Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 047813

I - Configuram contratos de prestação de serviços os "acordos" celebrados entre o Ministério da Educação e um grupo de professores em que estes, mediante retribuição e sob as orientações do primeiro, se obrigam a elaborar provas de exames nacionais do 12° ano, bem como a exercer funções de coordenação e auditoria relativamente às mesmas.
II - A realização de exames nacionais do Ensino Secundário insere-se nas atribuições do Ministério da Educação a quem compete, através do Departamento do Ensino Secundário, a elaboração e organização das respectivas provas.
III - As tarefas a executar pelos professores, nos termos dos contratos referidos em I, traduzindo-se na realização de um conjunto de operações e actuações produzidas de acordo com as orientações e indicações do Ministério da Educação, têm em vista a efectivação de atribuições desta entidade pública.
IV - Daí que os contratos em causa visem a prossecução de fins de utilidade pública pelo que, nos termos das disposições combinadas dos artigos 9, n.º 2, do ETAF, e 178, n.º 1, al. h), do CPA, são de qualificar como contratos administrativos.
V - Em consequência, para o conhecimento das questões a eles relativas, são competentes os Tribunais Administrativos de círculo (artigo 51, n.º 1, al. g), do ETAF).

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I – O Ministério Público, em representação do ESTADO PORTUGUÊS, intentou no TAC de Lisboa a presente acção declarativa de condenação sobre contrato administrativo contra os Dr.s A..., B..., C... e D..., todos professores identificados nos autos, pedindo que se condene cada um dos RR. a :

a) - reconhecerem a resolução pelo Ministério da Educação dos acordos celebrados com os RR. para a elaboração da prova de Física do 12º ano l e 2.chamadas por culpa exclusiva dos RR., devendo, por via disso, cada um devolver ao A., Ministério da Educação, todas as quantias já recebidas em consequência desse acordo, acrescidos de juros de mora à taxa legal anual desde a data do recebimento, até efectiva e integral devolução das mesmas ;

b) - pagar, solidariamente, ao A. a quantia de Esc. 912.500$00, gastos por culpa exclusiva deles, com a auditoria externa que o Ministério da Educação se viu obrigado a fazer, e com a nova reimpressão e distribuição dos enunciados da prova da 2.ª chamada, corrigidos de incorrecções detectadas pela referida auditoria;

c) - pagar, cada um, a título de ressarcimento por danos morais causados ao A., o Ministério da Educação, e a todos os elementos activamente envolvidos nos exames DES, Júri Nacional de Exames e se staff a quantia de Esc. 250.000$00, no montante global de Esc. 1.000.000$00.

No despacho saneador o M.º juiz “ a quo “ considerando por um lado que A. e RR., naquilo que designaram por “ acordos “, não estipularam quaisquer cláusulas suplementares, figurando as partes num plano de perfeita igualdade, não se evidenciando, por outro lado, que por outro lado que o objecto do contrato - produção da prova de exame a nível nacional - caiba imediata e directamente dentro das atribuições do Ministério da Educação concluiu estar-se perante relações jurídico-privadas que escapam à jurisdição dos Tribunais Administrativos.

Assim, revestindo os contratos em causa a natureza privada, a prestação de serviços contratada tem o seu regime regulado pelos artigos 1154 e seguintes do C. Civil, estando, por conseguinte e nos termos do art.º 264º, n.º 3 da CRP e art.º 4º, n.º 1 al. f) do E.T.A.F. as questões a ele relativas excluídas da jurisdição administrativa, razão por que julgou o TAC incompetente em razão da matéria e absolveu os RR da instância.

Inconformado com tal decisão o A. interpôs o competente recurso apresentando alegações que conclui da seguinte forma :

1. Cabe ao Ministério da Educação a definição da política da educação nacional, isto é, a definição dos ideais colectivos e a escolha dos objectivos a prosseguir em cada época e os meios idóneos para os alcançar (cfr. arts. 1º e 2º, nº 1, al. a) do DL 133/93, de 28.4).

2. A realização de exames do ensino secundário, de âmbito nacional, integra-se na política de educação definida pelo Governo, incumbindo à Administração não só ministrar conhecimentos mas também avaliar os resultados, por forma a poder aferir a acção desenvolvida neste domínio específico, nos termos do disposto na Lei nº 46/86 de 14.10 (Lei de Bases do Sistema Educativo), DL 286/89 de 29.8 (que aprova a reforma curricular do ensino secundário) e Despacho Normativo n.º 338/93 de 21.10 (que adopta um novo regime de avaliação dos alunos do ensino secundário).

3. A actividade dos contraentes particulares constante dos contratos celebrados, traduziu-se, em concreto, na realização de um conjunto de operações e actuações, produzidas de acordo com orientações e indicações emitidas pelo Ministério da Educação, tendo em vista a realização das atribuições do ente público.

4. Os contratos de prestação de serviços celebrados entre o Ministério da Educação e os diversos professores encarregados da feitura das provas de exames nacionais do ensino secundário, são contratos de natureza administrativa, atendendo a que através deles a administração prossegue fins de imediata utilidade pública (arts. 9º, nº 2 do ETAF e 178º, nº 2, al. h) do CPA).

5. Nos termos do art. 51, nº 1, al. g) do ETAF, os tribunais administrativos de círculo são os competentes em razão da matéria para conhecer das acções sobre contratos administrativos e sobre responsabilidade das partes pelo seu incumprimento.

Conclusos os autos nos termos e para os efeitos do artigo 744, do C. P. Civil, o M.º Juiz “a quo”, reanalisando a questão considerou que os contratos de prestação de serviços celebrados entre a Administração e os RR, porque visavam prosseguir fins de imediata utilidade pública, eram verdadeiros contratos administrativos, pelo que decidiu reparar o agravo concluindo ser o do TAC de Lisboa o competente em razão da matéria e da hierarquia para conhecer da acção proposta.

Notificados de tal despacho, os RR, usando da faculdade prevista no n.º 3, do artigo 744, do C. P. Civil, requereram a subida do processo a este Tribunal para decidir a questão da competência do Tribunal assumindo, assim, a posição de agravantes.

II – Cumpre conhecer

A questão a decidir consiste em saber se os contratos celebrados entre o Ministério da Educação e os RR, juntos a fls. 49, 54, 59 e 151 consubstanciam ou não verdadeiros contratos administrativos.

Nos termos do artigo 9, n.º1, do ETAF, considera-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo; no n.º 2 da mesma disposição legal enumeram-se, exemplificativamente, como contratos administrativos os contratos de empreitada de obras públicas, e concessão de serviços públicos, de concessão de uso privativo do domínio público e de exploração de jogos de fortuna e azar e os de fornecimento contínuo e de prestação de serviços celebrados pela Administração para fins de imediata utilidade pública.

No CPA o conceito de contrato administrativo foi mantido nos precisos termos do ETAF – cfr. n.º1 do artigo 178 – continuando, na sua enumeração exemplificativa a figurar como contrato administrativo o contrato de prestação de serviços para fins de utilidade pública – cfr. n.º 2, al. h), do artigo 178, do CPA.

Nos termos dos “acordos” celebrados, os RR obrigaram-se, sob as orientações do Ministério da Educação, a executar uma tarefa determinada – elaboração e controle das Provas de Exame Nacionais do Ensino Secundário – mediante remuneração.

Não há dúvidas, e tal não é questionado, que A e RR se vincularam por um contrato prestação de serviços, tal como é definido pelo artigo 1154, do C. Civil.

Será, pois, o critério da prossecução de fins de imediata utilidade pública enunciado no n.º 2, do artigo 9, do ETAF, que permitirá classificar os contratos em causa como contratos administrativos, regidos pelo direito público e sujeitos à jurisdição dos tribunais administrativos, ou não.

Para que se possa afirmar que o contrato de prestação de serviços tenha sido celebrado “ para fins de imediata utilidade pública “ o que se exige é que haja uma relação directa e suficientemente precisa entre o contrato e a satisfação de necessidades públicas, não sendo exigível que a pessoa ou entidade contratadas seja encarregado da execução do desempenho de actividades de interesse público – cfr. neste sentido os acórdãos de 14-07-94, in Ap DR de 7-02-97, pag. 5801, e de 13-10-99, Proc.º n.º 43284 – sendo de concluir que haverá utilidade pública sempre que a comunidade beneficiar directamente dos serviços prestados – cfr. neste sentido Sérvulo Correia, in “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, 1987, pág. 382 .

No caso em apreço o que está em causa, como refere a ilustre Magistrada do M.º P.º nas sua alegações de fls. 172 a 180, é a contratação de professores por parte do Ministério da Educação para integrarem equipas destinadas à feitura das Provas de Exames Nacionais do Ensino Secundário, para o ano lectivo de 1995/96, exercendo cada um dos professores escolhidos as tarefas especificadas no contrato (de autoria, coordenação ou auditoria), competindo ao Estado, através do Ministério da Educação, o controle e coordenação no que diz respeito à elaboração das provas, bem como assegurar as condições necessárias à realização das mesmas.

Tais tarefas, como resulta das cláusulas que integram os designados “ acordos “ juntos a fls. 49, 54, 59 e 151, traduzem-se, em concreto, na realização de um conjunto de operações e actuações produzidas de acordo com orientações e indicações emitidas pelo Ministério da Educação, tendo em vista a efectivação das atribuições do ente público insertas no próprio contrato: a realização das provas de exame nacionais do Ensino Secundário .

Ao Governo, através do Ministro da Educação, compete a definição da política nacional de educação e desporto, bem como a promoção do desenvolvimento e da modernização do sistema educativo (cfr. artigos 1º e 2º, do DL n.º 133/93, de 28-04 – Lei Orgânica do Ministério da Educação), incumbindo à Administração não só ministrar conhecimentos mas também avaliar os resultados, por forma a poder aferir a acção desenvolvida neste domínio específico, nos termos do disposto na Lei nº 46/86 de 14.10 (Lei de Bases do Sistema Educativo), DL 286/89 de 29.8 (que aprova a reforma curricular do ensino secundário) e Despacho Normativo n.º 338/93 de 21.10 (que adopta um novo regime de avaliação dos alunos do ensino secundário).

Por outro lado, o regime de avaliação dos alunos do ensino secundário aprovado por este último diploma - Despacho Normativo n.º 338/93 -, contempla um sistema de avaliação que comporta as modalidades formativa, sumativa e aferida, sendo que a avaliação sumativa externa, sob a forma de exame final de âmbito nacional, tem por objecto contribuir para a homogeneidade nacional das classificações do ensino secundário, permitindo a conclusão deste nível de ensino e a determinação da respectiva classificação, atribuindo, ainda, ao Departamento do Ensino Secundário, a competência para a elaboração das provas de exame finais, de âmbito nacional, organizados pelos serviços competentes do Ministério da Educação, e constituídos por provas escritas nas disciplinas ministradas no 12º ano (cfr. nº 5 do Despacho Normativo nº 338/93 e n.º s 30 e 31 do regime de avaliação dos alunos do ensino secundário, publicado em anexo a este diploma).

A realização de exames de âmbito nacional, integra-se, pois, na política de educação definida pelo Governo, incumbindo à Administração não só ministrar conhecimentos (directa ou indirectamente) mas também avaliar os resultados, por forma a poder aferir a acção desenvolvida neste domínio específico.

Do exposto resulta que são fins de imediata utilidade pública aqueles que a Administração – no caso o Ministério da Educação através do Departamento do Ensino Secundário - visou prosseguir ao “encomendar” a diversos professores as “tarefas” objecto dos contratos celebrados, uma vez que, como dos respectivos termos decorre, é objecto dos mesmos a efectivação pelos contraentes particulares de tarefas que se compreendem nas atribuições do contraente público, a executar de acordo com as orientações deste.

Assim, tendo os contratos, em análise, por objecto a execução de tarefas que se integram nas atribuições do Ministério da Educação e dos respectivos Serviços Centrais, entre os quais se inclui o Departamento do Ensino Secundário (cujo Director outorgou os contratos), dúvidas não há que visam a prossecução de fins de imediata utilidade pública, pelo que são de qualificar, nos termos do n.º 2, do artigo 9, do ETAF, e do n.º 1, al. h), do artigo 178, do Código de Procedimento Administrativo, como contratos administrativos pelo que as questões a eles relativas estão sujeitas à jurisdição administrativa.

O conhecimento da presente acção, que tem por base os contratos de prestação de serviços celebrados entre o A. e os RR, é, pois, da competência dos tribunais administrativos de círculo – artigo 51, n.1, al. g), do ETAF, seguindo o regime previsto nos artigos 71 e 72, da LPTA.

Neste termos decide-se resolver a questão suscitada no sentido do despacho que reparou o agravo, isto é julgando-se competente o TAC de Lisboa para conhecer da acção proposta a fls. 2, ordenando-se a devolução do processo àquele tribunal para, caso nada obste, prosseguir os seus legais termos.

Custas a cargo dos aqui agravantes (artigo 744, nº 3 do C.P.Civil).

Lisboa, 24 de Outubro de 2002

Freitas de Carvalho – Relator – Vítor Gomes – Adérito Santos