DL 141/93, de 26/4 e da Portaria 79-B/94, de 4/2 e art. 5° do DL 323/89, de 29/6.

C) Em 10 de Maio de 1996, o Senhor Ministro da Educação, proferiu o despacho nº 104/ME/96, com o seguinte teor:---------------------------------- "Considerando a necessidade de imprimir uma nova orientação à coordenação das actividades desenvolvidas no âmbito da competência do Centro da Área Educativa de Coimbra, da Direcção Regional da Educação do Centro, dou por findas as funções que a Licª. A... vinha desempenhando como Coordenadora do referido Centro, com efeitos reportados à data do presente despacho".

D) Por douto Acórdão do STA, de 2.10.97, proferido no recurso nº 40.695, foi o acto descrito em C) anulado, por se encontrar eivado do vício de forma, por falta de fundamentação, "ao nível factual".

E) Em 21 de Novembro de 1997, o Senhor Ministro da Educação, proferiu o despacho n° 12636/97, que constitui o acto ora recorrido, com o seguinte teor: "Em execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que anulou o despacho n° 104/ME/96, publicado no Diário da República, 2ª série, n° 125, de 29 de Maio, determina-se o seguinte:------------------------------

Considerando que os coordenadores dos centros da área educativa são quem faz a aproximação da administração central às escolas; Considerando a necessidade de, para o cabal e correcto exercício de tais funções, um profundo conhecimento de todas as vertentes do sistema educativo, bem como da realidade escolar local; Considerando que para um coordenador de um centro de área educativa é imprescindível conhecer as escolas dos vários ciclos da sua área de actuação, uma a uma, de modo a perceber todas as acções que nelas se desenvolvem, complementando-as ou corrigindo-as; Considerando que a licenciada A... não tem um conhecimento aprofundado das escolas dos vários ciclos, nomeadamente das actividades pedagógicas, da formação de professores, da gestão das escolas e da gestão das experiências pedagógicas:-----------------------------------

Dou por findas as funções que desempenhava como coordenadora do Centro da Área Educativa de Coimbra da Direcção Regional de Educação do Centro".

O DIREITO

A única questão que se coloca no presente recurso jurisdicional é a de saber se o acto contenciosamente recorrido deve ser anulado por falta de fundamentação de direito (como decidiu o acórdão sob impugnação), ou se, pelo contrário, o mesmo deve ser considerado fundamentado de direito apesar da falta de referência expressa a uma norma jurídica concreta (como sustenta a entidade ora recorrente).

Na verdade, a decisão sob recurso deu por assente que o acto recorrido se encontra devidamente “fundamentado a nível factual”, uma vez que, perante o seu teor, “qualquer destinatário normal fica a saber quais foram os factos que determinaram a decisão”, tendo, porém, decidido que “relativamente à fundamentação de direito, o acto recorrido é totalmente omisso”.

Vejamos.

Nos termos do art. 125º, nº 1 do CPA, "A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão ”.

A fundamentação comporta, assim, dois níveis de substanciação: a fundamentação de facto e a fundamentação de direito, ou seja, a factualidade subjacente à decisão e os fundamentos jurídico-normativos em que repousa a valoração dessa factualidade.

Como é jurisprudência pacífica, um acto estará suficientemente fundamentado sempre que um destinatário normal, colocado perante o acto em causa, possa ficar ciente do sentido da decisão nele prolatada e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.

Por outro lado, o dever legal de fundamentação tem uma natureza e um escopo normativo essencialmente instrumentais, tendo como objectivos essenciais: a defesa do interesse público; a defesa do administrado; e uma função de auto-controle da Administração (cfr. Rui Machete, Estudos de Direito Público e Ciência Política, p. 380, e René Chapus, Droit Administratif, I, p. 775).

Ou seja, é na perspectiva da consecussão desses objectivos (relevando sobremaneira, de entre eles, a função de defesa do administrado) que deve ser aferida, em concreto, a suficiência ou insuficiência da fundamentação dos actos administrativos.

Relativamente à fundamentação de direito, este STA tem decidido que, para que a mesma se considere suficiente, não é de todo necessária a indicação dos preceitos legais aplicáveis, bastando a referência aos princípios pertinentes, ao regime jurídico, ou a um quadro legal determinado, devendo considerar-se o acto fundamentado de direito quando ele se insira num quadro jurídico-normativo perfeitamente cognoscível (Ac. de 09.05.95 – Rec. 36.072).

E, nesta perspectiva, “razões decorrentes do carácter instrumental do instituto em causa podem levar à aceitação de um conteúdo mínimo traduzido na adução de fundamentos que, sem indicação expressa dos preceitos legais aplicados, possibilitem a referência clara e inequívoca a um quadro jurídico-normativo bem determinado”, devendo considerar-se fundamentado o acto que, “embora sem citar as normas ou princípios jurídicos que motivaram o decidido, pela valoração dos factos a que procede e pelo teor das exposições antecedentes do destinatário, a este permite o conhecimento inequívoco do quadro legal em que assenta” (cfr. Acs. STA de 27.02.97 – Rec. 36.197, de 02.12.97 – Rec. 41.206, e de 17.05.98 – Rec. 32.694).

Em tais casos, como se sublinha nos referidos arestos, “a falta de referência ao preceito legal aplicável não faz incorrer o acto administrativo em vício de forma por falta de fundamentação, dado que a relação dialógica entre a pretensão e o direito não deixa qualquer dúvida sobre o bloco legal aplicado".

Esta orientação foi igualmente acolhida pelo Pleno da Secção, no Ac. de 25.03.93 – Rec. 27.387, no qual se afirma que fica assegurado o dever de fundamentação “sempre que, mau grado a inexistência de referência expressa a qualquer preceito legal ou princípio jurídico, a decisão em causa se situe inequivocamente num determinado quadro legal, perfeitamente cognoscível do ponto de vista de um destinatário normal”, concluíndo-se que “haverá, assim, fundamentação de direito quando, face ao texto do acto, forem inteligíveis as razões jurídicas que o determinaram”.

Ora, tal como sustentam a entidade recorrente e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo, cremos ser essa a situação que ocorre no caso sub judice.

Como resulta da matéria de facto, a recorrente contenciosa é professora do 10° Grupo A, tendo sido nomeada por despacho conjunto publicado no DR nº 184, de 10 de Agosto, em comissão de serviço, para exercer funções de Coordenadora da Área Educativa de Coimbra, nomeação que foi feita ao abrigo, entre outros, do disposto no art. 5° do DL nº 323/89, de 26 de Setembro (provimento do pessoal dirigente em comissão de serviço por período de três anos, renovável).

Em 10 de Maio de 1996, o Senhor Ministro da Educação, pelo despacho nº 104/ME/96, deu por finda a comissão de serviço da recorrente, tendo este despacho sido anulado por acórdão deste STA, com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação "ao nível factual".

Em 21 de Novembro de 1997, o Senhor Ministro da Educação proferiu o despacho n° 12636/97, que constitui objecto do recurso contencioso dos presentes autos, com o seguinte teor:

"Em execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que anulou o despacho n° 104/ME/96, ( ... ) determina-se o seguinte:

Considerando que os coordenadores dos centros da área educativa são quem faz a aproximação da administração central às escolas;

Considerando a necessidade de, para o cabal e correcto exercício de tais funções, um profundo conhecimento de todas as vertentes do sistema educativo, bem como da realidade escolar local;

Considerando que para um coordenador de um centro de área educativa é imprescindível conhecer as escolas dos vários ciclos da sua área de actuação, uma a uma, de modo a perceber todas as acções que nelas se desenvolvem, complementando-as ou corrigindo-as;

Considerando que a licenciada A... não tem um conhecimento aprofundado das escolas dos vários ciclos, nomeadamente das actividades pedagógicas, da formação de professores, da gestão das escolas e da gestão das experiências pedagógicas:

Dou por findas as funções que desempenhava como coordenadora do Centro da Área Educativa de Coimbra da Direcção Regional de Educação do Centro".

Fazendo apelo à orientação jurisprudencial atrás citada, temos por adquirido que nenhuma dúvida se coloca a qualquer destinatário normal, colocado na situação da recorrente contenciosa, sobre o quadro normativo em que se move a decisão administrativa prolatada.

Com efeito, tendo em consideração os antecedentes dessa mesma decisão, designadamente a precedência de outro despacho similar, judicialmente anulado por carência de fundamentação “ao nível factual”, bem como os desenvolvidos considerandos do próprio despacho, e os termos da sua parte final decisória, em que se dão por findas as funções de Coordenadora do Centro da Área Educativa de Coimbra da Direcção Regional de Educação do Centro, funções para que a recorrente contenciosa fora nomeada em comissão de serviço nos termos do citado DL nº 323/89, é manifesto que o quadro legal em que se move a decisão de cessação dessa mesma comissão de serviço é o do art. 7º daquele DL nº 323/89, em cujo nº 2, al. a) se aponta como fundamento de cessação das comissões de serviço a “não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas”.

A recorrente contenciosa, nas circunstâncias concretas do caso, e perante os considerandos e as referências do próprio despacho, não pode ter deixado de apreender perfeitamente esse quadro legal, que lhe era cognoscível, sabendo perfeitamente qual a base jurídica que fundamentou o despacho em causa.

Na expressão dos acórdãos atrás citados, o acto recorrido, “pela valoração dos factos a que procede e pelo teor das exposições antecedentes do destinatário, a este permite o conhecimento inequívoco do quadro legal em que assenta”.

E a prova disso é que, no recurso contencioso, para além do vício de forma por falta de fundamentação, a recorrente não deixou de invocar vícios de violação de lei, reportando-se ao quadro jurídico-normativo em que sabe ter sido proferido o despacho recorrido, e que entende ter sido violado – justamente o DL nº 323/89.

Há pois que concluir que o acto recorrido não padece do vício de falta de fundamentação.

Ao decidir em sentido contrário, o acórdão impugnado fez uma incorrecta inserção da situação sub judice no quadro dos arts. 124º e 125º do CPA, assim incorrendo em erro de julgamento, termos em que procede a alegação do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão impugnado, devendo o tribunal a quo apreciar os vícios de violação de lei invocados e não conhecidos, se nada obstar.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2002

Luís Pais Borges - Relator

Adérito Santos

João Cordeiro