Acto administrativo Parecer Termo final Acto de homologação Acto interno
Sumário
I - Não é por si só apto a produzir efeitos jurídicos externos o acto praticado pelo SR. Secretário de Estado do Orçamento de homologação de parecer realizado pelo Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças a solicitação do Ministro da Cultura com vista a eliminar dúvidas sobre se seria legal ou não a continuação da entrega pelo IPPAR à Santa Casa de Misericórdia de Sintra de 25% das receitas obtidas com as entradas pagas nos Palácios de Sintra e da Pena.
II - Ele é mero acto interno, confinado às relações inter-orgânicas, logo irrecorrível contenciosamente.
III - Se o Presidente do IPPAR determinou em Março de 2000 que a percentagem daquelas receitas apenas seria entregues até Junho desse ano, isso significa que ao conteúdo natural do acto o seu autor adicionou um elemento acessório traduzido pela indicação de uma data: o termo.
IV - Trata-se de um termo final e resolutivo, em que a queda do decurso do prazo fixado funciona como causa de cessação de eficácia.
Texto da decisão
Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção
I- A Santa Casa da Misericórdia de Sintra recorre contenciosamente do acto do Sr. Secretário de Estado do Orçamento de 24/07/2000 que homologou o parecer nº 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, o qual concluiu pela inexistência de base legal para que o Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) continuasse a transferir para a recorrente 25% do valor das entradas cobradas nos Palácios de Sintra e da Pena.
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O digno Magistrado do MP, no parecer inicial de fls. 58, opinou pela rejeição do recurso, por entender que o acto não seria recorrível por falta de lesividade.*
Cumprido o art. 54º da LPTA, o STA decidiu oportunamente a questão prévia no sentido proposto pelo digno arguente, rejeitando o recurso contencioso (acórdão de fls. 73/84).*
O Pleno da Secção, em recurso jurisdicional interposto, porém, revogou o acórdão referido, considerando que a questão prévia não podia ainda ser decidida sem que aos autos fosse carreada adicional matéria de facto essencial à decisão (fls. 138/146).*
Efectuadas as diligências necessárias ao cumprimento do aresto, foi dada oportunidade de apresentação de alegações complementares.*
Por fim, e face aos elementos entretanto colhidos, o Digno Magistrado do MP reiterou a posição inicialmente tomada sobre a apontada irrecorribilidade contenciosa.*
Cumpre decidir.
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II- Os Factos
1- Em 30/11/1999 o Presidente do IPPAR decidiu suspender a partir de Janeiro de 2000 o pagamento de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra à recorrente (fls. 239/240), do que esta, em 14 de Fevereiro de 2000, foi notificada pelo ofício n° 2340 do Senhor Presidente do IPPAR (fls. 21 dos autos).Cumpre decidir.
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II- Os Factos
2- Após orientação do Ministro da Cultura fornecida ao IPPAR nesse sentido, o Director deste Instituto determinou, por despacho nº 18/2000/PRES, de 8/03/2000, a continuação do pagamento dos 25% do valor das aludidas receitas até Junho desse ano (fls. 241/241 e 244/245).
3- Estas entregas tiveram, efectivamente, lugar até Junho de 2000 (cfr. fls. 255 e sgs).
4-Em 2 de Março de 2000 a recorrente efectuou um pedido de certidão de fundamentação do referido acta, nos termos do artigo 31º da LPTA.
5- Na sequência das certidões requeridas, a recorrente tomou conhecimento do despacho da Direcção do IPPAR, datado de 30 de Novembro de 1999, referido em 1. supra e no qual também era pedida ao Governo uma pronúncia e orientação sobre o assunto em causa.
6- Em 20 de Março de 2000, solicitou um pedido de certidão, nos termos dos artigos 61º e seguintes do CPA, de qualquer acta ou tomada de posição do Governo sobre a matéria, conforme havia sido peticionado pelo supra referido despacho.
7- Entretanto, em 28 de Março de 2000, a recorrente interpôs recurso hierárquico do acto do Senhor Presidente do IPPAR datado de 14 de Fevereiro de 2000, referido em 1, não tendo, porém, obtido decisão expressa (cfr. fls. 46 dos autos).
8- Em 7 de Abril de 2000, em resposta ao pedido de certidão solicitado a 20 de Março, foi emitida certidão do ofício n° 1612, de 29 de Fevereiro, onde constava que o IPPAR assumia o pagamento de 25% das receitas até Junho de 2000 (doc. fls. 53 dos autos).
9- Em 15.11.2000 foi a recorrente notificada de que "Por despacho do Senhor Secretário de Estado do Orçamento foi homologado o parecer n° 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças o qual concluiu que, por contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do artigo 290º nº1 da CRP e que " os apoios do Estado às IPSS só podem ser concedidos através de acordos nos termos do artigo 4º do Decreto-Lei n° 119/93"(fls. 19 dos autos).
10- Nesse ofício dizia-se ainda que «na sequência das orientações transmitidas por Suas Excelências os Senhores Ministros do Trabalho e da Solidariedade e da Cultura, em Fevereiro de 2000, o IPPAR continuou a assegurar, até Junho do corrente ano, a entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra do valor referido no ponto anterior por forma a garantir que o Ministério do Trabalho e da Solidariedade procedesse ao enquadramento daquele encargo na sua esfera de atribuições e competências» (loc. cit.).
11- O referido parecer n° 54/2000, datado de 5/07/2000, do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, junto a fls. 64 a 68 do processo apenso, emitido sobre o assunto "IPPAR. Entrega de parte das receitas dos Palácios de Sintra e da Pena à Misericórdia de Sintra " e dirigido ao Secretário de Estado do Orçamento, conclui do seguinte modo:
"Concluindo:
A Lei da República de 1912 que permitiu transferir 25% das receitas das entradas dos Palácios de Sintra e da Pena para a Misericórdia local é direito ordinário anterior à Constituição de 1976.
Os arts. 105º e 108º da CRP e a Lei do enquadramento orçamental (Lei 6/91) impõem que todas as receitas e despesas sejam levadas ao Orçamento, que é unitário de forma a impedir a existência de dotações e de fundos secretos.
A Santa Casa da Misericórdia de Sintra é uma instituição Privada de Solidariedade Social.
Os apoios do Estado às IPSS só podem ser concedidos através de acordos nos termos do art. 4º do Decreto-lei n° 119/83.
A fruição e criação culturais garantida pela Constituição são fins prosseguidos pelo IPPAR (art. 78º da CRP e Decreto-Lei nº 120/97).
Por contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a Lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do art. 290º n° 1 da CRP".
12- Este Parecer nº 54/2000, datado de 5/07/2000, foi suscitado na sequência, por seu turno, do parecer nº 165/GAB. PRES. /99 do IPPAR, de 25/11/99(fls. 25 a 42 do p. instrutor) e ordenado em 23/03/2000, acolhendo a Informação nº 22 da 1ª Delegação da Direcção Geral do Orçamento, pelo Subdirector Geral(fls. 21 do p.i.), a solicitação do Ministro da Cultura pelo ofício nº 9251, de 7/01/2000(fls. 24 do p.i. e 164 dos autos).
13- Ele tinha por objectivo apurar se a norma do art. 9º da Lei do Congresso da República de 1912, que determinava que 25% do rendimento da taxa de entrada nas propriedades do Estado em Sintra fosse destinado à Misericórdia de Sintra (fls.44 do p.i.) ainda estaria em vigor, e se a entrega de tais receitas à Misericórdia não violaria disposições em vigor sobre o enquadramento orçamental (locs. cits).
14- Sobre o ofício que lhe remeteu o aludido parecer, o Secretário de Estado do Orçamento proferiu, em 24/7/2000, o seguinte despacho (a. a.):
“Homologo. Comunique-se aos Senhores Ministros do Trabalho e da Solidariedade Social e da Cultura"(fls. 48 do p. instrutor apenso, de 61 folhas por nós numeradas).
15- A partir do mês de Julho de 2000, inclusive, a recorrente deixou de receber o pagamento dos 25% sobre as receitas provenientes dos palácios de Sintra e da Pena, sem que tivesse havido qualquer despacho a ordenar o respectivo cancelamento (fls. 242).
16- O presente recurso contencioso do despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento, que procedeu à homologação do parecer nº 54/2000 referido no ponto 8 supra, foi interposto em 16 de Janeiro de 2001.
17- Em 15 de Maio de 2001 a ora recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do acto do Sr. Ministro da Cultura de indeferimento tácito do recurso hierárquico mencionado em 7 supra, que neste STA corre com o nº 47 688, na 3ª Secção, da 1ª Secção.
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III- O Direito
O presente recurso contencioso, recorde-se, foi interposto do acto do Sr. Secretário de Estado do Orçamento que homologou o parecer nº 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, o qual concluiu pela inexistência de base legal para que o IPPAR continuasse a transferir para a Santa Casa de Misericórdia de Sintra (SCMS) 25% do valor das receitas obtidas com as entradas cobradas ao público nos Palácios de Sintra e da Pena. III- O Direito
A primeira decisão tomada na Secção foi a de rejeição do recurso, por ter sido considerado irrecorrível o acto impugnado (fls. 73/84). A segunda, em recurso para o Pleno, foi a de revogação da anterior com fundamento em insuficiência da matéria de facto (fls. 138/146).
Para este aresto, importaria averiguar:
a) se a cessação do pagamento à recorrente da percentagem de 25% das receitas derivadas das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena decorreu, sem sombra de dúvidas, do acto contenciosamente impugnado da autoria do Sr. Secretário de Estado do Orçamento;
b) se o parecer 54/2000 foi solicitado já com esse propósito;
c) se o acto sindicado era o acto final e definitivo do procedimento.
Efectuadas as diligências que se impunham, sai reforçado o entendimento manifestado no primeiro dos acórdãos referidos (cfr. fls. 73/84).
Na verdade, como se pode ver na matéria de facto acima relatada, a suspensão do pagamento havia sido determinada pelo IPAAR em 30/11/99 para produção de efeitos logo a partir de Janeiro de 2000 (cfr. II-1).
Só por orientação do Sr. Ministro da Cultura é que o Presidente do IPPAR, em 8/03/2000, tomou nova decisão de mandar pagar as verbas correspondentes aos meses entretanto vencidos (Janeiro e Fevereiro), bem como as respeitantes aos meses que se seguiriam até Junho de 2000, inclusive (cfr. II-2).
Ou seja, a suspensão deriva directa e exclusivamente do despacho nº 18/2000 do Presidente do IPPAR, de 8/03/2000. Por ele, o pagamento estava assegurado até Junho; por ele, cessar-se-ia o pagamento partir de Julho.
Dito de outra forma, aquele despacho continha uma tripla acção de eficácia:
- Ao reportar-se aos meses idos de Janeiro e Fevereiro, dispunha retroactivamente, com uma estatuição favorável aos interesses da SCMS (cfr. art. 128º, nº2, al. a), do CPA);
- Era prontamente operativo, igualmente favorável, e com efeitos imediatos e “ex nunc”, no que respeita aos meses vincendos a partir de Março (cfr. art. 127º, nº1, 1ª parte, do CPA).
- Estabelecia, finalmente, o limite dos seus efeitos a Junho desse ano.
Ou seja, enquanto o acto se revelava favorável no seu conteúdo natural, ao mesmo tempo continha um elemento acidental e acessório que à interessada era desfavorável: o termo (cfr. art. 121º do CPA).
Isto é, ele resolvia a questão dos pagamentos, mas com sujeição a uma meta temporal traduzida pela indicação de uma data: Junho/2000.
Era, pois, um termo final e resolutivo (também designado de “peremptório”), em que a queda ou decurso do prazo fixado funcionaria como causa de cessação da eficácia e, consequentemente, da produção de efeitos do despacho nº 18/2000/PRES (M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pag. 525; Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo, pag. 326).
Se a partir de Julho/2000 o acto não mais permitia o pagamento, seria dele que a recorrente deveria ter recorrido, porque lesivo da sua esfera de interesses.
Desta feita, o acto do Secretário de Estado do Orçamento (SEO) não contém o necessário “quid” que justifique merecer o enquadramento necessário à sua recorribilidade.
Em primeiro lugar, não estando o IPPAR na dependência hierárquica do autor do acto recorrido, estranho seria que o SEO determinasse a cessação de pagamentos cuja legitimidade apenas seria possível reconhecer ao Ministério da Cultura. Isto parece provar que, na verdade, o SEO não quis (até por não poder fazê-lo), decidir o caso.
Depois, pouca lógica teria que por ele se pretendesse resolver uma questão para valer com efeitos a partir de Julho se a sua emissão apenas data de 24 desse mês. O mais natural seria que ele fosse anterior ao mês relativamente ao qual se quisesse fosse eficaz. O que inculca que não teria sido decisor o propósito da sua produção.
Por outro lado, se o despacho do IPPAR já tinha resolvido o assunto a partir de Julho/2000, não faria sentido algum a reiteração da mesma estatuição. Querendo manter a cessação já determinada anteriormente, ele não passaria de um acto meramente confirmativo (nesse caso, também irrecorrível).
Mas, a ideia de que o seu alcance não é o de decidir em moldes definitivos a situação concreta, de acordo com a noção de acto administrativo que nos é dada pelo art. 120º do CPA, reside na seguinte ordem de razões:
O parecer nº 54/2000, sobre o qual o acto de homologação (a.a.) foi lavrado, havia sido ordenado em 23/03/2000 pelo Subdirector Geral do Orçamento (fls. 21 do p.i.) a solicitação do Ministro da Cultura (fls. 24 do p.i. e 164 dos autos).
Tratava-se de efectuar um exame da situação com vista à eliminação das dúvidas que assaltavam o M.C. sobre a permanência em vigor da norma do art. 9º da Lei de 26/06/1912, a respeito da atribuição de receitas à recorrente nos moldes em que vinha sucedendo. Ou seja, estando em causa um movimento de verbas sem controle por parte do Tesouro, e podendo a sua entrega pelo IPPAR ser entendida como desvio manifestamente ilegal das suas atribuições, apesar de estar vinculado à aplicação do POC (Plano Oficial de Contabilidade), urgia que a questão fosse estudada para se aquilatar do cumprimento das regras do Orçamento do Estado, designadamente da Lei nº 6/91, de 20/02 (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado).
Percebia-se, assim, a razão de ser do estudo pedido ao Ministério das Finanças. Sendo uma questão ligada a aspectos orçamentais, o parecer, vindo de quem vinha, poderia apaziguar eventuais dissensões entre Ministérios (Da Cultura e do Trabalho e Solidariedade; repare-se que o tema esteve para ser objecto de despacho conjunto destes dois ministérios, mas só um deles viria a rubricá-lo, conforme documento de fls. 243).
Portanto, foi uma iniciativa cautelar e de prudência, esta de solicitar a dita avaliação.
A homologação do parecer, por seu turno, visou, simplesmente, a concordância com a sua principal e decisiva conclusão: «Por contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a Lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do art. 290º, nº1 da CRP».
Era, por conseguinte, e tão só, a aquiescência a um juízo opinativo sobre a manutenção em vigor, ou sobre a necessidade da sua revogação, de um preceito normativo. Sendo assim, a homologação não transpôs os limites de uma mera opinião: O SEO, ao anuir com o teor do Parecer, igualmente demonstrou pensar que a norma da Lei de 1912 era ilegal e não se podia manter em vigor!
Nesta perspectiva, o parecer e a sua homologação foram a expressão de uma convicção técnico-jurídica sobre determinado assunto, sem ultrapassar, porém, a fronteira das relações inter-orgânicas da Administração. Mero acto interno, portanto.
E sendo aquela uma conclusão que ia ao encontro da decisão tomada pelo Presidente do IPPAR, havia nesse caso convergência de pensamento. Ou seja, se o Parecer homologado opinava que a referida norma (art. 9º da Lei de 1912) era inconstitucional, então o seu teor estava conforme a decisão tomada pelo IPPAR de suspender o pagamento à recorrente a partir de Julho de 2000. E, por isso, nada mais seria preciso fazer, nada seria necessário alterar em relação ao despacho do Presidente do IPAAR. Bastava dar conhecimento do acto homologatório e do parecer homologado às entidades directamente relacionadas com a questão, isto é, os Ministros do Trabalho e da Solidariedade Social e da Cultura, tal como o acto em crise determinou.
Quer dizer, e em suma, o acto impugnado não introduziu nenhuma alteração da situação jurídica e material da recorrente, deixando-a, pelo contrário, intocada em relação à que resultava do despacho do Presidente do IPPAR de 8/03/2000. Dito de outro modo, porque se destinava a esclarecer dúvidas, sem interferir na esfera jurídica da recorrente, por si só ele não dispunha de eficácia externa.
Consequentemente, não sendo lesivo, é irrecorrível contenciosamente, face ao disposto nos arts. 120º do CPA e 25º da LPTA e 268º, nº4, da CRP (neste sentido, a título de exemplo, os Acs. do STA de 23/01/2001, Proc. Nº 046438; de 20/02/2001, Proc. Nº 046847; e de 21/03/2001, Proc. Nº 047038).
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IV- DecidindoFace ao exposto, julgando procedente a questão prévia suscitada pelo MP, acordam em rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade na sua interposição, nos termos do art. 57º, § 4, do RSTA.
Custas pela recorrente.
Taxa de Justiça: € 250.
Procuradoria: € 125.
Lisboa, STA, 2004/05/20
Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges