Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 047579

I - O artigo 9º do Regulamento constante do Despacho Normativo nº 23/2000, de 3/5/2000, pressupõe que os critérios a aplicar aos concursos para atribuição de apoios financeiros do Estado, a projectos na área do teatro, sejam eleitos pelo júri antes da reunião de análise e selecção das candidaturas, sendo a ponderação relativa a atribuir a cada um deles de fixação prévia obrigatória.
II - Só uma tal interpretação é consonante com os princípios constitucionais que devem nortear a actividade administrativa (artº 266º, nº 2 da CRP), assim se realizando a igualdade de tratamento entre os concorrentes e uma verdadeira comparabilidade das candidaturas.

Acordam na 1ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I – RELATÓRIO

O ACTO INSTITUTO DE ARTE DRAMÁTICA; ASSOCIAÇÃO CULTURAL FATIAS DE CÁ; “A TARUMBA” – TEATRO DE MARIONETAS; BAAL 17 – COMPANHIA DE TEATRO NA EDUCAÇÃO DO BAIXO ALENTEJO; CARLOS HELDER FREIRE COSTA; GRUPO DE TEATRO MAIZUM, CRL; JANGADA – COOPERATIVA PROFISSIONAL DE TEATRO. CRL; O TEATRO DO TEJO, LDA; O TEATRO EXTREMO – COMPANHIA DE TEATRO ITINIRANTE; TEATRO DÓ SEMEADOR – ASSOCIAÇÃO DE ANIMAÇÃO CULTURAL E PRODUÇÃO DE ANIMAÇÃO CULTURAL E PRODUÇÃO TEATRAL (TEATRO DE PORTALEGRE);TEATRO DO MORCEGO – LABORATÓRIO OFICINA; TIPAR – TEATRO INDEPENDENTE DE PARANHOS e VISÕES ÚTEIS ASSOCIAÇÃO, todos com os sinais dos autos, vêm interpor recurso de anulação do despacho do SENHOR MINISTRO DA CULTURA, de 12 de Fevereiro de 2001, que homologou a deliberação do júri de concurso para Projectos à Actividade Teatral Profissional de Iniciativa Não Governamental para o ano de 2001, imputando-lhe o vício de violação de lei (regra 4 do artº 8º e regra do nº 2 do artº 9º do Regulamento aprovado pelo Despacho Normativo nº 23/2000, de 3 de Maio) e de forma.

Na sua resposta, a Autoridade Recorrida pugna pela legalidade do acto recorrido, pedindo o improvimento do recurso.

Como recorridos particulares, foram citados ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ... l; Associação Cultural Projecto Teatral; Festival Internacional de Teatro para a Infância e Juventude – Teatrinho de Santarém; ...; Teatro Público; Associação Cultural Teatro dos Aloés; Associação de Contadores de Contos Populares – Teatro do Século; Teatro Amador de Pombal – Festival da Alta Estremadura; ...; ARSENAL – Apoio à Criação Artística Lda – ...; M Teatro – PINTAÍ; ...; Associação Cultural Desportiva e Recreativa do Fôjo, Festival Altitudes; ...; ...; ...; ...; Bica Teatro; ...; ...; Meta Mortem Fase; ...; ....; ..., com os demais sinais dos autos.

Não houve contestações.

Os Recorrentes produziram alegações, concluindo como segue:

“a) A deliberação inicial do júri do concurso em causa nos presentes autos infringiu frontalmente a regra do n° 2 do art. 90 do Regulamento aprovado pelo Despacho Normativo n° 23/2000, de 3 de Maio, ao não fixar parâmetros específicos uniformes para a apreciação e valoração das respectivas candidaturas, consignando pelo contrário que apenas procedia a uma indicação exemplificativa de parâmetros que podia (ou não) aplicar;

b) Deixou também, nessa deliberação, de adoptar critério de ponderação, fossem eles quais fossem, da valia relativa dos vários parâmetros, em ordem a poder confrontar as diversas candidaturas e a proceder à sua graduação;

c) E efectivamente veio a proceder de acordo com aquele seu anunciado propósito, procedendo a uma avaliação automática das candidaturas, quanto a cada uma escolhendo o parâmetro ou parâmetros que muito bem entendeu;

d) Assim, com aquela deliberação, além da ofensa da indicada regra, violou princípios básicos de um procedimento de concurso, e do procedimento administrativo em geral, com destaque para os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade, da justiça;

e) Inquinado ficou desta forma o acto recorrido, ao acolher sancionar tal actuação do júri;

f) O procedimento está assim viciado de raiz, perdendo por esse motivo relevância os múltiplos outros vícios de violação de lei em que incorreu o acto sob censura; assim,

g) Não foi comprido o art. 8°, n° 4 do Regulamento citado, com a não audição de uma das Delegações Regionais do Ministério da Cultura;

h) A fundamentação da proposta final do júri é, em consequência inevitável do que se assinalou na antecedente al. c), absolutamente imprestável, havendo que a reputar em falta;

i) O despacho recorrido (segundo despacho da entidade recorrida, que já não é propriamente um despacho de homologação), em si mesmo considerado - naquilo em que alterou, ele próprio, as anteriores propostas do júri - encontra-se também viciado pela insuficiência da fundamentação que intentou para essas alterações;

j) Prenuncia-se um vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos na "pré-fundamentação" constante das "fichas de apreciação" referidas na acta de 13.9.2000 - que a entidade recorrida se recusou a juntar aos autos;

l) O processo administrativo, dada a forma caótica como está organizado, não oferece qualquer segurança quanto às datas de apresentação de múltiplos documentos, que, em alguns casos, nem sequer se conseguem relacionar com os dossiers a que deveriam pertencer;

m) São múltiplas as irregularidades constatáveis quanto a diversas candidaturas, conforme discriminadamente se mencionou no antecedente ponto 16., que aqui se dá como reproduzido, em termos de deverem ter sido excluídas candidaturas que foram seleccionadas.”

A Autoridade Recorrida alegou, formulando as seguintes conclusões:

“a) Como se demonstrou, não está o acto homologatório inquinado de insuficiente fundamentação, uma vez que a avaliação e a selecção efectuada pelo júri do concurso teve sempre o mínimo de determinabilidade previstas na lei, não sendo exigível a fundamentação dos fundamentos.

b) O júri densificou os critérios regulamentares – cuja aplicação não era necessariamente cumulativa – através de orientações ou parâmetros, subsumindo a avaliação e selecção das propostas a esses elementos, com valoração idêntica para todos os candidatos dos factores tidos como relevantes para a apreciação do mérito cultural das propostas, pelo que não foi violado o princípio da igualdade.

c) O acto homologatório também não está ferido da ilegalidade que lhe é assacada, dado que toda a documentação administrativa relevante e decisiva para a decisão final consta do processo administrativo concursal.

d) Por conseguinte, pelos motivos expostos, o acto administrativo relativo ao concurso não está inquinado por vício de forma nem por vício de violação de lei que os Recorrentes lhe imputam.”

Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, por entender ter o acto violado o disposto no art. 9º nº 2, do Despacho Normativo nº 23/2000, e os Princípios de Igualdade e de Justiça.

O processo correu os vistos legais.

II – OS FACTOS

Com interesse para a decisão, julga-se fixada a seguinte matéria de facto:

1) Através do Despacho Normativo nº 23/2000, publicado no DR – I Série B, de 3 de Maio foi aprovado o Regulamento de Apoio às Artes do Espectáculo de Carácter Profissional e de Iniciativa não Governamental, que visou estabelecer as normas para a concessão de apoio financeiro do Ministério da Cultura, através do Instituto Português das Artes do Espectáculo (IPAE), às artes do espectáculo de carácter profissional e de iniciativa não governamental desenvolvidas por pessoas singulares ou colectivas de direito privado nos domínios da criação, interpretação, produção e difusão.

2) O júri do concurso para apoio a projectos na área do Teatro relativos ao ano de 2001, nomeado nos termos do artigo 8º do Despacho Normativo referido em 1), reuniu-se pela primeira vez em 16.5.2000 (Acta nº 1 junta ao processo instrutor).

3) Em tal reunião, foi deliberado pelo referido júri “no exercício das competências que lhe são cometidas no nº 2 do Artº 9º, explicitar os parâmetros específicos que consubstanciam os critérios de apreciação das candidaturas enunciadas no nº 1 do mesmo artigo 9:

Assim, o júri, sem deixar de considerar a especificidade própria e a diversidade dos Projectos candidatos, deliberou indicar alguns aspectos sobre os quais incidirá a sua análise das candidaturas, de acordo com os critérios enunciados:

a) Interesse artístico determinado pela consistência do programa proposto e o seu contributo para o desenvolvimento da criação e interpretação.

. Será apreciado com base no conteúdo da candidatura, tendo essencialmente em conta a detecção das capacidades de inovação no âmbito da pesquisa e experimentação de novas linguagens estéticas.

b) Qualidade artística e profissional dos candidatos, determinada pela apreciação da respectiva capacidade de realização e curricula.

. Será apreciada tendo em conta a qualidade da formação artística adquirida.

c) Consistência do projecto de gestão, determinada, nomeadamente, pela adequação do projecto orçamental à (s) actividades (s) a realizar, a razoabilidade dos custos fixos de angariação de outros financiamentos, designadamente co- produções.

. Será apreciada tendo fundamentalmente em conta a adequação do orçamento à dimensão do projecto apresentado e a capacidade de angariação de outras co-produções.

d) Interesse cultural, determinado pelo contributo do programa ou projecto a realizar para o desenvolvimento, nomeadamente para a realização de actividades de investigação, pesquisa e experimentação, para o fomento do intercâmbio e cooperação internacionais e para o alargamento de públicos.

. Será apreciado em função do contributo para o desenvolvimento cultural e social, tendo em conta os critérios de âmbito nacional. Considera-se também como fundamental o contributo para o desenvolvimento e divulgação das dramaturgias contemporâneas de novos públicos." (Acta nº 1 junta ao processo administrativo)

4) A segunda reunião do júri ocorreu em 13.9.2000, tendo sido adoptada a seguinte metodologia:

"O júri analisará as candidaturas utilizando como instrumento de trabalho uma ficha de apreciação onde se especificam os critérios enunciados no n° 1 do Art. 9º do Despacho acima referido e seus parâmetros. Esta ficha foi elaborada pelo Departamento de Teatro, foi entregue a cada elemento do Júri e servirá, posteriormente, de base às actas de fundamentação das deliberações." (Acta nº 2 junta ao processo instrutor)

5) Houve lugar a notificação a diversos candidatos para suprirem deficiências dos seus processos. (acta nº 3 da reunião de 19/9/2000, junta ao processo instrutor)

6) Na reunião seguinte, listaram-se na respectiva acta os que, por não terem respondido, foram excluídos (acta nº 4 da reunião de 3.10.2000, junto ao processo instrutor);

7) Em 7.11.2000 teve lugar a reunião final e decisória em cuja acta consta "o júri foi informado da equação das verbas necessária adequação das verbas disponíveis para o presente concurso e para o ano de 2001, relativamente ao montante global máximo disponível que ficou assim fixado em 120.000.000$00 (cento e vinte milhões de escudos) e a um número máximo de projectos a seleccionar de 30.

O Júri verificou o cumprimento do disposto no n° 1 do Artigo 7º do Regulamento, por parte das candidaturas a quem tinha sido solicitada documentação instrutória.

Em resposta à solicitação feita pelo IPAE às Delegações Regionais da Cultura nos termos do número 4 do artigo 8º do Despacho Normativo 23/2000, foram recebidas respostas das Delegações do Centro, do Alentejo e do Algarve, contendo os respectivos pareceres sobre os programas a realizar nas suas áreas de competência, as quais foram tomadas em consideração na análise das candidaturas" (Acta final junta ao processo instrutor)

8) Na mesma acta, o Júri, após repetir os critérios aprovados na sua primeira reunião, consignou que "Estes critérios e parâmetros foram aplicados de forma não necessariamente cumulativa, tendo em consideração a diversidade das candidaturas e de acordo com o especificado no ponto 1. do Artigo 9º do Regulamento, procurando o júri analisá-los à luz do projecto proposto. A leitura de cada candidatura e a sua avaliação absoluta foi posteriormente ponderada em termos relativos, considerado o universo de todas as candidaturas presentes a concurso e tendo presente o orçamento disponível, cujo valor máximo global era do conhecimento dos candidatos, conforme com o Aviso de Abertura do referido concurso";

9) Foram anexadas fichas individuais de análise de cada candidatura, onde, a final, quando foi o caso, se indicou a verba que o júri entendia dever ser atribuída, dessa forma traduzindo a sua apreciação dos projectos em concurso;

10) Na primeira folha dessa acta encontra-se exarado despacho de homologação do Senhor Ministro da Cultura de 27.11.2000;

11) O despacho homologatório datado de 27/11/2000 foi revogado, pelo despacho nº 2/MC/2001, de 11.01.2001, com base na preterição da audiência prévia dos interessados (doc. n° 4 apenso aos autos);

12) Após a realização da audiência prévia, o Ministro da Cultura, em 12 de Fevereiro de 2001, formula o despacho de “Homologo” sobre a lista final de onde constam as candidaturas contempladas, com a quantificação do respectivo financiamento. (doc. nº 7 junto com a P.I.)

13) Este despacho foi notificado aos concorrentes por ofício de 12-02-2001. (doc. nº 6 junto com a P.I.)

II – O DIREITO

Os Recorrentes impugnam contenciosamente o despacho do Ministro da Cultura de 12.2.01, que homologou a lista de projectos na área do Teatro seleccionados para atribuição de apoio financeiro no ano de 2001, imputando-lhe infracção das regras do Regulamento do Concurso, aprovado pelo Despacho Normativo nº 23/2000, designadamente da regra 4 do art. 8º e do nº 2 do artigo 9°, bem como o vício de forma por falta de fundamentação e ainda a violação de princípios básicos do procedimento de concurso, dos princípios da legalidade, da igualdade e da justiça.

Este Tribunal já teve a oportunidade de se pronunciar, em recurso de natureza análoga, sobre as questões a resolver nos presentes autos (Acórdão de 22 de Janeiro de 2004, Recurso nº 47.580).

É esta jurisprudência que agora se reitera e para a qual, desde já, se remete, por não existirem fundamentos para discordar do ali decidido.

Vejamos então se lhes assiste razão, iniciando a análise, de harmonia com o artigo 57º da L.P.T.A., pelos vícios que a procederem determinarão uma mais estável defesa dos interesses ofendidos.

Alegam os Recorrentes que o júri, na deliberação inicial, não fixou, previamente, dentro dos critérios para apreciação das candidaturas a que se refere o artigo 9º do Regulamento aprovado pelo citado Despacho Normativo nº 23/2000, os parâmetros específicos e uniformes que iria aplicar no concurso em análise.

No seu entender, só essa prévia definição e posterior aplicação em conformidade permitiria um procedimento justo, garantindo a igualdade de tratamento entre os concorrentes.

Desde já se adianta que com razão.

Senão vejamos.

O artigo 9º do Despacho Normativo em causa, dispõe:

"1 - As candidaturas são apreciadas de acordo com os seguintes critérios, de forma não necessariamente cumulativa:

a) Interesse artístico, determinado pela consistência do programa ou projecto proposto e o seu contributo para o desenvolvimento da criação e interpretação:

b) Qualidade artística e profissional dos candidatos, determinada pela

apreciação da respectiva capacidade de realização e curricula; .

c) Consistência do projecto de gestão, determinada, nomeadamente, pela adequação do projecto orçamental à (s) actividade (s) a realizar, a razoabilidade dos custos fixos e a capacidade de angariação de outros financiamentos, designadamente co-produções;

d) Interesse cultural, determinado pelo contributo do programa ou projecto a realizar para o desenvolvimento, nomeadamente para a realização de actividades de investigação, pesquisa e experimentação, para o fomento do intercâmbio e cooperação internacionais e para o alargamento de públicos.

2 - O júri deverá explicitar, em cada um dos concursos, os parâmetros específicos que consubstanciam o disposto no número anterior.

3 - ..."

Resulta com toda a clareza que a lei deixou ao júri a liberdade de escolher, de entre os critérios enunciados no preceito legal transcrito, aqueles que iria considerar relevantes na apreciação do mérito das candidaturas.

O júri poderia aplicá-los cumulativamente a todos, ou apenas algum ou alguns.

Todavia, o que a interpretação conforme aos princípios constitucionais a que alude o artigo 266°, n° 2 da Constituição da República Portuguesa não consente, é que fique ao livre arbítrio do júri, no mesmo concurso, variar de critério ou critérios, dentro dos previstos nas diversas alíneas do n° 1 do preceito legal em referência, como sucedeu no caso em análise.

Senão veja-se, comparativamente e a título meramente exemplificativo, a apreciação das candidaturas nºs. 3 e 4.

O júri, na apreciação da “Qualidade artística e profissional dos candidatos” prevista na alínea b) do nº 1 do art. 9º, relativamente à candidatura nº 3 pronuncia-se sobre a adequação da formação adquirida e sobre a capacidade de realização, omitindo qualquer referência ao curricula.

Já quanto à candidatura nº 4, o júri é completamente omisso na sua apreciação, quer sobre a adequação da formação adquirida, quer sobre a capacidade de realização, quer sobre os curricula.

Como se pode ler no referido acórdão de 22/1/2004, recurso 47580:

“Sufragar uma tal interpretação seria permitir um tratamento desigual das diversas candidaturas e impedir uma verdadeira comparação entre elas, pois só é possível essa comparação quando se utilizam os mesmos padrões de referência, ou seja, no caso, os mesmos, critérios.

A utilização não necessariamente cumulativa a que alude o citado artigo 9º do Regulamento, não se reporta, pois, a uma livre escolha de critérios na fase de apreciação das candidaturas.

Os critérios a utilizar pelo júri, no âmbito do concurso em questão, têm de ser eleitos antes da apreciação concreta das propostas e, uma vez feita essa determinação, aplicáveis a todas as candidaturas.

Só essa previsão, e em momento anterior à fase da análise das propostas, garantiria uma igualdade de tratamento dos concorrentes, e a transparência reclamada pela Recorrente, traduzida na objectividade dos métodos de avaliação do júri do concurso, princípio esse (transparência) que a entidade recorrida também reconhece dever ser observado, mas que não se pode limitar ao cumprimento da formalidade legal da audiência prévia.”

Não pode o facto de na área do teatro se enquadrar a diversidade e especificidade próprias dos projectos apresentados, conforme o júri observa na sua primeira reunião (v. acta respectiva), constituir um obstáculo a este são entendimento.

Como se pode ler mais adiante no mesmo aresto:

“Na verdade, essa possível diversidade critérios têm suficiente maleabilidade caberia ao júri, dentro dos deveres de específicos que os consubstanciam, conferir-lhes essa maleabilidade para poderem ser aplicáveis ao universo dos diferentes projectos.”.

Procede assim, pelas razões expostas, o alegado pelos Recorrentes sobre esta matéria.

Os Recorrentes alegam ainda que a deliberação inicial do júri do concurso enferma também de uma outra deficiência, qual seja a de não ter adoptado qualquer parâmetro de ponderação da valia relativa dos vários critérios a utilizar no concurso.

Entendem os arguentes, que sem essa ponderação relativa dos critérios, prevista e pretendida pelo Regulamento em ordem a poder confrontar as diversas candidaturas e a proceder à sua graduação, é inviável qualquer avaliação conforme aos princípios básicos de um procedimento de concurso, de que se destacam os da legalidade, da igualdade e da justiça.

E com acerto o fazem.

Sobre questão análoga, no aresto já referido, pode-se ler:

“De facto, a não ser na hipótese da escolha de um único critério de apreciação, pelo júri, seria necessário o estabelecimento de uma qualquer ponderação nos critérios de avaliação (mesmo que isso significasse, justificando-se, a atribuição de uma ponderação idêntica aos critérios a utilizar, ou a alguns deles), para garantir, além do mais, a observância dos princípios da transparência e da igualdade de tratamento entre os concorrentes, e, consequentemente, também uma verdadeira comparabilidade das propostas e escolha daquelas que, à luz dos critérios fixados e do valor relativo atribuído aos mesmos, apresentem maior mérito para o apoio financeiro do Estado.

A discricionariedade a que a entidade recorrida faz apelo nas respectivas peças processuais, para justificar a inobservância dos aludidos procedimentos no concurso em análise, não pode relevar.

Na verdade, a discricionariedade não é incompatível com o acatamento de procedimentos que visam garantir o respeito pelos princípios gerais de toda a actividade administrativa, e particularmente em matéria de concursos públicos, como é o caso do princípio da transparência na actuação do júri e da igualdade de tratamento entre os concorrentes, que acima se analisaram. Antes, é no domínio da actividade discricionária (em maior ou menor grau) que a observância daqueles princípios é ainda mais pertinente, como é entendimento jurisprudencial assente.”

Atento o exposto, impõe-se concluir pela procedência das alegações da Recorrente, o que determina a anulação do acto contenciosamente recorrido, com fundamento na errada interpretação e aplicação do art. 9°, nºs 1 e 2 do Regulamento aprovado pelo Despacho Normativo n° 23/2000, ficando, desta forma, prejudicada a apreciação do vício de forma também arguido.

Nos termos e pelas razões expostas, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido.

Sem custas

Lisboa, 20 de Maio de 2004.

João Cordeiro – Relator – Pais Borges – Santos Botelho