Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 047865

I - De acordo com o que se disciplina no artºs 2.º e 3.º do DL 48.051 se a indemnização reclamada tiver por fundamento a prática de actos culposos por parte do órgão ou agente do Estado só este último é responsável, pelo que a acção tendente a concretizá-la terá de ser proposta unicamente contra ele, o qual, sendo condenado, terá direito de regresso contra o seu servidor.
II - Se, pelo contrário, o que estiver em causa for um pedido indemnizatório com base na prática de actos dolosos a responsabilidade pelo seu pagamento é solidária, pelo que esse pedido deverá ser dirigido, conjuntamente, contra o Estado e contra o agente que os praticou.
III - Deste modo, dirigida aquela acção apenas contra o agente do Estado ocorrerá uma situação de ilegitimidade, que poderá ser suprida oficiosamente nos termos dos artºs 265.º e 508.º do CPC.
IV - Na hipótese da causa de pedir ser a prática de actos dolosos cumprirá ao Autor alegar que o órgão ou agente do Estado, no exercício das suas funções e por causa destas, agiu com a vontade livre e consciente de o prejudicar e que o fizera por meios ilícitos e censuráveis.

1. A..., intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, a presente acção declarativa contra C..., conservador do Registo Comercial de Coimbra, pedindo, com fundamento no disposto nos artºs 483.º, nº 1 e 484º do Código Civil, a sua condenação no pagamento de uma indemnização a liquidar em execução de sentença.

Para tanto, e em síntese, alega que é proprietária do jornal "...", que este vive das suas receitas publicitárias e que antes do Réu ter iniciado as suas funções profissionais naquela Conservatória a identificada publicação anunciava actos de registo comercial, donde lhe vinham importantes fontes de receita.

O que deixou de suceder a partir do inicio de 1996 em virtude de o Réu não permitir a publicação dos referidos actos de registo naquele periódico, o que vem determinando graves prejuízos, cujo cálculo se remete para execução de sentença.

Contestando, o Réu suscitou a sua ilegitimidade porquanto, agindo no exercício das suas funções, por causa desse exercício e dentro dos limites das mesmas, a verificar-se qualquer responsabilidade esta sempre seria do Estado.

Pela sentença de fls. 33 a 36 o Sr. Juiz a quo julgou o Réu parte ilegítima e, em consequência, absolveu-o da instância.

Para assim decidir considerou que "a autora não imputa ao réu um comportamento extravasando o exercício das suas funções nem qualquer actuação dolosa" e que "a lei faz depender a responsabilização da pessoa colectiva, do titular do órgão ou agente ou de ambos da natureza do acto praticado.

São actos funcionais todos aqueles que, embora ilícitos, sejam praticados durante o exercício das funções do seu autor e por causa desse exercício. São actos pessoais todos os outros, isto é, os que forem praticados fora do exercício das funções do seu autor ou que, mesmo praticados durante tal exercício e por ocasião dele, não forem todavia praticados por causa desse exercício.

Nos primeiros a responsabilidade pelos danos cabe à pessoa colectiva de direito público a que pertença o órgão ou agente. Nos segundos a responsabilidade pelos danos produzidos pertence, única e exclusivamente, à pessoa do seu autor.

O mesmo já era dito por G. Canotilho, in O problema da responsabilidade do Estado por actos ilícitos, pág. 64: incontroversa é a responsabilidade exclusiva do agente público, autor de condutas ilegais e culposas manifestamente exteriores e independentes das suas funções.

Face ao teor da douta petição, a actuação do réu tal como é configurada na p.i. está intimamente ligada ao cargo por si desempenhado. Estamos perante actos funcionais, por cujas consequências responderá o Estado.

Diz M. Caetano, Manual..., 1986, vol. II, pág. 1227 e segs. a responsabilidade é pessoal, dos titulares dos órgãos e agentes, se eles tiverem excedido os limites das suas funções.

Tratando-se de actos funcionais a Administração é sempre responsável: tratando-se de procedimento doloso a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com os titulares dos órgãos ou agentes. O lesado pode exigir a indemnização à Administração ou ao titular do órgão ou agente. Se tiver havido negligência a responsabilidade perante o lesado compete exclusivamente à pessoa colectiva de direito público em causa.

Ora, tendo em atenção o que é referido pela autora não se verifica a imputação de qualquer actuação dolosa. Face ao teor da petição inicial entendo que não é possível concluir por uma actuação dolosa do réu.

Tratando-se de actuação negligente ele não tem qualquer responsabilidade directa perante o lesado: este só pode reclamar o ressarcimento dos danos que lhe tenham sido causados ao ente público."

Inconformada a Autora agravou para este Supremo Tribunal tendo formulado as seguintes conclusões:

1. O despacho recorrido enferma de nulidade pois pronunciou-se sobre questões de que não podia tomar conhecimento, visto não ter sido produzida prova, violando-se o inserto no art. 668º, nº 1, al. d) do CPC.

2. O despacho ora recorrido não especifica os fundamentos de facto que justificam as conclusões do direito insertas no mesmo, com violação do art. 668º, nº 1 al. b) do CPC.

3. Requer-se a junção de um documento nos termos do art. 524º do CPC, pois só agora tal junção é possível.

Por seu turno o Réu interpôs recurso subordinado da mesma decisão formulando as conclusões que se encontram a fls. 90 e 91 (que ora se consideram reproduzidas) nas quais defende que a sentença recorrida deveria ter concluído pela sua absolvição do pedido porquanto, de acordo com os termos da petição inicial, a actuação que lhe é imputada está intimamente ligada ao cargo por si desempenhado e que, sendo assim, o fundamento da acção é constituído por actos funcionais por cujas consequências só o Estado poderá responder.

Contra alegando, tanto a Autora como o Réu reafirmam que a sentença recorrida deve ser revogada de acordo com o que defendem nos seus recursos e que os recursos da parte contrária não merecem provimento.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso da Autora não merecia provimento, pois que da petição inicial não constavam factos donde se pudesse concluir que o Réu agira dolosamente, e pela inutilidade superveniente da lide no tocante ao recurso subordinado, na medida em que a pretendida absolvição do pedido implicava um julgamento de mérito e este não era possível por carência da alegação de factualidade relevante.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir

2. O que está em causa no presente recurso jurisdicional é saber se o Sr. Juiz a quo ajuizou bem quando considerou que a indemnização ora reclamada dependia da alegação e prova de que o Réu, no exercício das suas funções de Conservador do Registo Comercial, tinha praticado actos susceptíveis de serem qualificados como dolosos e, na ausência dessa alegação, concluiu que aquele era parte ilegítima, o que determinou a sua absolvição da instância.

A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública rege-se pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, o qual estabelece que a concretização dessa responsabilidade depende, nuns casos, da prática de actos culposos e, noutros, da prática de actos dolosos por parte dos seus órgãos e agentes no exercício das suas funções.

Assim e, no tocante à responsabilidade pela prática de actos culposos, prescreve o art. 2º daquele diploma:

"1 - O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por sua causa desse exercício.

2 - Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior o Estado e demais pessoas colectivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou agente culpados se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo."

No tocante à responsabilidade por actos dolosos rege o art. 3º, que dispõe do seguinte modo:

"1. - Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.

2 - Em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou agentes."

Nesta conformidade, e de acordo com o que decorre dos transcritos preceitos, se a indemnização reclamada tiver por fundamento a prática de actos culposos por parte do órgão ou agente do Estado só este último é responsável pelo seu pagamento, pelo que a acção tendente a concretizá-la terá de ser proposta unicamente contra ele, o qual, sendo condenado, terá direito de regresso contra o seu servidor.

Se, pelo contrário, o que estiver em causa for um pedido indemnizatório com base na prática de actos dolosos a responsabilidade pelo seu pagamento é solidária, pelo que esse pedido deverá ser dirigido, conjuntamente; contra o Estado e contra o órgão ou agente que os praticou - estar-se-á, pois, nesta hipótese, na presença de um litisconsórcio necessário.

3. No caso dos autos a acção foi unicamente dirigida contra o agente do Estado - o aqui Réu - tendo-se, no essencial, alegado que este, de forma consciente e voluntária, tinha impedido que os anúncios relativos aos actos de registo ocorridos na Conservatória que dirige fossem publicados no jornal de que a Autora é proprietária e que esse facto lhe causou sérios prejuízos financeiros "além daqueles que resultaram no descrédito do Jornal e da Autora cuja idoneidade foi e continua a ser posta em causa, de forma dolosa e grosseira, por quem no uso do cargo público em que se encontra investido tem vindo a negar sistematicamente os direitos da Autora.”

Tese esta que o Réu (na sua contestação) rejeita mas que não nega em absoluto a factualidade em que assenta, já que refere ter dado orientações no sentido de aqueles anúncios serem publicados noutros jornais que não o da Autora, justificando essa decisão dizendo que ao assim proceder se limitou a cumprir a lei que lhe exige que tais actos tenham a mais ampla publicidade e tal desiderato não ser compatível com a publicação no jornal da Autora. E essa incompatibilidade, esclarece, resultava de tal periódico ser de periodicidade mensal e, mesmo assim, incerta, já que nem todos os meses era publicado, e da sua reduzida difusão.

É, assim, bem visível que o pedido formulado nesta acção tem por causa de pedir os actos praticados pelo Réu no exercício das suas funções e por causa delas.

E, se assim é, a mesma deveria, em obediência aos princípios inscritos no DL 48.051, ser dirigida unicamente contra o Estado, se tais actos tivessem natureza culposa, ou, conjuntamente, contra o Estado e contra o Réu, se os mesmo fossem dolosos.

A Autora, porém, dirigiu a acção unicamente contra o Réu, o que significa que partiu do pressuposto de que o fundamento do seu pedido eram os actos dolosamente praticados por ele no exercício e por causa das suas funções.

E, logo aqui, a Autora incorreu em erro já, estando-se na presença de uma situação em que a lei exige um litisconsórcio necessário, lhe cumpria litigar conjuntamente contra o Réu e contra o Estado, e não apenas contra aquele, uma vez que a responsabilidade pelo pagamento do pedido indemnizatório formulado era solidária.

Todavia, e porque esse erro poderia (e deveria) ser suprido, até oficiosamente (vd. artºs 508º e 265º do CPC), não iremos considerar a ilegitimidade do Réu com esse fundamento, atenta a possibilidade (e o dever oficioso) daquela correcção.

Certo é que, em qualquer caso, cumpria à Autora descrever, através da alegação da factualidade pertinente, em que consistiam os actos dolosos que serviam de causa de pedir e de que forma é que esse dolo se traduzia.

Isto é, cumpria-Ihe alegar a prática de actos donde se pudesse concluir que o Réu, no exercício das suas funções e por causa destas, agira com a vontade livre e consciente de prejudicar a Autora e de que o fizera por meios ilícitos e censuráveis.

Ora, como se disse, e bem, na sentença recorrida os factos em que se traduziu esse comportamento doloso não constam da petição inicial.

Com efeito, os factos descritos nesta peça processual limitam-se a retratar uma situação que trouxe prejuízos à Autora sem que nessa descrição se vislumbre uma vontade deliberada de dolosamente prejudicar a Autora.

Ora o facto desse retrato permitir dizer que a situação originada pelo Réu causava prejuízos à Autora não basta para se poder concluir que o seu comportamento era doloso e que, por isso, era susceptível de servir de fundamento a um pedido indemnizatório.

É certo que, em jeito de conclusão, se menciona na petição inicial que o Réu agiu de forma dolosa e grosseira (vd. art. 20 da petição inicial).

Só que essa alegação, feita no final daquela peça processual e como remate desta, é meramente conclusiva, pois que não vem precedida da descrição de factos que, provados, nos pudessem fazer crer que comportamento do Réu tinha sido doloso e, portanto, que se justificava a procedência do pedido.

Se assim é, isto é, se esta acção não vem fundamentada no comportamento doloso do Réu não poderia a mesma, por força dos transcritos preceitos legais, ser dirigida contra ele, devendo antes ser dirigida contra o Estado e apenas contra este.

Do que resulta, como se decidiu no Tribunal recorrido, a ilegitimidade do aqui Réu.

4.1. A Recorrente neste recurso jurisdicional defende que a sentença recorrida era nula, pois que conheceu de questões de que não podia conhecer.

E sustenta esse seu entendimento dizendo que só era lícito à sentença decidir como decidiu, isto é, considerar que o Réu era parte ilegítima. depois de ser produzida prova e de se ter apurado que, de facto, os actos do Réu não eram dolosos, o que significa que o conhecimento dessa matéria devia ser feito numa outra fase processual.

Só que se assim é deve dizer-se, desde já e sem necessidade de maiores desenvolvimentos, que a Recorrente não tem qualquer razão, uma vez que o que fere de nulidade uma sentença é o conhecimento de questões de que não podia conhecer e não o conhecimento antecipado destas.

O conhecimento de questões feito em fase processual desadequada ou feito quando ainda se não tem os elementos necessários a tal conhecimento poderá consistir em erro de julgamento, mas nunca em vício que determine a nulidade da sentença.

Daí que, sempre e em todo o caso, faleça razão à Recorrente.

Mas no caso dos autos nem isso sucedeu.

Na verdade, o que o Sr. Juiz a quo disse (e bem, como já se referiu) foi que não fora alegada factualidade donde se pudesse concluir pela existência do dolo e que, sendo assim e pelas razões que se adiantaram, o Réu era parte ilegítima.

Ou seja, nem sequer houve conhecimento antecipado da matéria que deveria ser conhecida, uma vez que o que estava em causa era saber se tinham sido alegados os factos necessários à procedência da acção.

4.2. Defende-se, ainda, nas conclusões do recurso da Autora que a sentença recorrida seria nula por não especificar os fundamentos de facto de que se servira para decidir como decidiu.

Mas, também aqui, sem razão.

Com efeito, o que esteve em causa na decisão recorrida foi a questão de saber se a Autora tinha alegado a factualidade necessária à procedência da acção e tendo concluído que a não alegara concluiu que essa ausência determinava a ilegitimidade do Réu e, consequentemente, a sua absolvição da instância.

Não havia, pois, que proceder à fixação de qualquer factualidade, pois que a questão que se pôs foi a de saber se esta tinha sido alegada.

5. Finalmente, e no tocante ao recurso subordinado, cumpre dizer que a consequência da propositura de uma acção contra alguém que não pode responder pelo pedido e, portanto, que não pode ser nele condenado seja absolvição da instância e não a absolvição do pedido.

Trata-se de uma excepção dilatória, cuja consequência é o não conhecimento do mérito da causa e que dá origem à absolvição da instância. - artºs 494º, al. e) e 493º, nº 2 do CPC.

Dai que, tal como se decidiu, não cumprisse absolver o Réu do pedido, mas sim da instância.

Não há, pois, que censurar a decisão recorrida.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento a ambos os recursos e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pela Autora.

Lisboa, 16 de Outubro de 2002

Costa Reis - Relator - António Samagaio - Pamplona de Oliveira