Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 048015

I - Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.
II - As competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.
III - O Regulamento (CEE) nº 2950/83 cessou a sua vigência em 1.1.89, com a entrada em vigor, nesta última data, do Regulamento CEE (do Conselho) nº 4255/88, que revogou aquele; o regime jurídico das contribuições do Fundo instituído por este último Regulamento e pelos Regulamentos do Conselho que se lhe seguiram, respeitantes à mesma matéria, é essencialmente diferente do anterior no que concerne à competência em causa da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.
IV - A Comissão ficou apenas com poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa, sendo dos Estados membros a competência para decidir sobre os pedidos de cofinanciamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção como ao pagamento.
V - Nas acções aprovadas na vigência do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, a entidade gestora é o IEFP, competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais, proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34º).
VI - Nos termos do disposto no nº 3 do artigo 33 do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23/11, aquela entidade mantém a competência para a gestão da acção até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.
VII - Face ao exposto em 5. e 6., o Gestor do Programa Pessoa carece de atribuições para reduzir os montantes financiáveis e ordenar a reposição de verbas disponibilizadas a titulo de adiantamentos, no âmbito de uma acção aprovada na vigência do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6/7, pelo IEFP, sendo tal acto nulo, bem como o do Ministro que, em sede de apreciação do recurso hierárquico, o manteve.

Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A... (id. a fls 2) interpôs, neste Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação com vista à declaração de nulidade ou anulação do despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 4 de Junho de 2001, “na parte em que indeferiu o recurso necessário interposto em 11 de Agosto de 2000, pela ora Recorrente, da decisão do Gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego de 1 de Junho de 2000, transmitida pelo seu ofício nº 5342/DN-UTAN/2000, de 14 de Julho de 2000”.

Na petição, imputou ao acto recorrido vícios de incompetência, de forma e de violação de lei.

1.2. A entidade recorrida, na Resposta, impugnou genericamente todos os vícios imputados ao acto contenciosamente recorrido, remetendo “para os fundamentos apresentados em sede de apreciação do recurso tutelar”.

1.3. A Recorrente apresentou as alegações de fls. 83 e segs, as quais concluiu do seguinte modo:

“A. A competência para a aprovação de pedidos de pagamento de saldos em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista no art. 24º, nº 1, do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos nºs 2 e 3 do art. 33º, do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133º e do art. 2º, ambos do CPA.

B. A competência para a redução de contribuições já aprovadas em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no nº 2 do art. 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo com redução da contribuição anteriormente aprovada, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133º e do art. 2º, ambos do CPA.

C. Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório nº 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que lhe é imposto pelos arts. 100º e 101º, do CPA, pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação do acto e a repetição do procedimento administrativo a partir da fase de audiência prévia.

D. Os arts. 86º, do Código de Processo Penal, 82º, da LPTA e 101º, do CPA, interpretados conjugadamente no sentido no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados com prejuízo dos direitos destes e prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional por violação dos nºs 1, 3 e 4 do art. 268º, da CRP.

E. A referência a "margens de lucro não razoáveis", "relações especiais existentes entre as entidades prestadoras de serviços e a entidade promotora" e à "relevância material das não elegibilidades", não permitindo a um destinatário normal colocado na posição da Recorrente, discernir o iter cognitivo que motivou o acto, constitui fundamentação insuficiente e obscura, equivalente à falta da fundamentação, pelo que deve o acto recorrido ser anulado, por vício de forma e, consequentemente, revogado, nos termos dos arts. 125º, 135º e 136º, do CPA.

F. É ilegal o segmento da Decisão confirmada peio acto recorrido que determina a reclassificação na Rubrica 3 das Despesas ("Pessoal não docente") a quantia de Esc. 2.044.500$00, por contrapartida de Esc. 994.500$00 originalmente incluídos na Rubrica 4 ("Preparação") e Esc. 1.050.000$00 originalmente classificados na Rubrica 5 ("Funcionamento"), por as despesas reclassificadas resultarem de serviços prestados por terceiros e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido.

G. Encontra-se ferido de vício de violação de lei o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que, na Rubrica 4 ("Preparação") do pedido de pagamento de saldo, considera não elegível o montante de Esc. 939.778$00, referente a serviços de elaboração de manuais utilizados no curso, verba que se refere a um royalty ou direito de autor pela concepção dos manuais e se encontra devidamente facturada e justificada, pelo que deve, também neste segmento, ser anulado e revogado, o acto recorrido, nos termos dos arts. 135º e 136º, do CPA.

H. É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que, na Rubrica 5 ("Funcionamento") exclui o valor de Esc. 63.750$00, referente ao aluguer de longa duração de uma viatura ligeira, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento.

I. É também infundado e ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que considera não elegível o montante de Esc. 64.600$00, que corresponde à margem de venda em mercadorias facturadas pela ..., Lda., sob a alegação de que existiriam relações especiais entre estas empresas e a A..., "por via dos seus responsáveis", na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do nº 3 do art. 77º, da Lei Geral Tributária, nem esclarecendo como se efectuou o cálculo das referidas margens de lucro.

J. Em consequência, deve ser aprovado o Pedido de Pagamento de Saldo apresentado pela Recorrente pelo valor de Esc. 16.870.852$00 (dezasseis milhões e oitocentos e setenta mil e oitocentos e cinquenta e dois escudos) e ordenado o pagamento a esta da quantia ainda em divida de EUR 22.735,82 (vinte e dois mil e setecentos e trinta e cinco euros e oitenta e dois cêntimos), correspondentes a Esc. 4.558.122$00 (quatro milhões e quinhentos e cinquenta e oito mil e cento e vinte e dois escudos).”

1.4. A entidade recorrida contra-alegou pela forma constante de fls. 93 e segs, formulando a final as conclusões seguintes:

“1. A entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, definindo um novo regime de apoios à formação no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu do Quadro Comunitário de Apoio, estipulou, nas suas disposições finais e transitórias, um regime de sucessão das entidades com competências de gestão dos Fundos Comunitários.

2. A única entidade gestora das acções de formação referentes ao Programa de Formação Profissional e Emprego, depois da entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação dos Gestores, é neste caso concreto, o Gestor de Programa Formação Profissional e Emprego/Pessoa assegurando o exercício de todas as competências inerentes à gestão daquele fundo.

3. Compete ao Gestor de Programa Pessoa, tal como estipula o artigo 34º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, a suspensão e redução de financiamento, estabelecendo no seu n.º 1, as circunstâncias que fundamentaram a suspensão dos financiamentos e no n.º 2, os fundamentos para a redução.

4. A redacção deste artigo confirma em absoluto a tese defendida pela entidade recorrida, quando afirma que com o Quadro Comunitário aprovado para o período de 94/99 foi abandonado o modelo de gestão anterior que pressupunha um tratamento individualizado de cada candidatura, passando a Comissão Europeia a assumir um papel de controlo ao nível dos programas quadro e não de cada acção em concreto, intervindo apenas pontualmente na fiscalização de algumas acções quando considere pertinente.

5. Ou seja, a gestão e o controlo financeiro das contribuições feitas aos Estados-membros passaram a ser exercidas pelas autoridades competentes designadas por cada um daqueles estados, sem prejuízo de um acompanhamento, avaliação e controlo financeiro, efectuados em parceria, directamente pela Comissão Europeia (cfr. artigo 26º do Regulamento n.º 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993).

6. Opção que este processo claramente evidencia, face à Missão de Controlo Comunitário, que decorreu de 4 a 6 de Novembro de 1996 e na sequência da qual foi suspensa a análise financeira dos saldos de 1995 e 1996, sendo complementarmente decidido por deliberação da Comissão Executiva do IEFP, com fundamento na alínea d) do n.º 1 do artigo 34º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, suspender os pagamentos a todos os pedidos de financiamento da A....

7. A legislação nacional e os Regulamentos Comunitários, referidos pela entidade recorrida, sustentam in totum as opções de procedimento tanto da Comissão Europeia, como da então Comissão Executiva do IEFP, bem como, após a sua nomeação, do Gestor do Programa Pessoa, espelhando o processo instrutor o escrupuloso cumprimento desses imperativos legais a que se encontravam vinculados.

8. O dever de fundamentar é um dever formal e não substancial, apenas pretendendo publicitar os motivos do acto, ou seja, esclarecer sobre o sentido da decisão e não avaliar a validade da decisão, cumprindo-se assim com a exposição dos motivos que não sejam obscuros, contraditórios ou insuficientes.

9. Assim, da fundamentação do acto administrativo, não têm que constar todos os elementos que conduziram ao juízo de fundo sobre o acto, uma vez que o próprio processo, como um todo, contem todos os elementos necessários para que a fundamentação seja completa.

10. Os múltiplos documentos deste processo administrativo, sejam visitas de controlo, mapas de listagem de análise financeira, informações e ficha síntese do relatório da Auditoria n.º 646/CEP/99, exteriorizam com objectividade os factos e a realidade jurídica que conduziu à decisão de redução de financiamento, em sede deste pedido de pagamento de saldo, para cujo teor expressamente se remete.

11. Os juízos conclusivos que fundamentam a não elegibilidade das despesas, descritos no relatório síntese, encontram-se referenciados a uma realidade jurídica e factual que permitem ao seu destinatário compreender com clareza o porquê da sua não elegibilidade, senão, veja-se o teor da sua petição e a compreensão desta realidade aí claramente demonstrada.

12. A certificação da exactidão factual e contabilística das despesas não se limita à mera verificação da correcção formal dos documentos comprovativos das despesas, abarcando também a apreciação destas face à lei fiscal, às regras da experiência e aos padrões normativamente estabelecidos.

13. Mais ainda, o ónus da prova de que as despesas cumprem os regulamentos comunitários conformadores da regularidade das despesas face às acções de formação em causa, cabe ao recorrente e não à entidade recorrida.

14. A redacção das diversas rubricas sinteticamente elencadas no relatório síntese 646/CEP/99 descriminam de uma forma objectiva e concreta as razões de ser da não elegibilidade das despesas, não logrando o recorrente, até ao presente momento, carrear para o processo quaisquer elementos que infirmem os juízos técnicos presentes na decisão em crise.

15. A entidade recorrida encontra-se impossibilitada legalmente de fornecer ao recorrente quaisquer elementos que se encontrem abrangidos por segredo de justiça, nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 86º do Código de Processo Penal e artigo 82º da LPTA, entre ao quais o Relatório da IGF, não disponibilizado para a decisão em sede de procedimento administrativo, porque abrangido por segredo de justiça.

16. Segredo de justiça que apenas abrange as matérias que possam constituir crime e não os restantes elementos, profusamente documentados neste processo administrativo, como demonstrado em anteriores conclusões, não cerceando em nada o conhecimento da realidade em que se subsume a decisão em crise, bem como a utilização dos meios de reacção graciosa e contenciosa tempestivamente accionados pelo recorrente.”

1.5. A Exmª Procuradora da República emitiu o parecer de fls 109, do seguinte teor:

“Vem o presente recurso interposto do despacho de 4/6/2000 proferido pelo Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade na parte em que indeferiu o recurso necessário interposto em 11/8/2000 pela ora recorrente da decisão do Gestor do Programa Pessoa de 1/6/2000.

Na esteira da posição assumida pela autoridade recorrida, afigura-se-nos que tal como foi entendido no Ac. 48 235 de 14/3/02 “O Dec. Reg. nº 15/96 de 23/11, não prevê qualquer recurso hierárquico (próprio ou impróprio) necessário a interpôr das decisões dos Gestores dos Programas, em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redacção de financiamento, ao abrigo da competência fixada no artº 6, nº 4-alíneas a) e b) do referido diploma, pelo que tais decisões se apresentam como directa e contenciosamente impugnáveis, não carecendo da interposição de recurso administrativo para abertura de fase contenciosa “ – no mesmo sentido vide Ac. de 8/2/01 – proc. 4519 e de 22/11/01 Rec. 47.306”.

Deste modo, o acto agora impugnado não é recorrível uma vez que não reveste as características de definitividade e executoriedade exigíveis por Lei (art. 25 da L.P.T.A.).

Tal circunstância, obsta ao prosseguimento do recurso devendo ser julgado improcedente o recurso – é este o meu parecer.”

1.6. Ouvidos o Recorrente e a entidade recorrida sobre a questão prévia suscitada no parecer do Mº. Público, pronunciaram-se nos termos constantes de fls. 121 a 123, inc, e 118 a 120 inc, respectivamente, os quais se dão por reproduzidos.

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos:

1 - A Recorrente candidatou-se à obtenção de apoio financeiro para a realização de cursos de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização no ano de 1996, ao abrigo do Programa Formação Profissional e Emprego – PESSOA (Medida Formação Profissional para Desempregados).

2 - A Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) aprovou o pedido de apoio referenciado em 1., através da Deliberação nº 62-95 QCAII, de 20-12-95, atribuindo-lhe um montante de financiamento público máximo de 20.521.218$00 (vinte milhões e quinhentos e vinte e um mil e duzentos e dezoito escudos).

3 - No decurso da acção, a Recorrente recebeu, a título de adiantamentos, a quantia de 12.312.730$00 (doze milhões e trezentos e doze mil e setecentos e trinta escudos);

4 - A Comissão Europeia efectuou uma missão de controlo à referida acção, tendo a Inspecção Geral de Finanças, no âmbito da mesma, realizado uma auditoria à acção da recorrente.

5 - Na sequência do pedido de pagamento do saldo final efectuado pela Recorrente – a qual invocou a realização de despesas no montante total de 16.870.852$00 –, e tendo em conta a auditoria acima referida, o Gestor do Programa Pessoa notificou a Recorrente sobre a intenção de proceder à aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de 12.062.274$00, o que implicava restrição do custo total apresentado no valor de 4.808.578$00 e a obrigação da A.P.F. devolver o valor de 250.456$00 dos adiantamentos já recebidos.

6 - Após a recorrente se ter pronunciado sobre aquele projecto de decisão, o Gestor do Programa, por decisão de 1 de Junho de 2000, comunicada à Recorrente em 14 de Julho seguinte, procedeu à aludida redução, tendo fixado em 12.062.274$00 o montante das despesas elegíveis.

7 - A A... interpôs recurso para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, ao qual foi concedido provimento parcial, determinando-se a anulação daquela decisão no que se refere à redução de 809.658$00 operada na Rubrica 2 (“Formadores”), o que implicava a aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de 12.871.932$00 e a não aceitação de despesas e consequente redução do custo total apresentado, no valor de Esc. 3.998.920$00.

8 - Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 20 a 69 inc.

2.2. O Direito.

Cabe conhecer, em primeiro lugar, da questão prévia respeitante à alegada irrecorribilidade contenciosa do acto administrativo impugnado, suscitada pelo Mº. Público no seu parecer de fls 109 e 110.

De acordo com a tese sustentada no referido parecer, as decisões dos Gestores do Programa Pessoa, em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento, ao abrigo da competência fixada no artº 6º, nº 4, alíneas a) e b) do Dec. Reg. 15/96, de 23.11 – como seria o caso da decisão impugnada no presente recurso –, apresentam-se como directamente impugnáveis perante os Tribunais, não carecendo da interposição de recurso administrativo para abertura da fase contenciosa.

Deste modo, o acto que é objecto do presente recurso não seria recorrível “uma vez que não reveste as características de definitividade e executoriedade exigíveis por lei (artº 25 da LPTA)” (sic).

Desde já se adianta que a presente questão improcede.

De facto, conforme é, actualmente, orientação consolidada deste Supremo Tribunal ( das subsecções e do Pleno da 1ª Secção), a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado.

Na verdade, como bem se salienta na ac. do Pleno da 1ª Secção de 15.10.92, rec. 45 917, aqueles gestores não podem considerar-se órgãos da administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas que no caso não há. E também não são órgãos da administração autónoma, porque esta exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto – administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo.

A Administração directa do Estado encontra-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, “de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligadas por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes.

Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo (ac. do Pleno de 15.1.92, acima citado)”

No conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas (ver designadamente, arts 27º, nº 1, 29º e 30º de DL 99/94, de 19 de Abril).

Antes, resulta das disposições legais pertinentes que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhe o regime previsto na regulamentação jurídica respeitante aos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do artº 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do artº 37º da Lei 49/99, de 22 de Junho.

O encarregado de missão, seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo, não fica constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura do projecto; como tal, desempenha funções junto dos membros do Governo interessados (artº 23º, nº 2 do DL 323/89 e artº 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção).

“Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe foram endossadas na respectiva “carta de missão”, sujeito ao poder da direcção e supervisão que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.

E, nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração da missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança de que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor –seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar –, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas.

São aqui invocáveis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais, reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim” (ac. do Pleno, que vimos seguindo, e a cujos fundamentos inteiramente se adere)

Concluindo, em síntese:

O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação designadamente na lei orgânica do respectivo ministério.

Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.

As competências atribuídas ao Gestor de Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

Face ao exposto, improcede a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, tal como foi suscitada pelo Ministério Público.

2.2.2. A Recorrente A... imputou ao acto administrativo recorrido os seguintes vícios:

Em primeiro lugar “incompetência absoluta originária do Gestor do Programa Pessoa”, por, a competência para a prática do acto confirmado pelo acto recorrido se encontrar excluída das que lhe são conferidas pelo artº 6º do Dec. Regulamentar 15/96, nomeadamente da prevista na alínea b) do seu nº 4, por força do disposto no nº 3 do artº 33 do Dec. Regulamentar 15/96, de 23 de Novembro, o qual, no entender da Recorrente, seria gerador de nulidade por falta de atribuições para a prática do acto por parte daquele Gestor.

– Caso assim se não entenda, a decisão do referido Gestor enfermaria ainda de incompetência absoluta (derivada), por a redução do funcionamento determinado pelo acto recorrido acarretar também redução da contribuição pública do Fundo Social Europeu, que seria da exclusiva competência da Comissão Europeia; também por esta via o acto recorrido seria nulo;

– Vício de forma do procedimento por violação do dever de audiência prévia;

– Vício de forma por falta de fundamentação;

– Vícios de violação de lei, referentes a alegados erros nas reduções operadas em relação às Rubricas 3 (Pessoal não docente, 4 (Preparação) e 5 (Funcionamento).

De harmonia com a ordem de conhecimento dos vícios estabelecida pelo artº 57º da L.P.T.A., impõe-se conhecer, prioritariamente, dos vícios susceptíveis de conduzir à declaração de nulidade do acto recorrido.

Impõe-se iniciar a análise pelo vício de incompetência assacado ao acto recorrido, baseado na alegada falta de atribuições das autoridades nacionais para procederem à redução do financiamento em causa, por tal acarretar também redução da contribuição pública do Fundo Social Europeu, que seria da exclusiva competência da Comissão Europeia.

Improcede, todavia, o aludido vício.

Na verdade, o regime jurídico ao abrigo do qual foi proferido o acto impugnado não foi o resultante do Regulamento CEE 2950/83, conforme o Recorrente pressupôs.

O Regulamento (CEE) nº 2950/83, de 17.10.83 cessou a sua vigência em 1.1.89, com a entrada em vigor, nesta última data, do Regulamento CEE (do Conselho) nº 4255/88, que revogou aquele.

O regime jurídico das contribuições do Fundo instituído por este último Regulamento e pelos Regulamentos do Conselho nos 2052/88, de 24.6.88 e 4253/88, de 19.12.88 (também alterado pelo Reg. 2082/93, de 20.7.93), bem como do Reg. 2084/93, de 20 de Julho de 1993, é essencialmente diferente do anterior no que concerne à competência em causa da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.

No novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um daqueles Estados em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio aprovados por cada um dos Estados para os períodos posteriores a 1990 – cf. arts 5º, nº 2, alíneas a) e c) do Reg. 2052/88 e 23º, nº 1, do Reg. nº 4253/88.

A Comissão ficou apenas com poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (artº 23º. nº 2 do Reg. 4253/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (artº 24 daquele Reg.).

Mas a decisão final sobre os pedidos de cofinanciamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção como ao pagamento, essa é da competência dos Estados-membros, que é exercida em conformidade com a sua regulamentação interna. (v. entre outros, ac. da 1ª Secção, 2ª Subsecção de 9/4/03, rec. 1537/02 e ac. do Pleno de 19/2/03, rec. 45 749).

À acção de financiamento em causa no presente processo são aplicáveis os Regulamentos CEE nº 2082/93, e 2084/93, de 20 de Julho de 1993, publicados no J.O nº 2193, de 31 de Julho de 1993, pelo que, resultando do respectivo regime a competência dos órgãos dos Estados membros para a prática do acto posto em crise no recurso, na linha de entendimento exposta, improcede o vício de incompetência absoluta assacada ao acto recorrido, na vertente que ora se analisou.

2.2.3. Cabe, agora, averiguar se, conforme alega o Recorrente, o Gestor do Programa Pessoa carecia, em absoluto, de competência para a prática do acto mantido pela decisão administrativa impugnada, por a competência em questão caber à Comissão Directiva do I.E.F.P..

Deste já se adianta que lhe assiste razão.

Na verdade :

Resulta da matéria de facto provada que a acção de formação em debate foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 20-11-95 e que o valor da comparticipação da acção foi reduzido, no âmbito do apuramento do valor do saldo final, para 12.062.274$00, o que implicava uma redução do custo total apresentado no montante de 4.808.578$00.

A acção de formação em causa foi, pois, apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho.

De harmonia com o preceituado no artigo 8º, nº 9 deste diploma legal, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP, competindo-lhe, no âmbito dessa actividade, além do mais: aprovar acções de formação (artº 12º, alínea f)); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artº 17º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artº 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25º); proceder à suspensão e redução do financiamento (artº 34º).

Com a entrada em vigor do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23.11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cf. artigo 6º, nº 4), existindo recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme se deixou explanado em 2.1.1.

Deste modo, estamos em presença de uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, mas cuja decisão final e a ordem de reposição de importâncias adiantadas, foi já proferida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 e após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa.

Dispõe o artº. 33º deste último diploma, cuja estatuição e correspondente interpretação legal se mostra decisiva para a solução do problema em análise: