Princípio da legalidade Caducidade Apoio financeiro
Sumário
I - O acto pelo qual se decidiu que tinham caducado os incentivos anteriormente concedidos, em forma de subsídio, no âmbito das Iniciativas de Desenvolvimento Local (D-L nº 34/95, de 11.2 Res. Cons. Ministros nºs 34/95, de 17.6 e 154/96, de 17.9), em virtude de o promotor não querer, presumivelmente, assinar o contrato não constitui acto de execução do que lhe atribuíra os ditos subsídios.
II - O facto de o interessado ter interposto recurso do primeiro acto, com fundamento em o mesmo ter determinado uma redução do apoio inicialmente aprovado, não autoriza a Administração a presumir que ele não está interessado em assinar o contrato de concessão do incentivo, e a dispensar-se de lhe fazer a notificação para esse efeito, prevista no nº 9 do art. 17º do Regulamento aprovado pela dita Res. C. M. nº 154/96.
III - O interesse do Estado em libertar tão cedo quanto possível as verbas destinadas aos incentivos deste tipo tem de ceder perante a vinculação que resulta da regulamentação aplicável, face à subordinação da Administração ao princípio da Legalidade e ao respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares (CRP, art. 266º e CPA, arts. 3º e 4º).
Texto da decisão
Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
- I -
A MINISTRA DE ESTADO E DAS FINANÇAS e o SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO recorrem para o Pleno da Secção do Acórdão da 1ª Subsecção deste Supremo Tribunal que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A..., anulou o despacho conjunto da Ministra do Planeamento, do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional e do Ministro da Economia, de 22.4.01, que autorizou a desactivação, por caducidade, dos incentivos concedidos pelo despacho de 26.10.98.Na sua alegação, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
“I. O acto recorrido não é passível de impugnação jurisdicional, configurando-se como mero acto não autonomizável do acto impugnado no recurso n.º 45.456, da 1ª Secção, 3ª Subsecção deste STA.
II. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/96, de 17 de Setembro, que alterou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 57/95, de 17 de Junho, determina, nos seus n.º 8 e 9 do art.º 17º, que a não celebração dos contratos de concessão de incentivos implica a caducidade destes.
III. Tendo sido contenciosamente impugnado o acto que fixou as comparticipações financeiras atribuídas à recorrente, não estava a Administração obrigada a notificar expressamente a recorrente para celebrar o dito contrato de concessão de incentivos.
IV. A não outorga do contrato decorre directamente da interposição do referido recurso e não da falta de notificação da Administração para esse efeito, pelo que se operou automaticamente a caducidade do subsidio atribuído a recorrente.
V. Nada justificaria, à luz da prossecução do interesse público, que se mantivessem cativas as verbas inicialmente destinadas ao projecto, tanto mais que o acto que concedeu as respectivas comparticipações financeiras foi jurisdicionalmente impugnado”.
O recorrente Secretário de Estado deu como reproduzidas as alegações apresentadas pela Ministra de Estado e das Finanças.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.
- II -
É a seguinte a matéria de facto fixada no acórdão recorrido:a) Em 31-7-96, a Recorrente apresentou uma candidatura ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros nº 57/95, de 17-6, com o objectivo de criar uma empresa de prestações de serviços de consultadoria de gestão para empresas sediadas num mercado de âmbito local.
b) O investimento envolvido elevava-se a 17,8 mil contos, destinando-se, designadamente, a aquisição de equipamento informático e de comunicações, mobiliário de escritório, duas viaturas de transporte, despesas de instalação e formação.
c) No processo de candidatura estava prevista a criação líquida de 3 postos de trabalho (um gestor, um administrativo e um técnico).
d) O projecto foi aprovado em 29/6/97, com a taxa de comparticipação máxima de 80%, repartida num subsídio para investimento de 4.806.448$00 e de um subsídio para emprego de 3.265.920$00 (cfr. o doc. de fls. 23, cujo teor aqui se da por reproduzido).
e) Por discordar do montante das despesas consideradas elegíveis, o promotor remeteu uma exposição à DGDR, em 26-9-97, onde se refere, designadamente, que as viaturas em causa eram necessárias devido a diversidade de clientes, os quais apesar de serem em especial da região Norte também se alargavam à região Centro e Lisboa e Vale do Tejo.
f) Em face da posição assumida pela agora Recorrente, entendeu a Administração que a Recorrente não poderia ser enquadrada na prestação de serviços de base local e de proximidade dada a abrangência do seu mercado, ao mesmo tempo que se passou a considerar que a actividade que se encontrava a ser desenvolvida resultava já do desenvolvimento da actividade do promotor, daí que a criação deste posto de trabalho se não consubstanciasse numa criação líquida de emprego, o que levou à redução das comparticipações financeiras referenciadas em d), sendo fixado o subsídio para investimento em 3.027.138$00 e o subsidio para emprego em 2.245.320$00, tudo isto, por via de decisão, de 26-10-98 (cfr. o doc. de fls. 25, cujo teor aqui se dá por reproduzido)
g) Tal decisão foi objecto de recurso contencioso, por parte da Recorrente e a que se reporta o Processo nº 45456, deste STA.
h) No âmbito da Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional foi elaborada, em 29-1-01, a seguinte informação, nº 150/2001:
“Assunto: IDL/RIME Candidatura apresentada por “A...”
1. A empresa referida em epigrafe apresentou uma candidatura ao abrigo da RCM 57/95, de 17 de Junho, em 31 de Julho de 1996, que tinha por objectivo criar uma empresa de prestação de serviços de consultoria para empresas sediadas num mercado de âmbito local. Deste modo o projecto enquadrava-se na sub-alinea v) da al. h) do nº 3 do ponto 6º da RCM 57/95.
2. O investimento envolvido elevava-se a 17,8 mil contos, destinando-se designadamente a aquisição de equipamento informático e de comunicações, mobiliário de escritório, duas viaturas de transporte, despesas de instalação e de formação. No processo de candidatura estava prevista a criação líquida de 3 postos de trabalho (um gestor, um administrador e um técnico).
3. Parte do investimento em capital fixo não foi considerado apoiável uma vez que:
3.1 Face ao número e funções dos postos de trabalho previstos, considerou-se que uma viatura seria suficiente para o desenvolvimento da actividade, ao invés das duas propostas;
3.2 Tendo em conta que o promotor desconhecia as instalações que viria a ocupar, não foram consideradas todas as despesas com a realização de obras, uma vez que não é certo que todos os espaços de escritórios careçam de obras;
3.3 os telemóveis no âmbito do presente regime de incentivos não foram considerados elegíveis, excepto se essenciais para o desenvolvimento da actividade;
3.4 as despesas com formação não foram consideradas elegíveis uma vez que não são despesas de investimento co-financiáveis pelo FEDER;
3.5 as despesas de elaboração da candidatura não foram consideradas apoiáveis por serem injustificadas numa empresa que se propõe realizar serviços da mesma natureza.
4. Face ao exposto o projecto foi aprovado em 97/06/29, com a taxa de comparticipação máxima de 80%, repartida num subsídio para investimento de 4.806.448$00 e de um subsídio para emprego de 3.265.920$00.
5. Discordando do montante das despesas consideradas elegíveis, o promotor remeteu uma exposição à DGDR, em 97/09/26, procurando nomeadamente justificar a necessidade das viaturas pela diversidade de clientes que apesar de serem em especial da região Norte alargavam-se também à região Centro e Vale de Lisboa e Vale do Tejo.
6. Perante este esclarecimento considerou-se que a empresa não poderia assim ser enquadrada na prestação de serviços de base local e de proximidade dada a abrangência do seu mercado. De facto, a região Norte só por si não é um mercado local acrescido do alargamento a outras regiões inviabiliza completamente a classificação supra referida. Ao mesmo tempo, constatou-se que de facto a actividade que se encontrava a ser desenvolvida resultava do desenvolvimento da actividade do promotor, pelo que este posto de trabalho não constituía uma criação líquida de emprego. Assim, as comparticipações financeiras supra citadas foram reduzidas e homologadas em 98/10/26, sendo o actual subsídio para investimento de 3.027.138$00 e o subsídio para emprego de 2.245.320$00.
7. Desde então não nos foi remetida qualquer contestação a esta decisão, porém o promotor apresentou recurso contencioso, que se julga encontra-se ainda sem decisão final.
8. Igualmente não foi celebrado o correspondente contrato de concessão do incentivo, tendo apenas em Julho de 2000, a DGDR tomada conhecimento através do BPSM da actual disponibilidade do promotor para a sua outorga. Através do n/oficio refª. DSAE 12295, de 4 de Outubro, colocamos à consideração da tutela a notificação ao promotor da decisão de não celebração, por extemporaneidade, deste contrato, tendo este procedimento merecido concordância da Senhora Ministra do Planeamento em 5 de Dezembro de 2000.
9. Dado que, em sede de audiência de interessados o promotor remeteu-nos a exposição cuja cópia se anexa, não refutando nem apresentando qualquer justificação para a dilação de resposta a carta do BPSM, datada de Maio de 99, mantém-se a presunção de desinteresse do promotor na celebração atempada do contrato.
Face ao exposto, coloca-se à consideração da Senhora Ministra do Planeamento, do Senhor Ministro da Economia e do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, a desactivação por caducidade, da comparticipação financeira oportunamente atribuída ao projecto.
À consideração superior...” – cfr. o doc. de fls. 20-22, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
j) No seguimento da Informação transcrita em i), foram elaborados os seguintes Pareceres:
– De 31-01-01: “Concordo com a proposta de desactivação da comparticipação financeira aprovada. À consideração do Senhor Ministro do Planeamento” – cfr. o doc. de fls. 20;
- De 5-3-01: “Visto. 1. Com o meu acordo à consideração da Senhora Ministra. 2. Trata-se de uma descativação por caducidade da comparticipação financeira atribuída. - cfr. o doc. de fls. 20.
k) Foi, então, proferido o despacho conjunto agora objecto de impugnação contenciosa – cfr. o doc. de fls. 20, cujo teor aqui se da por reproduzido.
L) A Recorrente não foi notificada para proceder à assinatura do contrato de concessão de incentivos financeiros (cfr. os docs. De fls. 28-29 e 34/35).
M) Não chegou a ser celebrado qualquer contrato de concessão de incentivos.
- III -
Tendo-se candidatado ao recebimento de incentivos ao abrigo do programa de Iniciativas de Desenvolvimento Local (Dec-Lei nº 34/95, de 11.2 e Regulamentos aprovados pelas Res. Cons. Ministros nºs 57/95, de 17.6 e 154/96, de 17.9), ora recorrida viu aprovado o seu projecto de criação de uma empresa de prestação de serviços de consultadoria de gestão actuando num mercado de âmbito local, que incluía um subsídio para investimento de Esc. 4.806.448$00 e um subsídio para emprego de 3.265.920$00. Posteriormente, a Administração reduziu estas comparticipações financeiras para Esc. 3.027.138$00 e Esc. 2.245.320$00, respectivamente, em virtude de ter constatado que a interessada possuía uma abrangência de mercado que impedia o seu enquadramento na prestação de serviços de base local, e bem assim que a actividade que estava a ser desenvolvida resultava já do desenvolvimento da actividade do promotor, pelo que a criação do posto de trabalho do gestor não consubstanciava uma criação líquida de emprego. A recorrida interpôs recurso contencioso desta decisão. Posteriormente, a Administração, invocando o facto de não ter sido celebrado o contrato de concessão do incentivo, e a “presunção de desinteresse do promotor” nessa celebração, determinou, através de despacho conjunto, a “desactivação por caducidade da comparticipação financeira oportunamente atribuída ao projecto”.É deste despacho conjunto que vem o recurso contencioso, a que o acórdão recorrido concedeu provimento, com fundamento em que, não tendo a ora recorrida sido notificada para proceder à assinatura do contrato, não podia ser invocada contra ela o regime de caducidade estabelecido pelo art. 17º, nº 9, da Res. Cons. Ministros nº 154/96, de 17.9.
Nas suas alegações, a Ministra recorrida começa por insistir num argumento já anteriormente usado, qual seja o de que o acto impugnado não era um acto recorrível, por não ser “autonomizável” face ao anterior acto que foi objecto de recurso contencioso, e de que seria “uma consequência directa” (conclusão I das alegações de recurso).
Mas não tem razão. Os dois actos possuem conteúdo e efeitos jurídicos perfeitamente distintos. Enquanto o primeiro acto fixou, por redução, o montante do financiamento concedido ao projecto da recorrida, o segundo retira em absoluto essa comparticipação financeira, por considerar que a mesma caducou. No seu confronto com o segundo, o primeiro acto encerra, na globalidade, efeitos favoráveis à recorrida, pese embora a parte desfavorável que consistiu em reduzir o montante da comparticipação. O último acto é, no seu todo, um acto desfavorável à recorrida.
O acto aqui impugnado é um acto lesivo, e essa lesividade é uma lesividade própria, e não derivada de qualquer acto anterior, de que ele fosse mera consequência ou desenvolvimento (acto de execução). Define inovatoriamente situações jurídicas, em termos, aliás, inconciliáveis com o precedente acto, já que retira à interessada, por completo, o direito a obter a comparticipação a que se candidatara.
Alega depois a recorrente (conclusões II, III e IV) que o tribunal fez uma aplicação incorrecta do preceituado nos nºs 8 e 9 art. 17º do Regulamento aprovado pela Res. Cons. Ministros nº 154/96, de 17.9, que entretanto veio substituir a Res. nº 57/95. O Tribunal não valorou um facto que seria da maior relevância – a interposição de recurso contencioso do despacho que aprovou as comparticipações financeiras atribuídas ao projecto. A interposição desse recurso demonstra: a) que a interessada foi notificada da decisão que aprovou essas contrapartidas; b) que a mesma não concordou com esse acto. Ora, quando o nº 9 do art. 17º estabelece que a celebração do contrato de incentivos deverá ocorrer no prazo de 10 dias a contar da notificação ao promotor, está a pensar na tramitação normal do procedimento e não e “situações patológicas”, como é a da impugnação do acto que serve de suporte à contratualização. Nestes casos, o contrato jamais poderá ser celebrado enquanto não estiver julgado o recurso, pois a decisão neste proferida influenciará decisivamente o conteúdo essencial do contrato. Daí que a administração não tenha de notificar expressamente o promotor para celebrar um contrato que ele não quer, presumivelmente, assinar, por considerar ilegal o acto que fixou as comparticipações financeiras.
Este entendimento é absolutamente inconsistente. Nem a lei, nem os princípios, autorizam a Administração a estabelecer semelhante presunção. A interposição de recurso contencioso não tem a virtualidade de suspender os efeitos do acto impugnado, a menos que o interessado a peça e o tribunal a conceda. Não obstante a interposição do recurso, a Administração mantém a possibilidade de executar o acto e o seu destinatário o poder de aproveitar os benefícios que dele derivem, como é próprio do nosso sistema – cf. o art. 149º do CPA. O facto de o administrado não concordar com o montante de um subsídio que a Administração lhe atribui não significa, em termos absolutos, que não esteja interessado em recebê-lo antes de terminar a discussão contenciosa a esse respeito – até porque o não recebimento atempado pode acarretar-lhe prejuízos de vária ordem. O normal, na situação dos autos, seria que viesse assinar o contrato, deixando expressa a ressalva da pendência de discussão contenciosa acerca do quantitativo do subsídio, em virtude de se julgar com direito a uma importância maior.
De resto, atendendo ao tipo de acto em questão, a execução do acórdão anulatório que viesse a reconhecer-lhe razão far-se-ia sem qualquer embaraço, mesmo que, entretanto, tivesse havido execução desse acto e integral realização do projecto que o mesmo se destinava a financiar.
A presunção de que o particular não está interessado em assinar o contrato não tem, assim, razão de ser e, a ter realmente inspirado a prática do acto impugnado, foi além do mais tirada ao arrepio dos princípios da colaboração com os particulares e da participação destes na formação das decisões que lhes dizem respeito – arts. 7º e 8º do CPA. É que um simples contacto com o promotor (mais não fosse aquele que a notificação omitida podia propiciar) permitiria à Administração saber, sem ter de adivinhar, se existia ou não a disposição de assinar o contrato. Doutro modo – repare-se – a lei estaria a permitir que a interposição do recurso contencioso, que corresponde ao exercício de um direito garantido constitucionalmente, redundasse para o particular na perda integral do incentivo concedido, o que seria absurdo.
Tal como foi entendido, e muito bem, pelo acórdão recorrido, ao instituir a caducidade, o legislador só concedeu relevância à inércia, durante certo lapso de tempo, do promotor ao qual foi previamente dirigida notificação para proceder à assinatura do contrato. Só este facto pode, segundo a lei, levar à caducidade dos incentivos financeiros anteriormente concedidos. A norma institui a notificação como o termo a quo que marca o início do prazo de caducidade, não sendo lícito à Administração substitui-lo por outro qualquer, ainda por cima mal concretizado.
Resta o derradeiro argumento das alegações da recorrente (conclusão V): nada justificaria que se mantivessem cativas as verbas inicialmente destinadas ao projecto, tanto mais que o acto que concedeu as comparticipações foi jurisdicionalmente impugnado. Isso seria lesivo do interesse público e duma correcta gestão orçamental.
É, porém, evidente que os objectivos da satisfação do interesse público e da boa gestão orçamental têm de ser conciliáveis com a subordinação à lei e o respeito pelos interesses legalmente protegidos dos cidadãos, deveres a que a Administração Pública se encontra adstrita por força de imposição constitucional e legal – v. os arts. 266º da Constituição e 3º e 4º do CPA.
Ora, estabelecendo a lei, num quadro de estrita vinculação, as condições em que os subsídios deste tipo podem caducar, sem introduzir quaisquer limitações que tivessem em vista acautelar o interesse do Estado em libertar tão cedo quanto possível estas verbas, este interesse não pode ser invocado para se sobrepor às consequências jurídicas que decorrem da aplicação de tais regras, sob pena da negação do próprio Estado de Direito.
Improcede, deste modo, a totalidade das alegações dos recorrentes.
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 2 de Junho de 2004.
J Simões de Oliveira – Relator – António Samagaio - Azevedo Moreira – Rosendo José - Santos Botelho – Pais Borges – Abel Atanásio - Angelina Domingues –